II SA/Go 914/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Szumilas Sędziowie Sędzia WSA Maria Bohdanowicz Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi A.G. na czynność Starosty z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu opłat za wydanie kart pojazdu I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności w zakresie kart pojazdów o następujących numerach rejestracyjnych: [...], ..., [...], II. uznaje obowiązek Starosty dokonania zwrotu A.G. części opłaty w wysokości po 425 (czterysta dwadzieścia pięć) złotych, za każdą z kart pojazdu wydanych dla pojazdów o numerach rejestracyjnych wskazanych w punkcie I wyroku, III. umarza postępowanie w zakresie kart pojazdów o następujących numerach rejestracyjnych: [...], ..., [...], IV. oddala skargę w zakresie karty pojazdu o numerze rejestracyjnym: [...], V. zasądza od Starosty na rzecz skarżącego A.G. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia [...] lutego 2007r. A.G. zwrócił się do Starosty o zwrot części opłaty w kwocie 425 zł za wydanie każdej z 598 kart pojazdów pobranych przy rejestracji tych pojazdów, wniesionych w okresie pomiędzy [...] kwietnia 2004 r. a [...] kwietnia 2006 r., zgodnie z załączonym do wniosku wykazem numerów rejestracyjnych pojazdów. Pismem z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] Starosta odmówił dokonania zwrotu nadpłat wskazując, iż przedmiotowa opłata została pobrana zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310). Zdaniem organu pobrane opłaty nie podlegają zwrotowi, o czym świadczy odroczenie przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 17 stycznia 2006 r. (U 6/04) terminu utraty mocy obowiązującej przepisu § 1 ust. 1 wymienionego rozporządzenia – do dnia 1 maja 2006 r., którego niezgodność z Konstytucją Trybunał stwierdził tym wyrokiem. Pismem z [...] maja 2010 r. A.G., działając przez profesjonalnego pełnomocnika, zwrócił się do Starosty o przywrócenie terminu do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa w sprawie dotyczącej zwrotu części opłat za wydanie 598 kart pojazdów. Wraz z wnioskiem złożył wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Postanowieniem z [...] sierpnia 2011 r. nr [...] Starosta, na podstawie art. 59 § 1 k.p.a, odmówił A.G. przywrócenia terminu do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Na skutek zażalenia strony, postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Wyrokiem z dnia 16 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Go 252/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. uchylił powyższe postanowienie SKO oraz poprzedzające je postanowienie Starosty. Na skutek ponownego rozpatrzenia sprawy, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] Starosta przywrócił A.G. termin do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Z kolei odpowiadając na wezwanie strony do usunięcia naruszenia prawa z dnia [...] maja 2010 r. organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w piśmie z dnia [...] lutego 2007 r. i stwierdził brak podstaw do uwzględnienia żądania zwrotu kwoty 425 zł za każdą z kart pojazdu wydanych dla pojazdów zarejestrowanych na wniosek skarżącego. Zdaniem Starosty pobranie opłaty za wydanie karty pojazdu w wysokości przewidzianej w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w okresie do 15 kwietnia 2006 r., tj. do momentu utraty mocy obowiązującej tego przepisu, było zgodne z obowiązującymi wówczas przepisami prawa. Wobec odmowy uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa A.G., działając przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na czynność Starosty z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu części opłat za wydanie kart pojazdu objętych wnioskiem. Zaskarżonej czynności zarzucił: I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez naruszenie przepisów art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i § 4 k.p.a. II. naruszenie prawa materialnego poprzez: 1. zastosowanie w stanie faktycznym sprawy przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r, w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu w sytuacji, w której: a) powołany przepis rozporządzenia jest niezgodny z przepisem art 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym i z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 roku, sygn. akt U 6/04, publ. OTK-A2006/1/3), b) powołany przepis rozporządzenia jest niezgodny z art. 90 akapitem pierwszym Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, albowiem uiszczone przez skarżącą opłaty za wydanie kart pojazdu są objęte zakazem z powołanego art. 90 akapitu pierwszego TWE (por. postanowienie prejudycjalne Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, z dnia 10 grudnia 2007 r. w sprawie sygn. akt C - 134/07 Piotra Kawała vs. Gmina Miasta Jaworzna), a to od chwili wstąpienia Polski do Unii Europejskiej, tj. od dnia 1 maja 2004 roku; 2. niezastosowanie w stanie faktycznym sprawy przepisu art. 90 akapit 1 TWE, który należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on opłacie, którą należy zapłacić w danym państwie członkowskim za wydanie pierwszej karty pojazdu, która to opłata jest w praktyce nakładana w związku z pierwszą rejestracją używanego pojazdu samochodowego przywiezionego z innego państwa członkowskiego, lecz nie jest nakładana w związku z nabyciem w państwie pobierającym opłatę używanego pojazdu samochodowego, jeśli jest on tam już zarejestrowany (por. postanowienie prejudycjalne Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 10 grudnia 2007 roku w sprawie sygn. akt C 134/07 Piotr Kawała v. Gmina Miasta Jaworzna); 3. niezastosowanie w stanie faktycznym sprawy przepisu art. 10 TWE, proklamującego zasadę lojalności, która obliguje państwo członkowskie do zapewnienia wykonania zobowiązań wynikających z TWE, a w szczególności związanie Państwa Polskiego "acguis communautaire" – w tym wykładnią i stosowaniem prawa wspólnotowego, wynikającą z orzecznictwa Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości; 4. niezastosowanie zasady pierwszeństwa prawa wspólnotowego (prawo wspólnotowe pierwotne i wtórne obowiązujące w świetle orzecznictwa ETS), z której wynika, że krajowy organ władzy stosując prawo jest zobowiązany pominąć normę krajową w zakresie, w jakim jest ona sprzeczna z normą wspólnotową – a w stanie faktycznym sprawy sprzeczny z art. 90 akapit 1 TWE – przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 roku w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu. Mając powyższe zarzuty na uwadze skarżący wniósł o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności oraz stwierdzenie obowiązku Starosty do zwrotu D.P. części opłat za wydanie 598 kart pojazdów pobranych ponad kwotę wynikającą z art. 77 ust. 3 w związku z ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, oraz zasądzenie od Starosty na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz kosztów opłaty skarbowej (17 zł) od przedłożonego dokumentu pełnomocnictwa w postępowaniu sądowym. W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej oddalenie w całości. Starosta podniósł, że wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 roku sygn. akt U 6/04 Trybunał Konstytucyjny uznał co prawda przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 roku w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, ustalający opłatę za wydanie karty pojazdu w wysokości 500 zł za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium RP, za niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, jednak odroczył jednocześnie utratę mocy tego przepisu w czasie. W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny wyraźnie wskazał, że odroczenie terminu utraty mocy obowiązującej tego przepisu miało na celu umożliwienie wprowadzenia do tego czasu – bez pozbawiania powiatów odpłatności za ich czynności – nowej regulacji, zgodnej z postanowieniami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Ponadto z treści uzasadnienia wyroku wynika, iż Trybunał Konstytucyjny nie uznał wpłat dokonywanych przez wnioskodawców na podstawie rozpatrywanych przepisów za podlegające zwrotowi, wręcz przeciwnie – odsuwając w czasie termin obowiązywania orzeczenia, usankcjonował działania organów administracji podejmowane na ich podstawie. Organ w chwili dokonywania rejestracji i przeprowadzania w tym zakresie stosownego postępowania stosował obowiązujące przepisy prawa, do czego jest zobligowany m.in. na podstawie art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego. Tym samym zarzut skarżącego, iż organ w swoim działaniu dopuścił się naruszenia tego właśnie przepisu jest bezzasadny i nie zasługuje na uwzględnienie. Do dnia 15 kwietnia 2006 roku przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 roku pozostawał w obrocie prawnym, i za wydanie karty pojazdu pobierano opłatę określoną wprost w tym przepisie. W ocenie organu skarżący ewentualnej zapłaty należności winien dochodzić na drodze odrębnego postępowania cywilnego, o czym został pouczony w toku postępowania przed organem. W takim stanie faktycznym i prawnym Starosta nie dostrzegł podstaw do przyjmowania, iż jego działanie nie było zgodne z prawem, skoro w pełni stosował i respektował obowiązki nałożone na niego właśnie przepisami prawa. Pismem z dnia [...] grudnia 2012 r. Starosta, działając przez profesjonalnego pełnomocnika zwrócił uwagę, że ilość pojazdów wskazana w wykazie sporządzonym przez organ różni się od ilości pojazdów wskazanych przez skarżącego A.G., albowiem część wskazanych przez niego pojazdów nie została