I OSK 1238/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędziowie NSA Alicja Plucińska-Filipowicz del.WSA Ewa Kwiecińska Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 25 sierpnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Jaworzna od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 czerwca 2008 r. sygn. akt II SA/Gl 368/08 w sprawie ze skargi K. M. na akt Prezydenta Miasta Jaworzna z dnia [...] września 2006 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za wydanie karty pojazdu oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 20 czerwca 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił akt Prezydenta Miasta J. z dnia (...) września 2006 r. nr (...) w sprawie ze skargi K. M. w przedmiocie opłaty za wydanie karty pojazdu. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż pismem z dnia (...) maja 2006 r. K. M. zwróciła się do Prezydenta Miasta J. o zwrot nadpłaconych opłat za wydanie kart pojazdów dla siedmiu samochodów wymienionych w załączniku do wniosku, rejestrowanych w Urzędzie Miejskim w J. w okresie od 2003 do 2006 r. W uzasadnieniu podała, że z tytułu wydanych kart pojazdów uiściła łącznie kwotę 3.500 zł. Wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 r. sygn. U 6/04 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu jest niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r., nr 108, poz. 908 ze zm.) oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji. Powołując się na wyrok Trybunału wnioskodawczyni podniosła, że pobrano od niej kwoty na podstawie niezgodnego z Konstytucją przepisu, wobec czego przysługuje jej roszczenie o zwrot. Wskazała, że należna kwota wynosi 75 zł za kartę a różnica powinna jej zostać zwrócona. Wniosek K. M. został jej zwrócony przez Prezydenta Miasta postanowieniem z dnia (...) czerwca 2006 r. Prezydent uznał, że do jego rozpoznania nie jest właściwy tryb postępowania administracyjnego a roszczenie może być dochodzone na drodze postępowania przed sądem powszechnym. Postanowienie to zostało uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozstrzygnięciem z dnia (...) sierpnia 2006 r.nr (...). W następstwie orzeczenia Kolegium, wnioskodawczyni w piśmie z (...) września 2006 r. podtrzymała swoje żądanie, określając wysokość kwoty podlegającej zwrotowi na 2.975 zł. Pismem z dnia (...) września 2006 r. Kierownik Referatu Komunikacji w Wydziale Spraw Obywatelskich UM w J., działając z upoważnienia Prezydenta Miasta, odmówił zwrotu nadpłaconych kwot. Poinformowano stronę, że opłata w kwocie 500 zł była pobierana na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia MI z 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu. Pismem z (...) października 2006 r. K. M. wezwała Prezydenta Miasta J. do usunięcia naruszenia prawa, wnosząc o zastosowanie przepisów wyższych rangą niż niekonstytucyjne rozporządzenie Ministra i dokonanie zwrotu żądanej kwoty. W odpowiedzi organ pismem z (...) października 2006 r., doręczonym stronie (...) listopada 2006 r. odmówił zwrotu części uiszczonej opłaty. Podniósł, że opłaty zostały pobrane zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie rejestracji pojazdów. Natomiast kierując się wyrokiem Trybunału, obowiązującym od 30 kwietnia 2006 r., Minister Transportu i Budownictwa dokonał usunięcia naruszenia prawa i wydał nowe rozporządzenie z dnia 28 marca 2006 r., które weszło w życie 16 kwietnia 2006 r. W dniu (...) listopada, za pośrednictwem organu administracji, wnioskodawczyni wniosła skargę do sądu administracyjnego na czynność, którą odmówiono jej zwrotu nienależnie pobranych opłat. Zarzuciła, że odmowa zwrotu jest kontynuacją praktyki niezgodnej z art. 77 ust. 5 pkt 2 ustawy prawo o ruchu drogowym i art. 92 ust. 1 oraz art. 217 Konstytucji. Odmowa narusza zatem prawo materialne. Postanowieniem z dnia (...) września 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w sprawie o sygn. IV SA/GL 1446/06 zawiesił postępowanie