I OSK 567/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Maria Wiśniewska, Sędzia NSA Ewa Dzbeńska, Sędzia del. NSA Janusz Furmanek (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Julia Chudzyńska, po rozpoznaniu w dniu 1 kwietnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Starosty [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Go 914/12 w sprawie ze skargi A. G. na czynność Starosty [...] z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu opłat za wydanie kart pojazdu oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 20 grudnia 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w sprawie ze skargi A. G. na czynność Starosty [...] z dnia [...] lutego 2007 r. (znak [...]) stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności w przedmiocie zwrotu opłat za wydanie kart pojazdu o wskazanych w sentencji wyroku numerach rejestracyjnych (pkt I wyroku); uznał obowiązek Starosty [...] dokonania zwrotu skarżącemu po 425 zł za każdą z kart pojazdu wskazaną w pkt I wyroku, umorzył postępowanie w zakresie kart wskazanych w pkt III sentencji wyroku oraz oddalił skargę co do karty pojazdu o numerze rejestracyjnym: [...] i zasądził od Starosty [...] na rzecz A. G. zwrot kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne: Wnioskiem z dnia 5 lutego 2007 r. A. G. zwrócił się do Starosty [...] o zwrot części opłaty w kwocie 425 zł za wydanie każdej z 598 kart pojazdów pobranych przy rejestracji tych pojazdów, wniesionych w okresie pomiędzy 30 kwietnia 2004 r. a 15 kwietnia 2006 r., zgodnie z załączonym do wniosku wykazem numerów rejestracyjnych pojazdów. Pismem z dnia [...] lutego 2007 r. Starosta [...] odmówił dokonania zwrotu nadpłat wskazując, iż przedmiotowa opłata została pobrana zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310) [dalej: rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 28 lipca 2003 r.]. Zdaniem organu, pobrane opłaty nie podlegają zwrotowi, o czym świadczy odroczenie przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 17 stycznia 2006 r. (sygn. akt U 6/04) terminu utraty mocy obowiązującej przepisu § 1 ust. 1 wymienionego rozporządzenia – do dnia 1 maja 2006 r., którego niezgodność z Konstytucją Trybunał tym wyrokiem stwierdził. Pismem z 21 maja 2010 r. A. G., działając przez profesjonalnego pełnomocnika, zwrócił się do Starosty [...] o przywrócenie terminu do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa w sprawie dotyczącej zwrotu części opłat za wydanie 598 kart pojazdów. Wraz z wnioskiem złożył wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Postanowieniem z [...] sierpnia 2011 r. Starosta [...], na podstawie art. 59 § 1 k.p.a., odmówił A. G. przywrócenia terminu do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Wyrokiem z dnia 16 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Go 252/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim uchylił postanowienie Kolegium oraz poprzedzające je postanowienie Starosty [...]. Na skutek ponownego rozpatrzenia sprawy, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r. Starosta [...] przywrócił A. G. termin do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Z kolei odpowiadając na wezwanie strony do usunięcia naruszenia prawa z dnia 21 maja 2010 r. organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w piśmie z dnia [...] lutego 2007 r. i stwierdził brak podstaw do uwzględnienia żądania zwrotu kwoty 425 zł za każdą z kart pojazdu wydanych dla pojazdów zarejestrowanych na wniosek skarżącego. Zdaniem Starosty, pobranie opłaty za wydanie karty pojazdu w wysokości przewidzianej w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w okresie do 15 kwietnia 2006 r., tj. do momentu utraty mocy obowiązującej tego przepisu, było zgodne z obowiązującymi wówczas przepisami prawa. A. G., działając przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na czynność Starosty [...] z dnia [...] lutego 2007 r. w przedmiocie odmowy zwrotu części opłat za wydanie kart pojazdu objętych wnioskiem. Zaskarżonej czynności zarzucił: I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez naruszenie przepisów art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i § 4 k.p.a. II. naruszenie prawa materialnego poprzez: 1. zastosowanie w stanie faktycznym sprawy przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r, w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu w sytuacji, w której: a) powołany przepis rozporządzenia jest niezgodny z przepisem art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy - Prawo o ruchu drogowym i z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04), b) powołany przepis rozporządzenia jest niezgodny z art. 90 akapitem pierwszym Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, albowiem uiszczone przez skarżącego opłaty za wydanie kart pojazdu są objęte zakazem z powołanego przepisu, a to od chwili wstąpienia Polski do Unii Europejskiej, tj. od dnia 1 maja 2004 roku; 2. niezastosowanie w stanie faktycznym sprawy przepisu art. 90 akapit 1 TWE, który należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on opłacie, którą należy zapłacić w danym państwie członkowskim za wydanie pierwszej karty pojazdu, która to opłata jest w praktyce nakładana w związku z pierwszą rejestracją używanego pojazdu samochodowego przywiezionego z innego państwa członkowskiego, lecz nie jest nakładana w związku z nabyciem w państwie pobierającym opłatę używanego pojazdu samochodowego, jeśli jest on tam już zarejestrowany; 3. niezastosowanie w stanie faktycznym sprawy przepisu art. 10 TWE, proklamującego zasadę lojalności, która obliguje państwo członkowskie do zapewnienia wykonania zobowiązań wynikających z TWE, a w szczególności związanie Państwa Polskiego "acguis communautaire" – w tym wykładnią i stosowaniem prawa wspólnotowego, wynikającą z orzecznictwa Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości; 4. niezastosowanie zasady pierwszeństwa prawa wspólnotowego, z której wynika, że krajowy organ władzy stosując prawo jest zobowiązany pominąć normę krajową w zakresie, w jakim jest ona sprzeczna z normą wspólnotową – a w stanie faktycznym sprawy sprzeczna z art. 90 akapit 1 TWE – przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. W związku z powyższym skarżący wniósł o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności oraz stwierdzenie obowiązku Starosty [...] do zwrotu części opłat za wydanie 598 kart pojazdów pobranych ponad kwotę wynikającą z art. 77 ust. 3 w zw. z ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz zasądzenie od Starosty [...] na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz kosztów opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. W odpowiedzi na skargę Starosta [...] wniósł o jej oddalenie w całości. Podniósł, że wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04 Trybunał Konstytucyjny uznał co prawda przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r., ustalający opłatę za wydanie karty pojazdu w wysokości 500 zł przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium RP, za niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP, jednak odroczył utratę mocy tego przepisu w czasie. W uzasadnieniu wyroku Trybunał wyraźnie wskazał, że odroczenie terminu utraty mocy obowiązującej przepisu miało na celu umożliwienie wprowadzenia do tego czasu – bez pozbawiania powiatów odpłatności za ich czynności – nowej regulacji, zgodnej z postanowieniami ustawy zasadniczej. Ponadto z treści uzasadnienia wyroku wynika, iż TK nie uznał wpłat dokonywanych przez wnioskodawców na podstawie rozpatrywanych przepisów za podlegające zwrotowi, wręcz przeciwnie – odsuwając w czasie termin obowiązywania orzeczenia, usankcjonował działania organów administracji podejmowane na ich podstawie. Organ w chwili dokonywania rejestracji i przeprowadzania w tym zakresie stosownego postępowania stosował obowiązujące przepisy prawa, do czego jest zobligowany m.in. na podstawie art. 6 k.p.a. Tym samym zarzut skarżącego, iż organ w swoim działaniu dopuścił się naruszenia tego właśnie przepisu jest bezzasadny i nie zasługuje na uwzględnienie. Do dnia 15 kwietnia 2006 r. przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. pozostawał w obrocie prawnym i za wydanie karty pojazdu pobierano opłatę określoną wprost w tym przepisie. W ocenie organu, skarżący ewentualnej zapłaty należności winien dochodzić na drodze odrębnego postępowania cywilnego, o czym został pouczony w toku postępowania przed organem. Pismem z dnia 6 grudnia 2012 r. Starosta [...], działając przez profesjonalnego pełnomocnika zwrócił uwagę, że ilość pojazdów wskazana w wykazie sporządzonym przez organ różni się od ilości pojazdów wskazanych przez skarżącego A. G., albowiem część wskazanych przez niego pojazdów nie została zarejestrowana na jego nazwisko. W przypadku przychylenia się do