zarejestrowana na jego nazwisko. Na dowód załączył kopie decyzji wydanych w odniesieniu do pojazdów wskazanych przez skarżącego na nazwisko innych osób. Dodatkowo wskazane przez skarżącego pojazdy w co najmniej kilku przypadkach zostały powtórzone co powoduje, że jego twierdzenia w zakresie ilości dokonanych opłat za wydanie kart pojazdu są niewiarygodne. Wskazane wyżej "dublowanie" pojazdów, czy też zgłaszanie roszczeń w stosunku do pojazdów, które zostały zarejestrowane na inne osoby (inne osoby poniosły opłatę za wydanie kart pojazdu) powoduje, że twierdzenia skarżącego co do samych pojazdów (marka, nr rejestracyjny) jak też ich ilości są niewiarygodne. W przypadku przychylenia się do skargi i stwierdzenia bezskuteczności czynności Starosta wniósł o oddalenie skargi w zakresie w jakim skarżący domaga się uznania obowiązku Starosty do zwrotu części opłat za wydanie kart pojazdów wskazanych przez skarżącego. Zasadność twierdzeń skarżącego w tym zakresie będzie bowiem mogła być zweryfikowana w przysługującym skarżącemu trybie postępowania cywilnego. Z kolei pełnomocnik skarżącego pismem z dnia [...] grudnia 2012 r. cofnął skargę cyt. "w części obejmującej odmowę zwrotu części opłat za wydanie kart pojazdu wskazanych we wniosku w zakresie szesnastu wymienionych tam pozycji z uwagi na to, że wymienione liczby porządkowe są powielone z wymienionymi przy nich numerami rejestracyjnymi bądź dlatego, że dany pojazd został zarejestrowany na inną osobę." Ponadto sprostował dane dotyczące numerów rejestracyjnych sześciu wymienionych we wniosku pozycji, podając prawidłowe numery rejestracyjne pojazdów zarejestrowanych na nazwisko skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga okazała się częściowo zasadna. W niniejszej sprawie skarga wniesiona została na pismo Starosty z dnia [...] lutego 2007 r. w przedmiocie odmowy zwrotu części opłat za kartę pojazdu uznane przez skarżącego za czynność, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), dalej w skrócie p.p.s.a. Zbadać zatem należało, czy skarga ta została złożona z zachowaniem trybu przewidzianego w treści art. 52 § 3 p.p.s.a., co stanowi warunek jej merytorycznego rozpoznania. W myśl powołanego przepisu jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4 a p.p.s.a. można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu – w terminie 14 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności – do usunięcia naruszenia prawa. Dokonując analizy załączonych do sprawy akt administracyjnych stwierdzić należało, iż powyższy wymóg został przez skarżących dopełniony, o czym świadczy m.in. wydane przez Starostę postanowienie z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] o przywróceniu A.G. terminu do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa oraz odpowiedź organu na to wezwanie. Przechodząc do merytorycznej oceny rozpoznawanej sprawy wskazać w pierwszej kolejności należy na materialnoprawną podstawę do określenia wysokości opłaty za kartę pojazdu. Podstawę tę stanowią przepisy ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908, ze zm., w wersji obowiązującej na dzień złożenia wniosku o zwrot części opłat za wydanie kart pojazdów) oraz przepisy wydanych na jej podstawie rozporządzeń. Obowiązek uiszczenia opłaty wprost określony został w treści art. 77 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym producent lub importer nowych pojazdów jest obowiązany wydać kartę pojazdu dla każdego pojazdu samochodowego wprowadzonego do obrotu handlowego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Stosownie do treści ust. 3 powołanego przepisu, kartę pojazdu dla pojazdu samochodowego, innego niż określony w ust. 1, wydaje za opłatą i po uiszczeniu opłaty ewidencyjnej, właściwy w sprawach rejestracji starosta przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Natomiast ust. 4 pkt 2 w/w przepisu stanowi delegację dla ministra właściwego do spraw transportu do określenia, w drodze rozporządzenia, wysokości opłat za kartę pojazdu zastrzegając, że w rozporządzeniu należy uwzględnić znaczenie tych dokumentów dla rejestracji pojazdu oraz wysokość kosztów związanych z drukiem i dystrybucją kart pojazdów (ust. 5). Wykonując powyższą delegację Minister Infrastruktury wydał rozporządzenie z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310). Przewidywało ono w § 1 ust. 1, że za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej organ rejestrujący pobiera opłatę w wysokości 500 zł. Powyższe rozporządzenie zostało uchylone wprost z dniem 15 kwietnia 2006 r. na podstawie § 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 59, poz. 421), gdzie w § 1 określono, że za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej organ rejestrujący pobiera opłatę w wysokości 75 zł. Problem pobierania opłat za wydanie karty pojazdu w wysokości 500 zł na podstawie rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 r. był przedmiotem powoływanego przez strony wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., w którym stwierdzono niezgodność § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym ( Dz.U. z 2005 r., Nr 108, poz. 908 ze zm.) oraz art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu tego orzeczenia Trybunał wskazał, iż niezgodność § 1 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawa o ruchu drogowym polega na tym, że przez zawyżenie wysokości opłaty wykroczono poza zakres upoważnienia zawartego w ustawie. Rozporządzenie bowiem, niezgodnie ze wskazanymi w ustawie wytycznymi w postaci nakazu uwzględnienia rzeczywistego znaczenia karty pojazdu dla rejestracji pojazdu oraz kosztów związanych z drukiem i dystrybucją karty, ustalało opłatę, uwzględniając dodatkowo koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca nie przewiduje. Dlatego też § 1 ust. 1 powołanego rozporządzenia został uznany za niezgodny również z art. 92 ust. 1 Konstytucji, który nakazuje wydanie rozporządzeń w celu wykonania ustaw i wyklucza przejmowanie przez organ wydający rozporządzenie uprawnień ustawodawcy. Rozporządzenie może być bowiem wydane wyłącznie na podstawie wyraźnego, a więc nie opartego tylko na domniemaniu lub na wykładni celowościowej, szczegółowego upoważnienia ustawy, w granicach tego upoważnienia i w celu wykonania ustawy. Trybunał uznał ponadto, że § 1 ust. 1 rozporządzenia jest niezgodny z art. 217 Konstytucji, gdyż ustanowiona w nim opłata stanowi – ze względu na niewspółmierność do rzeczywistych kosztów świadczonej usługi - daninę publiczną o charakterze podatkowym. Jeśli zaś chodzi o skutki powołanego orzeczenia, na tle zastosowanego przez Trybunał zabiegu polegającego na czasowym odroczeniu terminu utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu, Sąd nie podzielił stanowiska organu zaprezentowanego w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę. Stwierdzić bowiem należy, iż przepis § 1 ust. 1 powołanego rozporządzenia był niekonstytucyjny od samego początku jego obowiązywania. W kwestii kompetencji sądu administracyjnego do takiego stwierdzenia i odmowy jego zastosowania w indywidualnie rozpoznawanej sprawie wskazać należy na wywodzoną z art. 178 Konstytucji samodzielność sądownictwa administracyjnego w ocenie konstytucyjności prawa wykonawczego. Zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie istnieje zgodność poglądów o uprawnieniu sądu administracyjnego do takiej kontroli stosowania prawa ( vide: uchwała NSA z 30 października 2000 r., OPK 13/00, ONSA z 2001 r., Nr 2, poz. 63 oraz wyrok składu siedmiu sędziów NSA z dnia 16 stycznia 2006 r., l OPS 4/05, ONSAiWSA nr 2, poz. 39). W konsekwencji sąd może odmówić zastosowania przepisu rozporządzenia z tego powodu, że przepis ten, w jego ocenie, jest niezgodny z Konstytucją i ustawą. Prawo kontroli zgodności z ustawą przepisów rozporządzenia przez sądy zostało potwierdzone przez Trybunał Konstytucyjny, który m. in. w postanowieniu z dnia 13 stycznia 1998 r. (sygn. akt U 2/97) uznał, że ocena konstytucyjności i legalności przepisu rangi podustawowej może być dokonana przez sąd rozpoznający sprawę indywidualną, w której przepis ten może być zastosowany. Kompetencja sądów do incydentalnej kontroli tych wszystkich przepisów, które w hierarchii zostały usytuowane poniżej ustawy podzielana jest przez Sąd Najwyższy jak i Naczelny Sąd Administracyjny ( vide: uchwała z dnia 30 października 2000 r., sygn. akt OPK 13/00, uchwały z dnia 18 grudnia 2000 r., sygn. akt OPK 20-22/00, uchwała z dnia 22 maja 2000 r., sygn. akt OPS 3/00). Uzasadnienie prawa badania przez sąd konstytucyjności aktu podustawowego ( np. rozporządzenia ) w procesie kontroli legalności decyzji administracyjnej czy też aktu lub czynności o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa w konkretnej sprawie znajduje swe umocowanie w art. 184 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny oraz sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, co obejmuje nie tylko kontrolę stosowania, ale również kontrolę stanowienia prawa przez administrację publiczną. Prawo oceny konstytucyjności aktu podustawowego przez sąd ma również oparcie w art. 178 ust. 1 stanowiącym o podległości sędziów tylko Konstytucji oraz ustawom. Źródłem kompetencji sądów w tym zakresie jest także art. 8 ustawy zasadniczej, zgodnie z którym Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej jest najwyższym aktem prawnym, a przepisy tej ustawy stosuje się bezpośrednio. Adresatem tego ostatniego przepisu są przede wszystkim sądy ( vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2006 r., sygn. akt I OPS 4/05). Tego