II OZ 367/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński po rozpoznaniu w dniu 6 kwietnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 stycznia 2017 r., sygn. akt VII SO/Wa 22/16 o wymierzeniu Prezydentowi Miasta Stołecznego Warszawy grzywny w wysokości 1000 zł w sprawie z wniosku T. K. o wymierzenie Prezydentowi Miasta Stołecznego Warszawy grzywny w trybie art. 55 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi postanawia oddalić zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 17 stycznia 2017 r., sygn. akt VII SO/Wa 22/16 po rozpoznaniu wniosku T. K. o wymierzenie Prezydentowi Miasta Stołecznego Warszawy grzywny w trybie art. 55 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, na postawie art. 55 § 1 w związku z art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), orzekł o wymierzeniu ww. organowi grzywny w wysokości 1000 zł. Mając na uwadze treść art. 54 § 1, art. 55 § 1 oraz art. 154 § 6 P.p.s.a., Sąd wskazał, że wyłączną materialnoprawną przesłanką wymierzenia organowi grzywny jest nieprzekazanie do sądu skargi wraz z aktami sprawy i z odpowiedzią na skargę w terminie 30 dni od jej wniesienia do organu. Podejmując rozstrzygnięcie w tym przedmiocie Sąd powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc m.in. przyczyny niewypełnienia ww. obowiązku przez organ, a także czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie grzywny organ ten obowiązek wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu. Sąd podkreślił, że późniejsze dopełnienie przez organ obowiązku, z uchybieniem terminu określonego w art. 54 § 2 P.p.s.a. nie wyłącza możliwości wymierzenia grzywny. Uchybienie powinności dotrzymania terminu mieści się bowiem w "niezastosowaniu się do obowiązków", będącym przesłanką wymierzenia grzywny na podstawie art. 55 § 1 P.p.s.a. Niedotrzymanie obowiązku wystąpi zarówno gdy organ nie wypełni w terminie obowiązków z art. 54 § 2 P.p.s.a., jak i w wypadku ograniczenia się przez ten organ do wykonania jedynie niektórych czynności. Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia szczegółowo opisał przebieg czynności podejmowanych przez Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy po złożeniu za jego pośrednictwem przez T. K. w piśmie z dnia [...] kwietnia 2016 r. (data wpływu do organu 11 kwietnia 2016 r.) skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy (sprawa została zarejestrowana pod sygnaturą VII SAB/Wa 55/16) a przede wszystkim te czynności, które były podejmowane z uwagi na złożony przez T. K. wniosek o wymierzenie grzywny organowi za nieprzekazanie Sądowi skargi z 5 kwietnia 2016 r. Sąd wskazał, że organ odnosząc się do wniosku o wymierzenie grzywny twierdził, że przekazał skargę przy piśmie z dnia 23 czerwca 2016 r. Zdaniem Sądu, pismo to nie spełniało wymogów odpowiedzi na skargę (nie zawiera stanowiska organu, ani informacji dotyczącej posiadanych akt) o czym organ został poinformowany w piśmie z dnia 4 lipca 2016 r. Także pisma organu z dnia 12 lipca 2016 r. nie można uznać za odpowiedź na skargę choć miało być wykonaniem zobowiązania Sądu z dnia 20 czerwca 2016 r. w zakresie udzielenia odpowiedzi na skargę, ponieważ mimo że zawiera wyjaśnienia w sprawie, to jednak nie wskazuje stanowiska organu w zakresie skargi na przewlekłość oraz nie przysłano przy nim akt administracyjnych. Akta administracyjne przesłano przy piśmie organu z dnia 19 lipca 2016 r., którego również nie można uznać za spełnienie obowiązku z art. 54 § 2 P.p.s.a., ponieważ nie zawiera stanowiska organu w zakresie skargi na przewlekłość postępowania, a jedynie ustosunkowanie się do wniosku o wymierzenie grzywny. Sąd zwrócił uwagę, że dopiero w piśmie z dnia 19 września 2016 r. organ przedstawił swoje stanowisko w sprawie skargi. W ocenie Sądu dopiero w tym dniu nastąpiło w pełni wywiązanie się przez organ z ustawowych obowiązków wynikających z art. 54 § 2 P.p.s.a., a polegających na przekazaniu sądowi skargi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. Sąd podkreślił, że wprawdzie organ wykonał obowiązki z art. 54 § 2 P.p.s.a. ale uczynił to z dużym opóźnieniem, a ponadto zamiast wykonać je w jednym piśmie zatytułowanym "odpowiedź na skargę" zawierającym stanowisko organu co do zasadności