sądowe do czasu rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny przedstawionego mu zagadnienia prawnego: czy w sprawie o zwrot części opłaty za kartę pojazdu pobranej na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia MI z dnia 28 lipca 2003 r. dopuszczalna jest droga administracyjna, a w konsekwencji skarga do sądu administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny uchwałą z dnia 4 lutego 2008 r. w sprawie o sygn. I OPS 3/07 (ONSAiWSA 2008/2/21) stwierdził, że skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu, uiszczonej na podstawie rozporządzenia MI z dnia 28 lipca 2003 r., jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 ust. 4 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym ze skargi K. M.zostało podjęte postanowieniem z dnia 27 marca 2008 r. sygn. akt IV SA/GL 1446/06. W związku z zarządzeniem nr 16 Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 grudnia 2007 r. w sprawie utworzenia wydziałów orzeczniczych w wojewódzkich sądach administracyjnych i zakresu ich działania, sprawa została zgodnie z właściwością przekazana do Wydziału II WSA w Gliwicach i zarejestrowana pod sygnaturą II SA/GL 368/08. Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji podniósł, iż orzekając o niezgodności przepisu rozporządzenia z ustawą i Konstytucją Trybunał jednocześnie odroczył w czasie utratę mocy obowiązującej przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu stanowiąc, iż traci on moc z dniem 1 maja 2006 r. Faktyczna utrata mocy obowiązującej rozporządzenia MI z dnia 28 lipca 2003 r. nastąpiła jednak wcześniej, zostało ono bowiem z dniem 15 kwietnia 2006 r. uchylone przepisem § 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. nr 59, poz. 421). Zatem w okresie od 21 sierpnia 2003 r. do 15 kwietnia 2006 r. obowiązywał przepis ustalający wysokość opłaty za kartę pojazdu w kwocie 500 zł, którego niekonstytucyjność została stwierdzona wyrokiem Trybunału. Sąd pierwszej instancji wskazał, iż w kontrolowanym przypadku strona domagała się zwrotu części uiszczonych opłaty w kwocie przewyższającej 75 zł za jedną kartę pojazdu, a zaskarżonym aktem organ zwrotu takiego odmówił podając, że działał na podstawie obowiązujących przepisów. Sąd pierwszej instancji nie podzielił stanowiska organu, iż fakt utraty przez te przepisy mocy obowiązującej w następstwie stwierdzenia niezgodności z ustawą i konstytucją nie miało znaczenia dla oceny prawidłowości działań organów w dacie działania. Sąd pierwszej instancji przyjął stanowisko wyrażone w wyroku Trybunału Konstytucyjnego, że kwota 500 zł. ustalona w rozporządzeniu MI z dnia 28 lipca 2003 r. została określona z przekroczeniem delegacji ustawowej a w konsekwencji, w części przekraczającej wysokość wynikającą z kosztów druku i dystrybucji kart, stanowi daninę publiczną nałożoną w akcie podstawowym, co narusza art. 217 Konstytucji. W ocenie Sądu pierwszej instancji upoważnienie zawarte w art. 77 ust. 6 w zw. z ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym, nie uprawniało Ministra Infrastruktury do określenia w rozporządzeniu wysokości opłaty za kartę pojazdu w wysokości przewyższającej koszt związany z drukiem i dystrybucja takiej karty. Skoro więc unormowanie zawarte w treści § 1 pkt 1 rozporządzenia z 28 lipca 2003r. wykraczało poza obszar regulacji ustawowej przewidzianej w art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym, kwota uiszczona przez skarżącego w części, w jakiej przekraczała koszty wynikające z druku i dystrybucji karty, była zdaniem tego Sądu kwotą nienależnie uiszczoną. Organ zatem był zobowiązany zwrócić stronie tę kwotę. Dla ustalenia kosztów, o jakich mowa w art. 77 ust. 5 ustawy prawo o ruchu drogowym nie bez znaczenia pozostawał zdaniem Sądu pierwszej instancji fakt, że w dacie wydania zaskarżonego do sądu aktu odmawiającego zwrotu, obowiązywało rozporządzenie Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz.U. Nr 59, poz. 421) - w którym określono wysokość opłaty za kartę pojazdu w wysokości 75 zł, jako adekwatną do zapisanych w ust. 5 art. 77 ustawy Prawo o ruchu drogowym kosztów druku i dystrybucji kart pojazdu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezydent Miasta J. zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego - §1 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. ( Dz. U. Nr 137 poz. 1310) w związku z pkt. 2 wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U.6/004 oraz wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazał, iż wezwanie do usunięcia prawa dokonane przez Skarżącą dotyczyło opłat uiszczonych przez nią przed utratą mocy niekonstytucyjnego rozporządzenia. Ponadto z treści wyroku TK z dnia 17 stycznia 2006 r. wynika że data 31 maja 2006 r. jest terminem utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego rozporządzenia, zatem uznanie opłat wniesionych przez Skarżącą przed datą wskazaną w wyroku TK za podlegające zwrotowi jest w opinii kasatora sprzeczne z pkt. 2 tego wyroku. Prowadzi to w jego ocenie do wniosku, że zastosowana przez Sąd pierwszej instancji wykładnia i oparcie orzeczenia bezpośrednio na przepisie Konstytucji wbrew pkt. 2 wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. jest nieprawidłowa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie jest oparta na usprawiedliwionej podstawie. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela argumentację przedstawioną przez Sąd I Instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Uprawnienie każdego sądu rozpoznającego sprawę do oceny, czy określone przepisy rozporządzenia są zgodne z ustawą, było i jest przyjmowane w orzecznictwie zarówno Trybunału Konstytucyjnego i Sądu Najwyższego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Stanowisko Trybunału Konstytucyjnego w tym względzie najdobitniej zostało wyrażone w postanowieniu z dnia 13 stycznia 1998 r. sygn. akt U. 2/97 (OTK 1998, nr 1, poz. 4), w którym Trybunał stwierdził, że ocena konstytucyjności i legalności przepisu rangi podustawowej może być dokonana przez sąd rozpatrujący sprawę indywidualną, w której przepis ten może być zastosowany. Na gruncie nowej Konstytucji bowiem nie ulegała zmianie kompetencja sądów do incydentalnej kontroli tych wszystkich przepisów, które są usytuowane poniżej ustawy. Również Sąd Najwyższy wielokrotnie wskazywał, iż sądom przysługuje takie uprawnienie. Wielokrotnie w tej kwestii wypowiadał się także Naczelny Sąd Administracyjny (przykładowo można wskazać na uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2000 r. sygn. akt OPK 13/00, ONSA 2001, z. 2, poz. 63; z dnia 18 grudnia 2000 r. sygn. akt OPK 20-22/00, ONSA 2001, z. 3, poz. 104; z dnia 21 lutego 2000 r. sygn. akt OPS 10/99, ONSA 2000, z. 3, poz. 90; z dnia 22 maja 2000 r. sygn. akt OPS 3/00, ONSA 2000, z. 4, poz. 136). Uzasadnienie dla prawa badania konstytucyjności aktu podustawowego w procesie kontroli legalności decyzji administracyjnej w konkretnej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny znajduje w przepisach Konstytucji: w art. 184, który stanowi, że NSA i sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, co obejmuje nie tylko kontrolę stosowania, ale także kontrolę stanowienia prawa; w art. 178 ust. 1, który stanowi o podległości sędziów tylko Konstytucji oraz ustawom (a nie wszelkim innym aktom prawnym); w art. 8, który stanowi, że Konstytucja jest najwyższym prawem i że przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio. Adresatem tego ostatniego postanowienia są przede wszystkim sądy. Ocena sądu administracyjnego, że przepis rozporządzenia, stanowiący podstawę prawną rozstrzygnięcia administracyjnego, jest niezgodny z Konstytucją i ustawą, oraz oparta na tej ocenie odmowa stosowania takiego przepisu w rozpoznawanej sprawie oznaczają, że rozstrzygnięcie administracyjne zostało wydane z naruszeniem określonych przepisów prawa rangi konstytucyjnej lub ustawowej. Kontrola działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem w rozumieniu art. 184 Konstytucji RP i art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych obejmuje ocenę zaskarżonego do sądu aktu administracyjnego co do zgodności z przepisami, które mają zastosowanie w danej sprawie administracyjnej. Wydanie aktu administracyjnego z powołaniem się na przepis rozporządzenia, który jest niezgodny z Konstytucją i ustawą, oznacza wydanie aktu z naruszeniem przepisów wyższej rangi. W takim wypadku w sprawie, której przedmiotem zaskarżenia do sądu jest decyzja lub postanowienie, zachodzą podstawy do stwierdzenia naruszenia prawa w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (...). Nie można bowiem naruszenia prawa ograniczać do sytuacji, gdy zachodzi prosta sprzeczność między treścią przepisu a sposobem jego zastosowania przez organ administracji (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 stycznia 2006 r., sygn. akt I OPS 4/05, ONSAiWSA 2006/2/39). Dopuszczalność odmowy stosowania w rozpoznawanej sprawie przepisu rozporządzenia, stanowiącego podstawę prawną rozstrzygnięcia administracyjnego, uznanego przez sąd administracyjny za niezgodny z Konstytucją i ustawą, dotyczy również rozporządzenia, co do którego Trybunał Konstytucyjny odroczył utratę mocy obowiązującej w oparciu o art. 190 ust. 3 Konstytucji RP. Trzeba bowiem stwierdzić, że przepis uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją ma taki charakter od dnia jego wejścia w życie i fakt ten musi być brany pod uwagę przy kontroli aktu administracyjnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2008 r., II OSK 1745/07). Należy też zwrócić uwagę na stanowisko Sądu Najwyższego przyjęte w wyroku z dnia 23 marca 2007 r. (publ. OSNP 2008, z. 5- 6, poz. 61), które to stanowisko Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, że odroczenie na podstawie art. 190 ust. 3 Konstytucji RP, wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie oznacza, iż przepis uznany za niezgodny z Konstytucją musi być stosowany do daty wskazanej przez Trybunał. Nie jest bowiem tak, że do tego dnia jest on zgodny z Konstytucją, a od tego dnia staje się on niezgodny. Przepis uznany za niekonstytucyjny, ma ten charakter od dnia jego wydania. Samo odroczenie orzeczenia ma na celu umożliwienie odpowiedniemu organowi stosowną zmianę tegoż przepisu, tak by był on zgodny z Konstytucją lub innym aktem nadrzędnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 290/09, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04, stwierdzający niekonstytucyjność przepisu stanowiącego podstawę pobrania zawyżonej opłaty za kartę pojazdu w wysokości 500 zł, wszedł w życie 1 maja 2006 r.; z tym też dniem kontrolowany przepis utracił moc. Wyjaśnić należy, że czym innym jest utrata mocy obowiązującej rozporządzenia, a czym innym kontrola legalności czynności organu administracji publicznej stosującego nielegalny przepis tegoż rozporządzenia. Następstwa pierwszego rodzaju dotyczą sfery stanowienia prawa, a następstwa drugiego rodzaju - sfery stosowania prawa. Okoliczność, że niekonstytucyjny przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310) został usunięty dopiero 1 maja 2006 r. nie oznacza, że dokonując kontroli legalności działań administracji publicznej sąd administracyjny nie był władny przyjąć, że także przed tą datą przepis ten był niekonstytucyjny (nielegalny). Przypomnieć należy, że sędziowie - na podstawie art. 178 ust. 1 Konstytucji RP - są związani wyłącznie Konstytucją i ustawami. Wobec tego, Sąd I instancji, władny był odmówić zastosowania niekonstytucyjnego § 1 ust. 1 rozporządzenia i uchylić zaskarżony akt, jako niezgodny z prawem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 940/08, tamże). Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie mając usprawiedliwionych podstaw, podlega oddaleniu - na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.