rodzaju stanowisko, jest zasadniczo akceptowane również w doktrynie. (L. Garlicki, Trybunał Konstytucyjny a rola sędziów w ochronie konstytucyjności prawa, PiP 1986, nr 2, s. 40). To uprawnienie sądów nie pozostaje w kolizji z rolą Trybunału Konstytucyjnego. W przypadku stwierdzenia niezgodności przepisów rozporządzenia z Konstytucją i ustawą różnica polega na tym, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego stwierdzające niezgodność wywołuje ten skutek, że zakwestionowane przepisy tracą moc z chwilą wskazaną przez Trybunał, podczas gdy stwierdzenie takiej niezgodności przez sąd administracyjny jest podstawą do odmowy zastosowania zakwestionowanego przepisu w toku rozpoznawania określonej sprawy, pomimo że formalnie przepis ten pozostaje w systemie prawnym (vide: wyrok NSA z 24 lutego 2009 r., l OSK 418/08). Tym samym określenie przez Trybunał innego, niż wynikający z podstawowej reguły walidacyjnej, momentu utraty mocy obowiązującej przepisu wykonawczego nie wiąże sądu administracyjnego (vide: J. Trzciński, Glosa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 23 października 2007 r., P 10/07, ZNSA. 2008, nr 1; także J. Trzciński, R. Hauser: Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2008, s. 70 i 85; wyrok NSA z dnia 26 maja 2009 r., II OSK 290/09, LEX nr 505239; wyrok NSA z dnia 21 maja 2009 r., II OSK 179/09, LEX nr 507638, wyrok NSA z dnia 5 maja 2009 r., II OSK 71/09, LEX 507812; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2008 r., II OSK 1745/07, LEX nr 357511). Skoro więc w kompetencji sądów administracyjnych leży możliwość odmowy zastosowania w indywidualnej sprawie przepisu rangi podustawowej, w sytuacji, gdy wcześniej Trybunał Konstytucyjny stwierdził niekonstytucyjność zawartej w nim normy prawnej, to nie ma podstaw do uznania, iż samo tylko odroczenie w czasie orzeczenia o dacie utraty mocy obowiązującej uznanego za niekonstytucyjny przepisu § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz.U. z 2003 r. Nr 137, poz. 1310) pozwala na przyjęcie, iż działanie Starosty związane z pobraniem opłat w kwocie po 500 zł było zgodne z prawem, a tym samym organ ten nie jest obowiązany dokonać zwrotu kwot nadpłaconej ponad należną opłatę. Fakt skorzystania przez Trybunał Konstytucyjny z przepisu art. 190 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i odroczenia w czasie utraty mocy obowiązującego przepisu rozporządzenia nie oznacza, iż musi być on stosowany przez sąd do daty wskazanej przez Trybunał. Za utrwalony w orzecznictwie ( vide: wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2011 r. w sprawie I OSK 231/11 – cbois.nsa.gov.pl ) należy uznać pogląd, że przepis uznany przez Trybunał Konstytucyjny za sprzeczny z Konstytucją lub innym aktem nadrzędnym, pozostawał niekonstytucyjny od dnia jego wydania i jako akt niższej rangi nie powinien być stosowany już od dnia jego wejścia w życie. Odroczenie wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie ma wpływu na to stanowisko. Istotą zagadnienia jest bowiem stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu. Natomiast odroczenie wejścia w życie orzeczenia ma na celu umożliwienie odpowiedniemu organowi stosowną zmianę tego przepisu, tak aby był on zgodny z Konstytucją lub innym aktem nadrzędnym. Podstawowym argumentem przemawiającym za wstecznym działaniem orzeczeń jest funkcjonalność prawa. Podkreślenia wymaga, wyrażany przez Trybunał Konstytucyjny pogląd, iż odroczenie terminu utraty mocy obowiązującej przepisu ma ten skutek, iż mimo że obalone w stosunku do niego zostało domniemanie konstytucyjności, winien być nadal – do wskazanej daty - stosowany przez wymiar sprawiedliwości, odnoszony był wyłącznie do przepisu rangi ustawowej. Odnosząc powyższe do sprawy będącej przedmiotem rozpoznania oraz korzystając z przyznanego mu uprawnienia, Sąd uznał przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia, stanowiący podstawę prawną pobrania od skarżącego zapłaty za kartę pojazdu w kwocie 500 zł, za niekonstytucyjny. Bez znaczenia jest też w okolicznościach niniejszej sprawy, że omawiane rozporządzenie utraciło moc dopiero w dniu 15 kwietnia 2006 r., gdyż dokonując kontroli legalności czynności Starosty, polegającej na odmowie skarżącemu zwrotu opłaty za kartę pojazdu, Sąd uprawniony był do dokonania oceny przepisów prawa na dzień dokonania czynności (pobranie opłat) będącej źródłem żądania zwrotu. Pobrana przez organ od skarżącego kwota po 500 zł za wydanie każdej z kart pojazdu na postawie § 1 pkt 1 rozporządzenia, wbrew treści art. 77 ust. 4 i 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym, nie pozostawała w związku z kosztami związanymi z drukiem i dystrybucją kart pojazdów, a znacząco je przekraczała, co oznacza, iż Minister Infrastruktury wdając akt wykonawczy – rozporządzenie z 2003 r. przekroczył zakres udzielonego mu upoważnienia ustawowego, zawartego w art. 77 ust. 4 pkt 2 ustawy. Ponadto ustalenie w rozporządzeniu z 2003 r. wysokości opłaty za kartę pojazdu na wskazanym powyżej poziomie spowodowało, iż przejawia ona cechy daniny publicznej, skutkując tym samym naruszeniem art. 217 Konstytucji RP. Przepis ten upoważnia do nakładania danin publicznych tylko w drodze ustawy, a nie aktu wykonawczego. Wskazana powyżej przez Sąd argumentacja uzasadniała zatem stwierdzenie, że zaskarżona czynność organu polegająca na odmowie skarżącemu zwrotu części opłat pozostawała niezgodna z prawem. Dokonując jej w oparciu o przepis rozporządzenia, uznanego przez Sąd za niekonstytucyjny, oznacza, iż podjęta została przez organ bez podstawy prawnej. Taki też pogląd wyrażany jest w utrwalonym w tym zakresie orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym przede wszystkim NSA (wyroki z dnia 18 czerwca 2008 r., l OSK 52/07; z dnia 17 września 2008 r., I OSK 1340/07, z dnia 24 lutego 2009 r., l OSK 418/08; z dnia 30 czerwca 2009 r., I OSK 939/08; z dnia 25 sierpnia 2009 r., I OSK 1238/08; z dnia 9 grudnia 2009 r., I OSK 773/09; z dnia 15 lutego 2010 r., I OSK 842/09; z dnia 17 lutego 2010 r., I OSK 590/09 oraz I OSK 591/09 - cbois.nsa.gov.pl). Jeśli zaś chodzi o naruszenie prawa wspólnotowego to wskazać należy przede wszystkim na sprzeczność powołanego przepisu rozporządzenia z art. 90 akapit pierwszy Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE). Postanowienia Traktatu są bezpośrednio stosowane i mają walor nadrzędności nad prawem krajowym państw członkowskich, co znajduje odzwierciedlenie w art. 87 ust. 1, art. 89 ust. 1 pkt 3 i art. 91 Konstytucji oraz Traktatu akcesyjnego dotyczącego przystąpienia Polski do Unii Europejskiej. Zgodnie z art. 2 Aktu o warunkach przystąpienia stanowiącego część Traktatu, od dnia przystąpienia do Unii Europejskiej Polska jest związana postanowieniami Traktatów założycielskich i aktów przyjętych przez instytucje Wspólnot i Europejski Bank Centralny. Art. 90 TWE stanowi zaś, że żadne Państwo Członkowskie nie nakłada bezpośrednio lub pośrednio na produkty innych Państw Członkowskich podatków wewnętrznych jakiegokolwiek rodzaju wyższych od tych, które nakłada bezpośrednio lub pośrednio na podobne produkty krajowe (zasada niedyskryminacji w ramach wspólnego rynku). Zgodność krajowych regulacji prawnych odnoszących się do opłat za wydanie karty pojazdu z powołanym przepisem TWE stała się przedmiotem postanowienia Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 10 grudnia 2007 r. w sprawie C-134/07 (Lex nr 354541). Trybunał ten stwierdził, że art. 90 akapit pierwszy TWE należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on opłacie, takiej jak przewidziana w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, która to opłata w praktyce jest nakładana w związku z pierwszą rejestracją używanego pojazdu samochodowego przywiezionego z innego państwa członkowskiego, lecz nie jest nakładana w związku z nabyciem w Polsce używanego pojazdu samochodowego, jeśli jest on tam już zarejestrowany. Konsekwencją uznania przepisu rozporządzenia za niekonstytucyjny i to od momentu jego wejścia w życie, a zatem i w dacie jego zastosowania przez organ, jest stwierdzenie, że w świetle obowiązujących przepisów prawa skarżący miał obowiązek uiszczenia opłaty za każdą z kart pojazdu wydanych w okresie od w okresie od [...] kwietnia 2004 r. do [...] kwietnia 2006 r. wyłącznie w wysokości uwzględniającej kryteria wynikające z art. 77 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Zatem uiszczona przez skarżącego kwota po 500 zł za wydanie każdej z kart pojazdu w związku z rejestracją samochodów wskazanych w załączniku do wniosku niewątpliwie była zawyżona. Opłata winna bowiem uwzględniać jedynie wysokość kosztów związanych z drukiem i dystrybucją, o których mowa w art. 77 ust. 5 ustawy. Powyższe rodzi po stronie organu, który pobrał przedmiotową opłatę obowiązek zwrotu skarżącym różnicy pomiędzy opłatą pobraną a należną z uwzględnieniem wytycznych zawartych w cytowanym ust. 5. Pomocnym w zakresie ustalenia wysokości kwoty podlegającej zwrotowi pozostaje niewątpliwie przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r., zgodnie z którym opłata za kartę pojazdu wynosi 75 zł. Zatem różnica pomiędzy opłatą uiszczoną przez skarżącego (500 zł) a opłatą pobieraną na podstawie rozporządzenia z 2006 r. (75 zł) wynosi 425 zł. Dodatkowym argumentem przemawiającym za taką interpretacją jest też fakt, iż w § 1 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r. przewidziana opłata za wydanie wtórnika karty pojazdu wynosiła także 75 zł. Kwota w tej samej wysokości wyznaczona została też za wydanie wtórnika karty pojazdu w § 1 ust. 2 rozporządzenia z 2006 r. Przyjęcie wskazanych powyżej poglądów prowadziło w okolicznościach rozpoznawanej sprawy do stwierdzenia – w oparciu o przepis art. 146 § 1 p.p.s.a. – bezskuteczności zaskarżonej czynności odmowy zwrotu części opłat, podjętej w formie pisma Starosty z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...], co znalazło swe odzwierciedlenie w punkcie I wyroku. Odnosząc się do wniosku Starosty o oddalenie skargi w części, w jakiej strona domagała się uznania obowiązku organu do zwrotu części opłat za wydanie kart pojazdu, gdyż zasadność twierdzeń w tym zakresie podlegać będzie zdaniem organu weryfikacji w trybie przysługującego skarżącemu postępowania cywilnego należy zwrócić uwagę, iż skoro żądanie zwrotu opłaty dotyczy obowiązku wynikającego z przepisu prawa, to podmiot, którego on dotyczy ma prawo żądać aby sąd, na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. orzekł o jego istnieniu lub nieistnieniu. W sytuacji, w której wojewódzki sąd administracyjny uwzględnia skargę na czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 powołanej ustawy, a więc stosuje jedną z dyspozycji art. 146 § 1 p.p.s.a., istnieje także podstawa prawna zastosowania dyspozycji z art. 146 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W konsekwencji wniosek organu nie mógł zostać uwzględniony, gdyż jak wynika z powyższych rozważań, konieczność zwrotu opłaty ma swoje źródło w przepisach ustanawiających obowiązek uiszczenia tej opłaty. Jego podstawę materialnoprawną określa art. 77 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Podobne stanowisko w tym względzie wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 listopada 2011 r., I OSK 1237/11, LEX nr 1131474. W stanie prawnym obowiązującym do dnia 31 grudnia 2009 r. tryb dochodzenia należności z tytułu opłat za wydanie kart pojazdu oparty na wnoszeniu do sądu administracyjnego skargi na wydaną w tym przedmiocie odmowę zwrotu części opłaty rozumianą jako czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., był powszechnie stosowany i akceptowany w orzecznictwie sądowym. W dniu 1 stycznia 2010 r. weszła w życie ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157 poz. 1240). Ustawa ta określa tryb postępowania w sprawach niepodatkowych należności budżetowych, mających charakter publicznoprawny, do których zaliczono w art. 60 ust. 7 cyt. ustawy m.in. dochody jednostek samorządu terytorialnego pobierane przez samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw. Ponadto w art. 67 powołanej ustawy wskazuje się, iż do spraw należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych wymienioną ustawą, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, a nadto odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej. Ustawodawca przesądził zatem w sposób generalny tryb postępowania w sprawie środków publicznych stanowiących niepodatkowe należności budżetowe, będące dochodami pobieranymi przez samorządowe jednostki budżetowe na mocy odrębnych ustaw. Do kategorii tej zalicza się opłaty za wydanie karty pojazdu, które zostały pobrane przez właściwe urzędy powiatowe albo miejskie, stanowiące jednostki budżetowe (L. Lipiec-Warzecha, Komentarz do art. 11, [w:] Ustawa o finansach publicznych. Komentarz, Lex 2011 i C. Kosikowski, Ustawa o finansach publicznych. Komentarz, Warszawa 2011, s. 105), na pokrycie kosztów druku i dystrybucji zamówionych i wydawanych właścicielom pojazdów kart. Również sądy administracyjne w niektórych orzeczeniach stanęły na stanowisku, że opłaty za wydanie kart pojazdu, z uwagi na swoją specyfikę, mieszczą się w art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych i dlatego też należy je uznać za niepodatkowe należności budżetowe pobierane przez samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw, o których mowa w tym przepisie. Jednakże w niniejszej sprawie wniosek skarżącego o zwrot części opłat za wydanie kart pojazdów wpłynął do Starosty dnia [...] lutego 2007 r. Organ odmówił uwzględnienia tego wniosku pismem z dnia [...] lutego 2007 r. W przepisie art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1241 z ze zm.) zawarto normę intertemporalną, wedle której do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. W ocenie Sądu norma ta nie odnosi się do stanu faktycznego zaistniałego w rozpoznawanej sprawie, gdyż dotyczy wyłącznie spraw "w toku", a nie spraw już zakończonych, dla których ustawodawca nie przewidywał decyzyjnego trybu załatwienia. Jak zasadnie wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, brak jednoznacznego stanowiska ustawodawcy co do tego, jakie należy stosować przepisy do zdarzeń mających miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, nie oznacza istnienia "luki normatywnej", gdyż powinna ona zostać wypełniona w drodze wykładni przez organy stosujące prawo, jednak regułą w tym zakresie nie może być automatyczne stosowanie przepisów nowej ustawy do stanów prawnych (zdarzeń) mających miejsce i zakończonych przed datą wejścia w życie nowej ustawy. Kwestia przyznania pierwszeństwa zasadzie dalszego działania przepisów dotychczasowych, czy też zasadzie bezpośredniego działania ustawy nowej, musi każdorazowo wynikać z konkretnej sprawy i charakteru przepisów podlegających zmianie, przy czym jednocześnie należy brać pod uwagę skutki, jakie może wywołać przyjęcie jednej lub drugiej zasady (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 1/06, ONSAiWSA 2006 Nr 3, poz. 71; uchwała składu pięciu sędziów NSA z 20 października 1997 r., sygn. akt FPK 11/97, ONSA 1998 z. 1, poz. 10 oraz powołane tam orzecznictwo i literatura). W tym zakresie kierować należy się poszanowaniem podstawowej zasady prawa międzyczasowego, wynikającej z art. 2 Konstytucji RP, niedziałania prawa wstecz (lex retro non agit), sprowadzającej się w istocie do zakazu stosowania nowo ustanowionych uregulowań do zdarzeń, które miały miejsce przed wejściem w życie tych norm, z którymi to zdarzeniami prawo nie wiązało dotąd skutków prawnych przewidzianych nowymi unormowaniami. Sytuacja, w której prawo działa wstecz, jest też niezgodna z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą demokratycznego państwa prawa. Gdyby do zwrotu należności pobranej, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów z zakresu prawa administracyjnego, które nie przewidywały przedawnienia roszczeń w tym zakresie, stosować wprost przepisy nowej ustawy o finansach publicznych, wówczas postępowanie zostałoby poddane reżimowi określonemu w art. 61 i nast. ustawy o finansach publicznych, przewidującemu decyzyjny tryb rozstrzygania spraw. Oznaczałoby to również, że z mocy art. 67 in fine tej ustawy, odpowiednie zastosowanie miałyby przepisy Działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.), i – co istotne – skutkowałoby to koniecznością zastosowania terminów przedawnienia wynikających z tej ustawy. Byłoby to sprzeczne z treścią przepisów obowiązujących w dacie pobrania opłaty, które, jak wskazano już wyżej, nie obwarowywały czynności zwrotu opłaty jakimkolwiek terminem przedawnienia, jednocześnie prowadziłoby do pogorszenia sytuacji prawnej skarżącego. Konsekwencją zajętego przez Sąd stanowiska jest konieczność zachowania dotychczasowego trybu rozstrzygania przez organ w przedmiocie zwrotu nadpłaty za kartę pojazdu w formie czynności, na którą przysługuje skarga do sądu administracyjnego. W tej kwestii skład orzekający Sądu w całości podziela stanowisko zawarte w orzeczeniach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu (np. sygn. akt II SA/Op 600/11 z dnia 9 lutego 2012 r. dostępne w Internecie). Skarżący cofnął skargę w odniesieniu do szesnastu pozycji wskazanych we wniosku z dnia [...] lutego 2007 r., motywując to tym, iż wymienione liczby porządkowe są powielone z wymienionymi przy nich numerami rejestracyjnymi, bądź dlatego, że dany pojazd został zarejestrowany na inną osobę. Sąd na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a., w odniesieniu do piętnastu z nich, umorzył postępowanie, nie dopatrując się w tym względzie podstaw do uznania tego oświadczenia za pozbawione skuteczności, jak również przesłanek do uznania cofnięcia skargi za niedopuszczalne, o których mowa w art. 60 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt IV wyroku oddalające skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. odnosiło się do wniosku strony o zwrot nadpłaty za wydanie karty pojazdu o numerze rejestracyjnym [...]. W piśmie z dnia [...] grudnia 2012 r. skarżący cofnął skargę w zakresie pojazdu o numerze rej. [...]. Pojazd o ostatnio wymienionym numerze rejestracyjnym nie był ujęty we wniosku z dnia [...] lutego 2007 r., jednocześnie w aktach administracyjnych sprawy (poświadczone za zgodność z oryginałem odpisy decyzji o rejestracji pojazdów) brak jest dowodu zarejestrowania pojazdu o numerze rejestracyjnym [...] jak również [...]. W tym stanie sprawy żądanie skarżącego zawarte w skardze, w powyższym zakresie, należało uznać za bezzasadne. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 p.p.s.a., § 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193), a także § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.). Na sumę podlegającą zwrotowi tytułem poniesionych kosztów postępowania złożyła się kwota 200 zł uiszczona przez skarżącego tytułem wpisu sądowego od skargi, kwota wynagrodzenia za zastępstwo prawne strony przez profesjonalnego pełnomocnika wynosząca 240 zł oraz koszt poniesionej opłaty skarbowej od dokumentu pełnomocnictwa wynoszącej 17 zł.