skargi i wskazać w nim, że w załączeniu przesyła skargę wraz z aktami sprawy, wykonał je w oddzielnych pismach od dnia 23 czerwca 2016 r. (przekazanie skargi), przez pismo z dnia 19 lipca 2016 r. (nadesłanie akt administracyjnych) do dnia 19 września 2016 r. (ustosunkowanie się do skarg), co uzasadnia wymierzenie grzywny. Sąd uznał, że adekwatne do stopnia zaniedbania obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 P.p.s.a. będzie wymierzenie organowi grzywny w wysokości 2000 zł (powinno być 1000 zł jak w sentencji). Sąd mając na uwadze argumentację organu przedstawioną w odpowiedzi na wniosek stwierdził, że trudności kadrowe, czy duża ilość spraw leżących w kompetencji organu nie mogą stanowić podstawy do oddalenie wniosku, bowiem nie usprawiedliwiają uchybienia terminu do przekazania skargi wraz z odpowiedzią na nią i aktami administracyjnymi do sądu, ponieważ rzeczą organu jest zorganizowanie pracy w taki sposób, aby sprawy były załatwiane zgodnie z określonymi w ustawie terminami. W zażaleniu na powyższe postanowienie Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy wniósł o jego uchylenie w całości i o umorzenie postępowania w przedmiocie wymierzenia grzywny. W uzasadnieniu wskazano, że organ przed terminem posiedzenia Sądu w przedmiocie nałożenia grzywny przesłał skargę, akta, odpowiedź i zajął ostateczne merytoryczne stanowisko zatem postępowanie z wniosku o ukaranie grzywną powinno zostać umorzone. Organ stwierdził, że wymierzenie grzywny organowi ma na celu zdyscyplinowanie go i nie stanowi sankcji, na co pozwala łączna interpretacja art. 55 § 1 i 2 P.p.s.a. Nie ma potrzeby wymierzania organowi grzywny, w sytuacji gdy przed zastosowaniem tej sankcji organ wykonał ciążące na nim obowiązki. Dopełnienie tego obowiązku, choćby z uchybieniem terminu, ale zanim sąd orzeknie w sprawie wymierzenia grzywny, czyni postępowanie w przedmiocie jej wymierzenia bezprzedmiotowym i należy je umorzyć. Ustawowy cel już został osiągnięty. Dodatkowo organ podniósł, że brak przekazania skargi do Sądu w terminie tj. do 11 maja 2016 r. spowodowany był zakresem skargi z dnia 2 grudnia 2015 r. i ustaleniem - biorąc pod uwagę skomplikowaną strukturę Urzędu - podmiotów, które merytorycznie zajmą się tematyką podniesioną w ww. skardze. Przesyłając skargę organ nie wiedział jakie stanowisko w sprawie będzie zajęte, ponieważ trwały prace nad skargą z dnia 2 grudnia 2015 r. Zatem aby niezwłocznie poinformować Sąd, że złożona została skarga na przewlekłość postępowania organu oraz przerwać bieg terminu, w którym organ pozostawał w zwłoce z przekazaniem skargi z 11 kwietnia 2016 r. do Sądu, skarga ta została wysłana do Sądu. Nie było złej intencji organu ani wobec Sądu, ani wobec Skarżącej w przesyłaniu samej skargi. Dalej stwierdzono, że w kolejnych pismach organ zajmował stanowisko stosownie do posiadanej wiedzy, czego efektem było poinformowanie Sądu we wrześniu 2016 r., że podmiot właściwy - Rada Miasta Stołecznego Warszawy ustosunkowała się do skargi z dnia 2 grudnia 2015 r. Organ podkreślił, że dopiero po uzyskaniu stanowiska Rady Miasta można było zająć stanowisko w sprawie skargi na przewlekłość postępowania złożonej do Sądu. Wcześniejsze zajęcie merytorycznego stanowiska nie było możliwe. Zakres skargi z dnia 2 grudnia 2015 r., ilość komórek merytorycznych, które kwestiami w tej skardze podniesionymi musiały się zająć z uwagi na skomplikowaną wewnętrzną strukturę urzędu, spowodowały sytuację, która nie miała na celu zamierzonego przekazania skargi do Sądu po ustawowym terminie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 54 § 1 i 2 P.p.s.a., organ zobligowany jest przekazać skargę wniesioną za jego pośrednictwem do sądu administracyjnego w terminie 30 dni od dnia jej wniesienia. Stosownie do treści art. 54 § 1 P.