skargi i stwierdzenia bezskuteczności czynności Starosta wniósł o oddalenie skargi w zakresie w jakim skarżący domaga się uznania obowiązku Starosty [...] do zwrotu części opłat za wydanie kart pojazdów wskazanych przez skarżącego. Z kolei pełnomocnik skarżącego pismem z dnia 19 grudnia 2012 r. cofnął skargę "w części obejmującej odmowę zwrotu części opłat za wydanie kart pojazdu wskazanych we wniosku w zakresie szesnastu wymienionych tam pozycji z uwagi na to, że wymienione liczby porządkowe są powielone z wymienionymi przy nich numerami rejestracyjnymi bądź dlatego, że dany pojazd został zarejestrowany na inną osobę." Ponadto sprostował dane dotyczące numerów rejestracyjnych sześciu wymienionych we wniosku pozycji, podając prawidłowe numery rejestracyjne pojazdów zarejestrowanych na nazwisko skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, wyrokiem z dnia 20 grudnia 2012 r., stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności w przedmiocie zwrotu opłat za wydanie kart pojazdu o wskazanych w sentencji wyroku numerach rejestracyjnych; uznał obowiązek Starosty [...] dokonania zwrotu skarżącemu po 425 zł za każdą z kart pojazdu wskazaną w pkt I wyroku, umorzył postępowanie w zakresie kart wskazanych w pkt III sentencji wyroku, oddalił skargę co do karty pojazdu o numerze rejestracyjnym: [...] oraz zasądził od Starosty [...] na rzecz A. G. zwrot kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Sąd meriti wskazał na wstępie na przepisy regulujące zasady wnoszenia opłat za wydanie kary pojazdu. Dalej podniósł, że problem pobierania opłat za wydanie karty pojazdu w wysokości 500 zł na podstawie rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 r. był przedmiotem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., w którym stwierdzono niezgodność § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP. Przy czym, zdaniem Sądu meriti, przepis § 1 ust. 1 powołanego rozporządzenia był niekonstytucyjny od samego początku jego obowiązywania. W kwestii kompetencji sądu administracyjnego do takiego stwierdzenia i odmowy jego zastosowania w indywidualnie rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji wskazał, że określenie przez Trybunał Konstytucyjny innego, niż wynikający z podstawowej reguły walidacyjnej, momentu utraty mocy obowiązującej przepisu wykonawczego nie wiąże sądu administracyjnego. W tym zakresie powołał się na doktrynę prawa i utrwalone orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. Za utrwalony w orzecznictwie uznał Sąd I instancji pogląd, że przepis uznany przez Trybunał za sprzeczny z Konstytucją lub innym aktem nadrzędnym, pozostawał niekonstytucyjny od dnia jego wydania i jako akt niższej rangi nie powinien być stosowany już od dnia jego wejścia w życie. Odnosząc powyższe do sprawy będącej przedmiotem rozpoznania, Sąd meriti uznał przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia, stanowiący podstawę prawną pobrania od skarżącego zapłaty za kartę pojazdu w kwocie 500 zł, za niekonstytucyjny. Sąd nadmienił w tym zakresie, że bez znaczenia jest, że rozporządzenie utraciło moc dopiero w dniu 15 kwietnia 2006 r., gdyż dokonując kontroli legalności czynności Starosty [...], polegającej na odmowie skarżącemu zwrotu opłaty za kartę pojazdu, Sąd uprawniony był do dokonania oceny przepisów prawa na dzień dokonania czynności (pobranie opłat) będącej źródłem żądania zwrotu. W zakresie naruszenia prawa wspólnotowego Sąd meriti wskazał na sprzeczność powołanego przepisu rozporządzenia z art. 90 akapit pierwszy Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE). Podniósł przy tym, iż zgodność krajowych regulacji prawnych odnoszących się do opłat za wydanie karty pojazdu z powołanym przepisem TWE stała się przedmiotem postanowienia Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 10 grudnia 2007 r. w sprawie C-134/07. Trybunał stwierdził, że art. 90 akapit pierwszy TWE należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on opłacie, takiej jak przewidziana w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, która to opłata w praktyce jest nakładana w związku z pierwszą rejestracją używanego pojazdu samochodowego przywiezionego z innego państwa członkowskiego, lecz nie jest nakładana w związku z nabyciem w Polsce używanego pojazdu samochodowego, jeśli jest on tam już zarejestrowany. Jak dalej stwierdził WSA w Zielonej Górze, w konsekwencji uznania przepisu rozporządzenia za niekonstytucyjny i to od momentu jego wejścia w życie, a zatem i w dacie jego zastosowania przez organ, jest stwierdzenie, że w świetle obowiązujących przepisów prawa skarżący miał obowiązek uiszczenia opłaty za każdą z kart pojazdu wydanych w okresie od w okresie od 30 kwietnia 2004 r. do 15 kwietnia 2006 r. wyłącznie w wysokości uwzględniającej kryteria wynikające z art. 77 ust. 5 ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Zatem uiszczona przez skarżącego kwota po 500 zł za wydanie każdej z kart pojazdu w związku z rejestracją samochodów wskazanych w załączniku do wniosku niewątpliwie była zawyżona. Opłata winna bowiem uwzględniać jedynie wysokość kosztów związanych z drukiem i dystrybucją, o których mowa w art. 77 ust. 5 ustawy. Powyższe rodzi po stronie organu, który pobrał przedmiotową opłatę obowiązek zwrotu skarżącemu różnicy pomiędzy opłatą pobraną a należną z uwzględnieniem wytycznych zawartych w cytowanym ust. 5. Z tych też względów – w oparciu o art. 146 § 1 ustawy p.p.s.a. – Sąd I instancji stwierdził bezskuteczności zaskarżonej czynności odmowy zwrotu części opłat, podjętej w formie pisma Starosty z dnia [...] lutego 2007 r. (znak [...]), co znalazło swe odzwierciedlenie w punkcie I wyroku. Odnosząc się do wniosku Starosty o oddalenie skargi w części, w jakiej strona domagała się uznania obowiązku organu do zwrotu części opłat za wydanie kart pojazdu, gdyż zasadność twierdzeń w tym zakresie podlegać będzie - zdaniem organu - weryfikacji w trybie przysługującego skarżącemu postępowania cywilnego Sąd meriti zwrócił uwagę, iż skoro żądanie zwrotu opłaty dotyczy obowiązku wynikającego z przepisu prawa, to podmiot, którego on dotyczy ma prawo żądać aby sąd, na podstawie art. 146 § 1 ustawy p.p.s.a. orzekł o jego istnieniu lub nieistnieniu. W sytuacji, w której wojewódzki sąd administracyjny uwzględnia skargę na czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 powołanej ustawy, a więc stosuje jedną z dyspozycji art. 146 § 1 ustawy p.p.s.a., istnieje także podstawa prawna zastosowania dyspozycji z art. 146 § 2 tej ustawy. W konsekwencji wniosek organu nie mógł zostać uwzględniony, gdyż jak wynika z powyższych rozważań, konieczność zwrotu opłaty ma swoje źródło w przepisach ustanawiających obowiązek uiszczenia tej opłaty. Jego podstawę materialnoprawną określa art. 77 ust. 3 ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Dalej Sąd I instancji wskazał, że ustawodawca przesądził w sposób generalny tryb postępowania w sprawie środków publicznych stanowiących niepodatkowe należności budżetowe, będące dochodami pobieranymi przez samorządowe jednostki budżetowe na mocy odrębnych ustaw. Do kategorii tej zalicza się m.in. opłaty za wydanie karty pojazdu, które zostały pobrane przez właściwe urzędy powiatowe albo miejskie, stanowiące jednostki budżetowe, na pokrycie kosztów druku i dystrybucji zamówionych i wydawanych właścicielom pojazdów kart. Jednakże jak stwierdził Sąd - w niniejszej sprawie wniosek skarżącego o zwrot części opłat za wydanie kart pojazdów wpłynął do Starosty [...] dnia 5 lutego 2007 r. Organ odmówił uwzględnienia tego wniosku pismem z dnia [...] lutego 2007 r. Sąd wskazał na przepis art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1241 z ze zm.), w którym zawarto normę intertemporalną, wedle której do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. W ocenie Sądu, norma ta nie odnosi się do stanu faktycznego zaistniałego w rozpoznawanej sprawie, gdyż dotyczy wyłącznie spraw "w toku", a nie spraw już zakończonych, dla których ustawodawca nie przewidywał decyzyjnego trybu załatwienia. Konsekwencją zajętego przez Sąd meriti stanowiska była konieczność zachowania dotychczasowego trybu rozstrzygania przez organ w przedmiocie zwrotu nadpłaty za kartę pojazdu w formie czynności, na którą przysługuje skarga do sądu administracyjnego. W końcowej części uzasadniania Sąd wyjaśnił, ze skarżący cofnął skargę w odniesieniu do szesnastu pozycji wskazanych we wniosku z dnia 5 lutego 2007 r. Sąd na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a., w odniesieniu do piętnastu z nich, umorzył postępowanie. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt IV wyroku oddalające skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. odnosiło się do wniosku strony o zwrot nadpłaty za wydanie karty pojazdu o numerze rejestracyjnym [...]. W piśmie z dnia 19 grudnia 2012 r. skarżący cofnął skargę w zakresie pojazdu o numerze rej. [...]. Pojazd o ostatnio wymienionym numerze rejestracyjnym nie był ujęty we wniosku z dnia 5 lutego 2007 r., jednocześnie w aktach administracyjnych sprawy brak było dowodu zarejestrowania pojazdu o numerze rejestracyjnym [...] jak również [...]. W tym stanie sprawy żądanie skarżącego zawarte w skardze w powyższym zakresie, Sąd meriti uznał za bezzasadne. W skardze kasacyjnej pełnomocnik Starosty [...] zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie art. 52 § 1 oraz art. 58 § 1 pkt 6 ustawy p.p.s.a. w związku z art. 115 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych oraz w związku z art. 60 pkt 7 w związku z art. 67 ustawy o finansach publicznych, poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie skarżącemu przysługiwała skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego i zaniechanie odrzucenia skargi. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej dokonując analizy przepisów ustawy o finansach publicznych (art. 60 i art. 67) w kontekście art. 115 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych doszedł do przekonania, że w rozpatrywanej sprawie winny zostać zastosowane przepisy Ordynacji podatkowej. Odpowiednie stosowanie działu III Ordynacji podatkowej i k.p.a. oznacza natomiast, że pismo skarżącego z dnia 21 maja 2010 r. winno zostać przez skarżącego zmodyfikowane poprzez złożenie wniosku o stwierdzenie nadpłaty. Sprawa dotycząca zwrotu należności których domagał się skarżący została bowiem załatwiona poprzez czynność Starosty z dnia [...] lutego 2007 r., co w świetle przepisu art. 115 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych oraz wobec reguły lex posteriori derogat legi priori oznacza, że skarżący winien skorzystać z tych instrumentów prawnych, które przewidywały obowiązujące w tej dacie przepisy prawa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.], skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i pkt 2 oraz art. 183 § 1 ustawy p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt l OPS 10/09, opubl. w ONSA i wsa z 2010 r., nr 1, poz. 1). W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 ustawy p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów. Najdalej idącym zarzutem skargi kasacyjnej jest zarzut naruszenia prawa procesowego, a to art. 58 § 1 pkt 6 ww. ustawy p.p.s.a., mającego polegać na nieodrzuceniu skargi A. G. jako niedopuszczalnej. Zarzut ten w istocie zmierza do wytknięcia Sądowi I instancji nieważności postępowania, gdyby bowiem uznać jego trafność, to wyczerpywałby on przesłankę nieważności postępowania sądowego, określoną w art. 183 § 2 pkt 1 ustawy p.p.s.a. Podnoszony zarzut nie jest jednak zasadny, gdyż skarga w rozpoznawanej sprawie była dopuszczalna i podlegała merytorycznej ocenie, której Sąd I instancji dokonał mocą zaskarżonego wyroku, a przedstawione w jego uzasadnieniu argumenty zasługują na aprobatę. Podobnie rzecz ma się z zarzutem naruszenia art. 52 § 1 i § 2 ustawy p.p.s.a., który również nie zasługuje na uwzględnienie. Obydwa wskazane zarzuty, tj. zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 i art. 52 § 1 ustawy p.p.s.a. powiązane zostały przez skarżącego kasacyjnie z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. nr 157, poz. 1240 ze zm.) [dalej: ustawa o finansach publicznych] - art. 60 pkt 7 i art. 67 oraz norm ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. nr 157, poz. 1241 ze zm.) [dalej: ustawa – Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych] - art. 115 ust. 1. W tym też kontekście należy powyższe zarzuty rozpoznać i ustalić, czy doszło do ich naruszenia przez Sąd I instancji. Przechodząc zatem do merytorycznych rozważań, wskazać należy na wstępie, że obowiązujące od dnia 1 stycznia 2010 r. przepisy ustawy o finansach publicznych, powoływane przez organ w skardze kasacyjnej, a dotyczące trybu rozstrzygania spraw w zakresie niepodatkowych należności budżetowych, nie mogą mieć zastosowania do czynności dokonanych na gruncie poprzednio obowiązującego stanu prawnego, w tym także do czynności zwrotu opłaty pobranej przed wejściem w życie przepisów powołanej ustawy. W konsekwencji w sprawie tej powinien mieć zastosowanie dotychczasowy tryb rozstrzygania przez organ kwestii dotyczących zwrotu nadpłaconej opłaty za kartę pojazdu, tj. w formie czynności, na którą przysługuje skarga do sądu administracyjnego, a nie w drodze decyzji, opartej o przepisy art. 61 ww. ustawy o finansach publicznych. Skoro bowiem ustawa o finansach publicznych weszła w życie z dniem 1 stycznia 2010 r., to przepisy art. 60, art. 61 i art. 67 tej ustawy odnieść należy do dochodów pobieranych na podstawie obowiązujących przepisów, a nie do opłat pobranych w oparciu o nieobowiązujący już przepis rozporządzenia, wydanego w dodatku z przekroczeniem upoważnienia ustawowego. W kwestii oceny prawidłowości ustalenia i pobrania opłat za wydanie karty pojazdu miarodajny winien być bowiem stan prawny obowiązujący w dacie pobierania tej opłaty, a nie w dacie rozpatrywania wniosku o zwrot takiej nadpłaty, stosownie do wynikającej z art. 2 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa prawnego, z której to z kolei wynika zakaz stosowania nowo stanowionych uregulowań prawnych do zdarzeń, które miały miejsce przed ich wejściem w życie. W szczególności dotyczy to zdarzeń, z którymi prawo nie wiązało dotąd skutków prawnych, przewidzianych nowymi unormowaniami. Z kolei art. 115 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych stanowi, że do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. W rozpoznawanej sprawie nie można jednak zastosować wskazanego wyżej przepisu, gdyż dotyczy on wyłącznie spraw niezakończonych, rozstrzyganych w formie decyzji, a nie spraw już zakończonych, dla których ustawodawca nie przewidywał wcześniej decyzyjnego trybu rozstrzygania. Skoro więc opłata za kartę pojazdu została pobrana w drodze zaskarżalnej do sądu administracyjnego czynności, a jej wysokość została ustalona w sposób niezgodny z uregulowaniami ustawowymi i konstytucyjnymi, to zwrot nadpłaconej części opłaty za wydanie karty pojazdu winien także nastąpić w trybie czynności, a więc w formie działań przewidzianych w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy p.p.s.a., na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego, a nie w drodze decyzji, opartej o przepisy ww. ustawy o finansach publicznych. Kwestia przyznania pierwszeństwa zasadzie dalszego obowiązywania przepisów dotychczasowych, czy też zasadzie bezpośredniego działania ustawy nowej, musi każdorazowo wynikać z konkretnej sprawy i charakteru przepisów podlegających zmianie, przy czym jednocześnie trzeba brać pod uwagę skutki, jakie może wywołać przyjęcie jednej lub drugiej zasady (por. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 1/06 i uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 1997 r., sygn. akt FPK 11/97). Sąd I instancji w pełni zasadnie uznał, że gdyby do zwrotu należności pobranej pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów z zakresu prawa administracyjnego, które nie przewidywały przedawnienia roszczeń w tym zakresie, stosować wprost przepisy nowej ustawy o finansach publicznych, wówczas postępowanie zostałoby poddane reżimowi określonemu w art. 61 i nast. ww. ustawy o finansach publicznych, które przewidują decyzyjny tryb rozstrzygania spraw. Prowadziłoby to do wniosku, że z mocy art. 67 in fine tej ustawy odpowiednie zastosowanie miałyby przepisy Działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (tj. Dz. U. z 2005 r. nr 8, poz. 60 ze zm.), co skutkowałoby koniecznością zastosowania terminów przedawnienia, wynikających z tej ustawy. Pozostawałoby to w sprzeczności z treścią przepisów obowiązujących w dacie pobrania opłaty, które nie obwarowywały czynności zwrotu opłaty jakimkolwiek terminem przedawnienia, prowadząc jednocześnie do ewentualnego pogorszenia sytuacji prawnej skarżącego. Ocena legalności czynności odmowy zwrotu części opłaty za kartę pojazdu nie może się odbyć bez badania prawidłowości czynności pobrania opłaty za kartę pojazdu, co uzasadnia konieczność stosowania do obu zdarzeń prawnych tych samych przepisów. Orzeczenie o niekonstytucyjności przepisu stanowiącego podstawę pobrania takiej opłaty stwarza po stronie organu administracji obowiązek rozpatrzenia złożonego wniosku o zwrot części opłaty według stanu prawnego, jaki obowiązywał w dacie dokonania czynności pobrania opłaty, zwłaszcza że ten stan prawny został poddany kontroli konstytucyjnej, której konsekwencją jest wyeliminowanie przez Trybunał Konstytucyjny z obrotu prawnego przepisu będącego podstawą pobrania opłaty za kartę pojazdu w niewłaściwej wysokości. Zarówno w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego nie było i nie jest kwestionowane uprawnienie każdego Sądu rozpoznającego sprawę do oceny, czy określone przepisy rozporządzenia są zgodne z ustawą i Konstytucją RP. Uzasadnienie dla prawa badania konstytucyjności aktu podustawowego przez Sąd w procesie kontroli legalności czynności organu administracji w konkretnej sprawie wynika z art. 8, art. 178 ust. 1 i art. 184 Konstytucji RP (stanowisko w tym przedmiocie zostało przedstawione w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów z dnia 16 stycznia 2006 r., sygn. akt I OPS 4/05, z powołaniem się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego). To uprawnienie Sądów w żadnym stopniu nie pozostaje w kolizji z rolą Trybunału Konstytucyjnego, który z mocy art. 188 Konstytucji RP jest powołany do orzekania w sprawach zgodności przepisów prawa, wydanych przez centralne organy państwowe, z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami. W przypadku stwierdzenia niezgodności przepisów rozporządzenia z Konstytucją i ustawą, różnica polega jednak na tym, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, stwierdzające taką niezgodność, wywołuje ten skutek, że zakwestionowane przepisy tracą moc, podczas gdy stwierdzenie takiej niezgodności przez Sąd jest podstawą do odmowy zastosowania zakwestionowanego przepisu w toku rozpoznawania określonej sprawy, pomimo że formalnie przepis ten pozostaje w systemie prawnym. W niniejszej sprawie Sąd I instancji oceniał czynność odmowy zwrotu części opłaty za kartę pojazdu po stwierdzeniu przez Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04 niezgodności przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym oraz art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP, a także po utracie mocy obowiązującej tego przepisu. W kontekście zarzutów kasacyjnych, problem sprowadza się więc do tego, jakie znaczenie prawne w rozpoznawanej sprawie ma stwierdzenie przez Trybunał, że przepis rozporządzenia, który ma być podstawą oceny legalności zaskarżonej do Sądu I instancji czynności, jest niezgodny z Konstytucją, przy czym Trybunał orzekł na podstawie art. 190 ust. 3 Konstytucji, że przepis ten traci moc obowiązującą z dniem określonym przez Trybunał. W rozpoznawanej sprawie Starosta [...] na mocy przepisu § 1 ust. 1 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. pobrał opłatę za wydaną kartę pojazdu w wysokości 500 zł, który to przepis został następnie uznany za niekonstytucyjny. W uzasadnieniu wyroku z dnia 17 stycznia 2006 r. Trybunał podniósł, iż niezgodność przedmiotowego rozporządzenia z ustawą – Prawo o ruchu drogowym polega na tym, że przez zawyżenie wysokości opłaty wykracza ono poza zakres upoważnienia zawartego w ustawie. Organ wydający rozporządzenie nie jest umocowany do działania poza granicami upoważnienia, dla realizacji założeń w ustawie przemilczanych. Wykonujący upoważnienie do wydania rozporządzenia nie może przypisywać ustawodawcy oczekiwań dotyczących treści tego aktu, jeżeli oczekiwania te nie zostały wyraźnie wskazane w ustawie. Uznając potrzebę i celowość ustawowego uregulowania warunków dopuszczenia pojazdów do ruchu (wydawanie karty pojazdu i związanej z tym opłaty), TK podkreślił, że przy ustalaniu wysokości opłat za kartę pojazdu należałoby uwzględnić nie tylko koszty druku i dystrybucji kart, lecz także znaczenie dokumentów będących podstawą wpisu danych do karty pojazdu dla rejestracji pojazdu. Tym samym kwestionowany przepis rozporządzenia jest niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, który nakazuje wydawanie rozporządzeń w celu wykonania ustaw i wyklucza przejmowanie przez organ wydający rozporządzenie uprawnień ustawodawcy. Rozporządzenie może być wydane wyłącznie na podstawie wyraźnego, a więc takiego, które nie jest oparte tylko na domniemaniu lub wykładni celowościowej, szczegółowego upoważnienia ustawy, w granicach tego upoważnienia i w celu wykonania ustawy. Trybunał Konstytucyjny nie podzielił poglądu, że wyrażona w art. 77 ust. 5 ustawy – Prawo o ruchu drogowym dyspozycja ustawodawcy, zgodnie z którą w rozporządzeniu ustalającym wysokość opłat za kartę pojazdu należy uwzględnić "znaczenie tych dokumentów dla rejestracji pojazdu", nie odnosi się do samej karty pojazdu, lecz wyłącznie do upoważnienia zawartego w art. 77 ust. 4 pkt 3 ustawy, tj. określenia dokumentów stanowiących podstawę wpisu danych do karty pojazdu. Oznacza to, że określenie w rozporządzeniu wysokości opłaty za kartę pojazdu z uwzględnieniem także kosztów czynności