I OSK 1876/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant: asystent sędziego Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 9 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 104/17 w sprawie ze skargi E.W. na decyzję Wojewody W. z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie statusu bezrobotnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek E.W. o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 9 maja 2017 r., II SA/Ol 104/17, po rozpoznaniu skargi E.W., uchylił decyzję Wojewody W. z [...] grudnia 2016 r., nr [...], oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji, w przedmiocie statusu bezrobotnego, a także przyznał wynagrodzenie pełnomocnikowi ustanowionemu w ramach prawa pomocy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewody W.. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego – art. 145 § 1 ust. [pkt] 1 lit a p.p.s.a. w związku z art. 2 ust. 1 pkt 2 i pkt 11 i art. 33 ust. 4 pkt 1 i art. 53 ust. 6 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2016 r., poz. 645 ze zm.) poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i nieuzasadnione przyjęcie, że przepisy te dopuszczają w realiach sprawy niniejszej, utrzymanie przez skarżącą statusu osoby bezrobotnej i prawa do stypendium z tytułu odbywania stażu, co finalnie spowodowało uwzględnienie skargi na decyzję Wojewody W. i uchylenie jej oraz poprzedzającej decyzji organu I instancji pomimo, iż rozstrzygnięcia te odpowiadały prawu, miast zastosowania art. 151 p.p.s.a. i oddalenie skargi. Wojewoda W. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono między innymi, że z przepisów powołanych w podstawie kasacyjnej wynika, że jedną z przesłanek uznania osoby za bezrobotną jest to, iż nie jest ona zatrudniona i nie wykonuje innej pracy zarobkowej. Zatrudnienie to wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego oraz umowy o pracę nakładczą. Wykonywanie innej pracy zarobkowej oznacza wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub usług rolniczych. Bezrobotny może zostać skierowany do odbycia stażu u konkretnego pracodawcy i w czasie jego odbywania przysługuje mu stypendium. Zgodnie z art. 33 ust. 4 starosta pozbawia statusu bezrobotnego, który nie spełnia warunków, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy. W przypadku stwierdzenia przez organ, iż bezrobotny nie dysponuje którymkolwiek z warunków określonych w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy obowiązany jest do pozbawienia go statusu osoby bezrobotnej. Świadczy o tym zwrot "pozbawia" wskazujący na brak fakultatywności. Z uwagi na utratę statusu osoby bezrobotnej przez skarżącą nie przysługuje jej prawo do stypendium z tytułu odbywania stażu pracy. Prawo do stypendium przysługuje jedynie bezrobotnemu, co wynika wprost z art. 53 ust.6 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Jest poza sporem, że E.W. w dniu [...]maja 2016 r. na skutek umowy z J. sp. z o.o. świadczyła pracę w ramach umowy zlecenia czy umowy o świadczenie usług. Z tego tytułu podlegała obowiązkowemu ubezpieczeniu społecznemu i jej zleceniodawca wypełnił obowiązek zgłoszenia, co zostało potwierdzone raportem ZUS-U2. J. sp. z o.o. także potwierdził, iż taką umowę zawarła ze skarżącą. Sama skarżąca także przyznaje, zarówno w odwołaniu od decyzji jaki w skardze do sądu, iż nie neguje zawarcia umowy z firmą, wykonania na jej rzecz usług oraz odebrania wynagrodzenia. Ponadto na rozprawie przed WSA pełnomocnik skarżącej wyjaśnił, iż z soboty na niedzielę przez 6 godzin pomagała przy inwentaryzacji, ale pojechała tam taksówką i praca okazała się nieopłacalna, bowiem pokryła jedynie koszt dojazdu do niej. Podał także, że skarżąca pracę świadczyła przez 6 godzin płatnych po 11 zł brutto za godzinę. Do pracy przy inwentaryzacji strona skierowana został przez Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie. Zdaniem skarżącego kasacyjnie jakakolwiek aktywność mająca na celu uzyskiwanie zarobków, mieszcząca się w ramach tego, co uznawane jest w ustawie jako zatrudnienie lub inna praca zarobkowa stanowi przesłankę utraty statusu bezrobotnego i to niezależnie od jej wymiaru czasowego czy też wysokości uzyskiwanych dochodów. Skarżąca była też prawidłowo pouczona o prawach i obowiązkach osoby o statusie bezrobotnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną E.W. wniosła o jej oddalenie podzielając stanowisko Sądu I instancji. Wniosła także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego i przyznanie wynagrodzenia pełnomocnikowi z urzędu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów, powołanych w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), czyli naruszenia prawa materialnego. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Prawdą jest, że zgodnie z art. 33 ust. 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (u.p.z.), starosta pozbawia statusu bezrobotnego osobę, która nie spełnia warunków, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 u.p.z. Ten ostatni przepis zawiera definicję bezrobotnego, której elementem jest m. in. brak zatrudnienia i niewykonywanie innej pracy zarobkowej, przez którą rozumie się wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umów cywilnoprawnych (art. 2 ust. 1 pkt 11 u.p.z.). W niniejszej sprawie E.W., posiadając status osoby bezrobotnej z prawem do stypendium z tytułu odbywania stażu (decyzje Starosty B. z [...] stycznia 2016 r. i [...] kwietnia 2016 r.), w dniu [...]maja 2016 r. na podstawie umowy zlecenia z J. sp. z o.o. przez 6 godzin wykonywała pracę związaną z inwentaryzacją spółki, przy czym z niekwestionowanych w skardze kasacyjnej ustaleń Sądu I instancji wynika, że do pracy tej została skierowana przez Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w powyższych okolicznościach rozważenia wymagało, czy – w świetle zasady legalizmu i praworządności, wynikającej z art. 7 Konstytucji, która nakazywałaby w oparciu o art. 33 ust. 4 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 2 i pkt 11 u.p.z. pozbawienie E.W. statusu bezrobotnej, a tym samym pozbawienie jej konstytucyjnego prawa do zabezpieczenia społecznego (zob. art. 67 ust. 2 i art. 65 ust. 5 Konstytucji) – działanie takie nie naruszałoby zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP i zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w przedstawionych wyżej okolicznościach na tak postawione pytanie należy odpowiedzieć twierdząco i uznać, że zasada legalizmu i praworządności powinna ustąpić prawu skarżącej do zabezpieczenia społecznego i zasadzie zaufania do działań organu publicznego. Wynika to z faktu, że skierowanie skarżącej do krótkotrwałej (sześciogodzinnej) pracy (która notabene nie mogła stanowić dla niej realnego źródła utrzymania) przez organ publiczny, którego działanie powinno uwzględniać status skarżącej (działanie organu publicznego nie być swoistą pułapką dla skarżącej), a z kolei skarżąca mogła działać w zaufaniu do organu publicznego (art. 8 k.p.a.), nie może prowadzić do pozbawienia jej prawa do zabezpieczenia społecznego. W przeciwnym razie byłoby to działanie nieproporcjonalne (art. 31 ust. 3 Konstytucji) do zachowania skarżącej we wskazanych okolicznościach i nie urzeczywistniałoby zasady sprawiedliwości społecznej wynikającej z art. 2 Konstytucji. Wyjaśnienia przy tym wymaga, że "Chociaż w najszerszym zakresie zasada proporcjonalności odnosi się do działalności prawotwórczej państwa, czego dowodzi brzmienie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, to jednak jest oczywiste, że oprócz sfery legislacji, proporcjonalność obejmuje także sferę stosowania prawa, m.in. przez sądy. Proporcjonalność stanowi dla sądów upoważnienie do dokonywania kontroli aktów władzy ustawodawczej oraz wykonawczej" (wyrok SN z 17.09.2014 r., I CSK 439/13, LEX nr 1504809, OSNC 2015/7-8/93). Ponadto konstytucyjny model zasady pierwszeństwa Konstytucji zakłada jednak jej realizację "równocześnie na dwóch płaszczyznach – generalno-abstrakcyjnej, gdzie gwarantuje ją Trybunał Konstytucyjny i konkretno-indywidualnej, gdzie gwarantują jej realizację sądy (zob. P. Tuleja, Stosowanie Konstytucji RP w świetle zasady jej nadrzędności (wybrane problemy), Kraków 2003, s. 375). W rezultacie mamy do czynienia ze swego rodzaju "promieniowaniem Konstytucji", które wiąże się z "istotną zmianą stylu uprawiania prawa, zakładającą silne ‹‹powiązanie aksjologiczne›› wszystkich składników systemu prawnego, konieczność uwzględniania konsekwencji, które wykraczają poza poprawność dogmatycznej analizy dokonywanej jedynie z perspektywy konkretnej gałęzi czy dyscypliny prawa. (...) Konieczne staje się (...) uwzględnienie szerszej perspektywy, obejmującej założenia, cele i wartości systemu dekodowane z samej Konstytucji (M. Safian, Wprowadzenie, w: M. Safian, L. Bosek (red.), Konstytucja RP. Tom I. Warszawa 2016, str. 86; zob. też T. Grzybowski, Ważenie zasad prawa przez sądy administracyjne, BO NSA). "Korelatem ważenia zasad prawa jest wzmocnienie sędziowskiej władzy dyskrecjonalnej. Jakkolwiek wypada wyrazić przekonanie, że działanie takie należy do istoty pojęcia niezawisłości sędziowskiej, które stanowi fundament państwa prawnego to jednak łączy się też niewątpliwie z pewnym wyzwaniem dla sędziego. Zmuszony jest on bowiem poszukiwać w tym stanie rzeczy dodatkowych, względem tekstu prawnego, źródeł legitymizacji podjętego rozstrzygnięcia, jako że kieruje się w omawianych sytuacjach przesłankami o niedookreślonym charakterze, angażując elementy wartościowania, czy też inaczej – oceny stopnia spełnienia w danym przypadku wartości prawem chronionych. Ważne jest w związku z powyższym, by rozstrzygnięcia oparte na ważeniu zasad znajdowały stosowne odzwierciedlenie w uzasadnieniu orzeczenia, a w szczególności by sąd przedstawiał motywy, którymi kierował się przyjmując warunkowy prymat jednej zasady nad drugą w analizowanym stanie faktycznym" (T. Grzybowski, Ważenie ... str. 12.). W judykaturze sądów administracyjnych można wskazać szereg orzeczeń, w których sądy podejmowały się ważenia zasad prawa, tak w aspekcie procesowym, jak i materialno-prawnym (zob. np. wyroki NSA: z 20.04.2007 r., II FSK 563/06; z 23.11.2010 r., II FSK 1249/09; z 1.04.2014 r., I OSK 567/13). W niniejszej sprawie "przyjmując warunkowy prymat jednej zasady nad drugą w analizowanym stanie faktycznym" Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że konstytucyjne prawo do zabezpieczenia społecznego w powiązaniu z zasadą działania w zaufaniu do organów państwa w przytoczonych wyżej okolicznościach powinno przeważać nad zasadą legalizmu i praworządności, gdyż w przeciwnym razie konstytucyjna wartość w postaci zabezpieczenia społecznego nie mogłaby zostać zrealizowana z powodu okoliczności nie mających większego znaczenia dla statusu skarżącej jako bezrobotnej, która na dodatek działała w zaufaniu do organu publicznego. W przeciwnym razie zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji) i sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji) zostałyby zachwiane. Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł natomiast orzekać o przyznaniu wynagrodzenia pełnomocnikowi ustanowionemu w ramach prawa pomocy, gdyż należy to do kompetencji sądu wojewódzkiego (art. 258 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). NSA uznał ponadto, że udział skarżącej w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie był niezbędny, z uwagi na ustanowionego pełnomocnika, stąd wniosek o zasądzenie kosztów przejazdu strony został uznany za nieuzasadniony (art. 209 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.). Z uwagi na datę wszczęcia postępowania sądowego w tej sprawie, uzasadnienie niniejszego wyroku sporządzone zostało zgodnie z wymogami art. 193 zdanie drugie p.p.s.a.