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. Z kolei w świetle art. 55 § 1 P.p.s.a., w razie niezastosowania się do obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a., sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a., a więc do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Postanowienie może być wydane na posiedzeniu niejawnym. Zaznaczyć przy tym należy, że art. 55 § 1 P.p.s.a. pozostawia po stronie sądu pewną dozę uznania, bowiem użyty w treści przytoczonego artykułu zwrot "może" nie wskazuje na obligatoryjny charakter grzywny w tym przypadku, a jedynie wprowadza fakultatywnie możliwość jej orzeczenia. Naczelny Sąd Administracyjny prezentował już stanowisko, że użycie w powołanym przepisie wyrazu "może" nakazuje przyjąć, że sąd, wobec stwierdzenia uchybienia terminu do dokonania czynności określonej w art. 54 § 2 P.p.s.a. lub innych przepisach szczególnych, nie będzie kierować się automatyzmem w wymierzeniu grzywny na podstawie art. 55 § 1 P.p.s.a. Istnieją bowiem sytuacje (np. błędne pouczenie przez sąd organu o terminie przekazania skargi wraz z odpowiedzią na nią i aktami sprawy, czy też przesłanie przez skarżącego tuż przed upływem terminu, o którym mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a. pisma uzupełniającego skargę, co wiązałoby się z koniecznością dodatkowego uzupełnienia przez organ odpowiedzi na nią, czy zgromadzenia dodatkowych dokumentów niezbędnych do rozpoznania sprawy lub też wynikałoby z działania podmiotu trzeciego, za którego zachowanie organ zobligowany do dokonania tej czynności nie może ponosić odpowiedzialności), w których organ, pomimo ewidentnego opóźnienia w przekazaniu skargi, odpowiedzi na nią i akt sprawy, nie może ponosić tego rodzaju materialnej odpowiedzialności (zob.: postanowienie z 2 lipca 2013 r., I OZ 534/13). Nie można zatem wykluczać a priori istnienia okoliczności szczególnych, które przemawiać będą za oddaleniem wniosku o wymierzenie grzywny pomimo stwierdzonego uchybienia terminowi bądź będą miały znaczenie przy określeniu wysokości wymierzanej grzywny. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że Sąd poza badaniem upływu terminu do przekazania skargi, odpowiedzi na skargę i kompletnych i uporządkowanych akt sprawy głównej bierze przy wymierzaniu grzywny inne okoliczności, które uzasadniają twierdzenie, że uchybienie terminowi do przekazania ww. dokumentów było uzasadnione szczególnymi okolicznościami sprawy. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że organ nie wypełnił obowiązków z art. 54 § 2 P.p.s.a. w terminie określonym w tym przepisie, albowiem przekazanie skargi, odpowiedzi na skargę oraz akt sprawy odbywało się w sposób podzielony w odrębnych pismach i za każdym razem w terminie przekraczającym 30 dni od wniesienia skargi do organu tj. 11 maja 2016 r. (skarga złożona w organie 11 kwietnia 2016 r.). Słusznie zauważył Sąd I instancji, że organ zamiast wykonać obowiązek z art. 54 § 2 P.p.s.a. w jednym piśmie zatytułowanym odpowiedź na skargę zawierającym stanowisko organu co do zasadności skargi i załączyć do niego akta sprawy, wypełniał wspomniany obowiązek w oddzielnych pismach od dnia 23 czerwca 2016 r. (przekazanie skargi), z dnia 19 lipca 2016 r. (nadesłanie akt administracyjnych) oraz z dnia 19 września 2016 r. (ustosunkowanie się do skargi). W odpowiedzi na wniosek o nałożenie grzywny (k. 46 akt) organ podkreślił, że opóźnienie w przekazaniu skargi i odpowiedzi na skargę wynikało z wyjątkowego skomplikowania zagadnienia i związanej z tym kumulacji różnych kompetencji organów. Konieczna była potrzeba usystematyzowania tematyki oraz chronologii postępowań administracyjnych, które były prowadzone przez Urząd m.st. Warszawy i których to tematyka została sformułowana w skardze. Należało przeprowadzić konsultacje z właściwymi jednostkami merytorycznymi Urzędu m. st. Warszawy. Wskazano też na zmiany kadrowe w Wydziale Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy Wilanów (zmiana Naczelnika Wydziału, wydanie stosownych pełnomocnictw). Projekt odpowiedzi na skargę z dnia 4 grudnia 2015 r. był kilkakrotnie przesyłany do konsultacji z Biurem Architektury i Planowania przestrzennego Urzędu m. st. Warszawy. Ostateczna wersja została przekazana do Kancelarii Biura Rady m.st. Warszawy w dniu 6 lipca 2016 r. Podkreślono także obciążenie merytoryczne Wydziału i jednoczesne brak kadrowe. Organ wskazał, że ze względu na niejednorodność poruszanej w sprawie problematyki przygotowywano szereg pism i prowadzono obszerną korespondencję, podejmowano także czynności wyjaśniające zmierzające do prawidłowego rozpatrzenia sprawy. Z powyższego wynika, że powodem nieprzekazania skargi, odpowiedzi