administracyjnych związanych z odpowiednim przechowywaniem, zabezpieczeniem i ewidencjonowaniem kart pojazdu wymagałoby odpowiedniej, wyraźnie ukształtowanej delegacji ustawowej. Powyższe prowadzi do wniosku, iż w rozpoznawanej sprawie występuje konflikt wartości konstytucyjnych. Z jednej strony zastosowanie się organu administracji do obowiązującego przepisu rozporządzenia, z drugiej zaś – sprzeczność tego przepisu rozporządzenia z Konstytucją, poprzez wkraczanie w materię ustawową bez wystarczającego upoważnienia ustawowego. Rozwiązanie tego konfliktu w drodze wyważenia racji musi uwzględnić także sytuację osoby, która została zobowiązana do uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu i okazało się, że przepis rozporządzenia, na podstawie którego określono wysokość tej opłaty, jest niekonstytucyjny. Jak już wyżej wspomniano, wątpliwości interpretacyjne wywołuje dopuszczalność odmowy stosowania aktu normatywnego niezgodnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą, co do którego Trybunał odroczył utratę mocy obowiązującej. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, do nadejścia wskazanego terminu, uznany za niezgodny z Konstytucją przepis zachowuje moc obowiązującą, a zatem musi być przestrzegany i stosowany przez wszystkich jego adresatów. Z uwagi bowiem na treść art. 190 ust. 1 Konstytucji takie rozstrzygnięcie zamieszczone w tekście orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego jest nie tylko ostateczne, ale i ma moc powszechnie obowiązującą. Trybunał w wyroku z dnia 27 października 2004 r. o sygn. akt SK 1/04 wskazuje również, że obowiązywanie przez określony czas niekonstytucyjnego przepisu stawia przed Sądem możliwość wyboru takiego środka proceduralnego, który najlepiej pozwoli na osiągnięcie efektu najbliższego nakazowi wykładni i stosowania prawa w zgodzie z Konstytucją. W takich przypadkach należy brać pod uwagę przedmiot regulacji objętej niekonstytucyjnym przepisem, przyczyny naruszenia i znaczenie wartości konstytucyjnych naruszonych takim przepisem, powody, dla których Trybunał odroczył utratę mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu, jak też okoliczności rozpoznawanej przez Sąd sprawy i konsekwencje (stosowania lub odmowy zastosowania niekonstytucyjnego przepisu). Odroczenie przez Trybunał Konstytucyjny utraty mocy obowiązującej przepisu stanowiącego podstawę pobrania opłaty nie ma znaczenia dla uznania, że opłata została pobrana bez podstawy prawnej. Skoro przepis okazał się niekonstytucyjny, to obowiązkiem organu było rozpatrzenie złożonego wniosku o zwrot części opłaty w stanie prawnym obowiązującym w dacie dokonania czynności pobrania opłaty, z uwzględnieniem konsekwencji wyroku Trybunału dla tego stanu prawnego. Należy bowiem mieć na uwadze treść art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, który wskazuje, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Jeżeli więc została stwierdzona niekonstytucyjność przepisu, a w sprawie nie chodzi o decyzję administracyjną, lecz o czynność organu administracji w postaci pobrania opłaty za kartę pojazdu, to w takiej sytuacji trzeba zastosować "inne środki", do których odnosi się powołany art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Tym środkiem w rozpoznawanej sprawie jest właśnie możliwość wystąpienia o zwrot nadpłaconej kwoty za kartę pojazdu i to w trybie przepisów obowiązujących w dacie pobrania opłaty. Odmienna interpretacja prowadziłaby do sytuacji, w której nastąpiłoby zniesienie ochrony jednostki, zagwarantowanej w ust. 4 art. 190 Konstytucji. Sąd I instancji miał zatem podstawy do stwierdzenia bezskuteczności czynności Starosty [...] w przedmiocie odmowy zwrotu części opłaty za kartę pojazdu i to nie tylko z tego powodu, że Trybunał stwierdził, iż przepis rozporządzenia jest niekonstytucyjny, ale także dlatego, że Sąd może odmówić zastosowania przepisu rozporządzenia, który jest niezgodny z Konstytucją (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 1030/06). W omawianym przypadku zakwestionowany przepis rozporządzenia nie powinien być zastosowany i stanowić podstawy do pobrania opłaty w wysokości 500 zł, co oznacza, że skarżącemu przysługuje uprawnienie do zwrotu części uiszczonej kwoty opłaty za wydanie karty pojazdu, to jest w wysokości przekraczającej koszty związane z drukiem i dystrybucją karty pojazdu. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji wyroku.