na skargę i akt w sprawie dotyczącej skargi z dnia 11 kwietnia 2016 r. na przewlekłość postępowania Prezydenta Miasta st. Warszawy w sprawie załatwienia skargi wniesionej do Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 4 grudnia 2015 r. była szeroka materia zagadnień poruszanych w skardze skierowanej do Rady Miasta i jednoczesne braki kadrowe a także konieczność wypracowania ostatecznego stanowiska w sprawie przez komórki organizacyjne urzędu. W ocenie NSA, stopień skomplikowania zagadnień poruszonych w skardze z 4 grudnia 2015 r. oraz braki kadrowe w komórce merytorycznej urzędu a także złożona struktura organizacji urzędu nie stanowią uzasadnienia dla przedstawienia skargi, akt sprawy czy odpowiedzi na skargę, która dotyczy przewlekłości postępowania organu. Należy bowiem tak zorganizować pracę organu by mógł zająć stanowisko w sprawie w ustawowym terminie. Nie może być uzasadnieniem dla niewywiązania się z obowiązku z art. 54 § 2 P.p.s.a. argument, że organ ma niedobór kadry, wypracowuje swoje stanowisko w sprawie w złożonym procesie konsultacji i uzgodnień różnych jego komórek organizacyjnych, czy też skomplikowany charakter sprawy. Zdaniem NSA, nie ma zatem podstaw do odmowy uwzględnienia wniosku o ukaranie grzywną za nieprzekazanie skargi, odpowiedzi na skargę i akt sprawy po terminie wskazanym w art. 54 § 2 P.p.s.a. Również wysokość wymierzonej grzywny jest adekwatna do zawinienia organu, który wywiązywanie się z obowiązku przekazania skargi do sądu niezasadnie dzielił na odrębne czynności znajdujące wyraz w kierowanych do sądu pismach. Można sądzić, że organ odwlekał moment wykonania obowiązku z art. 54 § 2 P.p.s.a. w czasie oczekując, że zostanie wezwany do wypełnienia kolejnej jego części i tym samym zyska na czasie. Jednocześnie Sąd licząc na dostarczenie brakujących dokumentów nie podejmował rozstrzygnięcia w zakresie wymierzenia grzywny z art. 55 § 1 P.p.s.a. W sytuacji zaistniałej w niniejszej sprawie nie jest zasadne twierdzenie zażalenia, że sprawa z wniosku o wymierzenie grzywny z art. 55 § 1 P.p.s.a. powinna zostać umorzona jako bezprzedmiotowa z uwagi na to, że organ ostatecznie wywiązał się z obowiązku z art. 54 § 2 P.p.s.a. przed wydaniem rozstrzygnięcia w zakresie wniosku o ukaranie. Organ niejako wykorzystał fakt dążenia przez Sąd do otrzymania kompletu dokumentów koniecznych do nadania sprawie dalszego biegu. Sąd, gdy już je otrzymał rozpatrzył wniosek o wymierzenie grzywny za nieterminowe ich dostarczenie. Oczekiwanie organu, że Sąd powinien umorzyć postępowanie z wniosku jako bezprzedmiotowe jest w okolicznościach sprawy niezasadne. Ewidentnie organ nie wypełnił obowiązku z art. 54 § 2 P.p.s.a w przewidzianym ustawą terminie i należało wymierzyć grzywnę stosownie do art. 55 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a. Fakt przekazania przez organ skargi, wraz z odpowiedzią na nią i aktami sprawy, w żadnym wypadku nie czyni orzekania w przedmiocie wymierzenia grzywny bezprzedmiotowym, toteż postępowanie nie podlega umorzeniu na podstawie art. 161 §1 pkt 3 P.p.s.a. (zob. uchwała 7 sędziów NSA z 3 listopada 2009 r.,II GPS 3/09,; D. Onyśk, Problemy z dyscyplinującym wymierzaniem grzywny organowi przez sądy administracyjne, "Przegląd Prawa Publicznego" 2009, nr 10, s. 73-78). Nie zmienia on bowiem zaistniałego uchybienia terminowi ustanowionemu w art. 54 § 2 P.p.s.a. Przekazanie skargi wraz z aktami sprawy, odpowiedzią na skargę i aktami sprawy jest bezwzględnym obowiązkiem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono. Biorąc pod uwagę okoliczność, że organ ostatecznie przekazał do Sądu skargę wraz aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, wymierzenie grzywny w tej sytuacji ma przede wszystkim charakter restrykcyjny, ale także prewencyjny. Nie jest bowiem pożądane, aby zaniedbania jakich dopuścił się organ, występowały w przyszłości. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wysokość wymierzonej przez Sąd I instancji grzywny nie pozostaje w dysproporcji do okoliczności w jakich doszło do jej wymierzenia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, kwota 1.000 zł racjonalnie odzwierciedla stopień zaniedbania organu. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji