II OSK 2048/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski /spr./ Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza Miasta C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 6 kwietnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Gl 865/16 w sprawie ze skargi A. P. na zarządzenie Burmistrza Miasta C. z dnia (...) kwietnia 2016 r. nr (...) w przedmiocie ustalenia opłat na cmentarzach komunalnych oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Gl 865/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu skargi A. P. na zarządzenie Burmistrza Miasta C. z dnia (...) kwietnia 2016 r. nr (...) w przedmiocie ustalenia opłat na cmentarzach komualnych, stwierdził nieważność zaskarżonego zarządzenia. W przedmiotowej sprawie A. P. wniósł skargę na zarządzenie Burmistrza Miasta C. z dnia (...) kwietnia 2016 r. nr (...) w sprawie ustalenia opłat na cmentarzach komunalnych w C. Sąd pierwszej instancji kontrolując zaskarżone zarządzenie stwierdził, że bezsprzecznie zostało ono podjętę w sprawie z zakresu administracji publicznej, skarga została wniesiona w terminie, a skarżący przed jej wniesieniem wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa. Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że zarówno w orzecznictwie jak i w doktrynie podkreśla się, że aby zarzuty skargi dotyczące zarządzenia zostały przez sąd administracyjny merytorycznie rozpoznane, musi zostać naruszony interes prawny skarżącego. W ten sposób wyłączone spod kontroli sądowej zostały skargi tych osób, których uprawnienia ani obowiązki nie zostały zmodyfikowane przez zaskarżony akt. Nie można skutecznie wnieść skargę w przypadku jedynie potencjalnego zagrożenia interesu prawnego. Sąd pierwszej instancji uznał, że podmiot skarżący wykazał, że zaskarżone zarządzenie narusza jego interes prawny, ponieważ jest dysponentem dwóch grobów zlokalizowanych na cmentarzu komunalnym w C., w związku z tym jest podmiotem zobowiązanym do wnoszenia opłat wynikających z zarządzenia. W przedmiotowej sprawie kwestią sporną pozostaje określenie charakteru zarządzenia z dnia (...) kwietnia 2016 r. nr (...), a zwłaszcza ustalenie, czy sporne zarządzenie jest aktem prawa miejscowego. Ustawodawca nie przedstawił legalnej definicji aktu prawa miejscowego, ale w doktrynie i orzecznictwie powszechnie przyznaje się, że taki charakter mają akty normatywne, w których ujęto normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że jest on skierowany do adresatów w celu wskazania określonego sposobu zachowania się w postaci nakazu, zakazu czy uprawnienia (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 248/19). Zdaniem Sądu pierwszej instancji zaskarżone zarządzenie zawiera w szczególności katalog opłat za pochowanie zwłok, udostępnienie murowanych miejsc grzebalnych i za korzystanie z urządzeń cmentarnych. W konsekwencji organ uregulował jednostronnie kwestie rodzaju i wysokości powyższych opłat, jednocześnie obciążył wszystkie podmioty korzystające z cmentarzy komunalnych i urządzeń cmentarnych. Ze względu na skutki, jakie wywołało zaskarżone zarządzenie należy uznać, że stanowi ono akt prawa miejscowego. Zdaniem Sądu pierwszej instancji adresaci zostali określeni w sposób generalny co oznacza, że na podstawie spornego zarządzenia dochodziło do wiążącego obciążenia mieszkańcow gminy i nie tylko ponoszeniem opłat za korzystanie z cmentarzy komunalnych. Biorąc powyższe pod uwagę adresaci zarządzenia zostali określeni generalnie nie zaś indywidualnie, natomiast zarządzenie dotyczyło sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych, w związku z tym ma charakter zewnętrzny, normatywny, generalny i abstrakcyjny, cechy te pozwalają zaliczyć sporne zarządzenie do aktów prawa miejscowego. Sąd uznał, że zarządzenie burmistrza na mocy którego określono opłaty za usługi cmentarne nie jest aktem kierownictwa wewnętrznego, ponieważ ma charakter powszechnie obowiązujący, a jego adresatem nie jest sama administracja. Jednocześnie przyjęcie poglądu, że zaskarżone zarządzenie jest aktem prawa miejscowego powoduje konieczność zbadania dochowania warunków jego obowiązywania, w tym ogłoszenia. Stosownie do treści art. 88 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Natomiast zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa ustawa, a mianowicie ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 296). Zgodnie z art. 13 pkt 2 wskazanej powyżej ustawy w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy. Akty te zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy, o czym jest mowa w art. 4 ust. 1 omawianej ustawy, lub krótszy, stosownie do art. 4 ust. 2 i ust. 3 oraz w art. 5. Tym samym skoro zaskarżone zarządzenie ma charakter powszechnie obowiązujący to powinno zostać opublikowanie w wojewódzkim dzienniku urzędowym, na podstawie art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, co stanowiło zresztą warunek jego wejścia w życie. Jak wynika z akt sprawy wymóg ten nie został spełniony, albowiem § 4 zaskarżonego zarządzenia stanowi, że wchodzi ono w życie z dniem podjęcia, z mocą obowiązującą od 11 kwietnia 2016 r. W ocenie Sądu stanowi to istotne naruszenie art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych i zarazem jest to podstawa do stwierdzenia nieważności zarządzenia Burmistrza Miasta C. z dnia (...) kwietnia 2016 r. nr (...). Podsumowując Sąd stwierdził nieważność zaskarżonego zarządzenia w całości na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. w związku z art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446) zwanej dalej w skrócie u.s.g. W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżył w całości powyższy wyrok, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.), a to: a) art. 147 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. w związku z art. 101 ust. 1 i ust. 2a u.s.g. poprzez stwierdzenie nieważności zarządzenia Burmistrza Miasta C. nr (...) z dnia (...) kwietnia 2016 r. w sprawie ustalenia opłat na cmentarzach komunalnych w C. (zwanego dalej zarządzeniem) w sytuacji, gdy zarządzenie powyższe nie było aktem prawa miejscowego, a skarżący jako osoba nieposiadająca interesu prawnego, nie miał legitymacji do wystąpienia ze skargą na ww. zarządzenie; b) art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieodrzucenie skargi A. P. w sytuacji, gdy zaskarżone zarządzenie nie naruszało interesu prawnego ani uprawnienia skarżącego; 2) naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a to: a) art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP w związku z art. 40 ust. 1 u.s.g. i w związku z art. 4 ust. 1 pkt 2 w związku z ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2011 r. Nr 45, poz. 236 z późn. zm.) dalej jako u.g.k. oraz w związku z art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2015 r. poz. 2126, z późn. zm.) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w uznaniu, że zaskarżone zarządzenie jest aktem prawa miejscowego zawierającym normy prawne o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, dla którego ustanowienia podstawę prawną odnaleźć można w art. 4 ust. 1 pkt 2 w związku z ust. 2 u.g.k. w związku z art. 7 ust. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, podczas gdy zarządzenie powyższe - jako akt niezawierający norm o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, nie może zostać uznane za akt prawa miejscowego, a co więcej podstawą prawną dla jego wydania nie mogą być podane wyżej normy ustawy o gospodarce komunalnej oraz ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych; b) art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w związku z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych aktów prawnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 296) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w stwierdzeniu, że zaskarżone zarządzenie jako akt prawa miejscowego podlega obowiązkowi jego ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego, podczas gdy zarządzenie to nie będąc aktem prawa miejscowego, nie podlega temu obowiązkowi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (tak Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opub. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Spór w sprawie dotyczy jednej kwestii, a mianowicie czy zarządzenie Burmistrza Miasta C. z dnia (...) kwietnia 2016 r. nr (...) w sprawie ustalenia opłat na cmentarzach w C. stanowi akt prawa miejscowego, czy też takim aktem nie jest. Trafnie w tej sprawie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zaskarżone zarządzenie jest aktem prawa miejscowego, ponieważ jednostronnie reguluje kwestie dotyczące wysokości i rodzaju opłat uiszczanych za korzystanie z cmentarza komunalnego, a adresatami tych opłat są przede wszystkim mieszkańcy Gminy. W orzecznictwie sądowym dominuje pogląd, zgodnie z którym za akt prawa miejscowego przyjmuje się taki akt normatywny, który zawiera normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy. Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą więc dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą zaś konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji (por. wyrok NSA z 20 września 2018 r. sygn. akt II OSK 2353/16, opub. w Lex nr 2576977; wyrok NSA z 25 lutego 2016 r. sygn. akt II OSK 1572/14, opub. w Lex nr 2037405). Naczelny Sąd Administracyjny w tej sprawie ww. pogląd podziela. Będące przedmiotem zaskarżenia do Sądu pierwszej instancji zarządzenie Burmistrza Miasta C. z dnia (...) kwietnia 2016 r. nr (...) w sprawie ustalenia opłat na cmentarzach w C. jest aktem normatywnym, zawierającym normy prawne wyznaczające określone zachowanie adresatów (obowiązek uiszczenia określonych opłat), jest aktem generalnym określającym dla każdego wysokość opłat na cmentarzach komunalnych w C. oraz aktem abstrakcyjnym regulującym powtarzalne (a nie jednorazowe) czynności związane z obowiązkiem uiszczania opłat za pochowanie zwłok, udostępnianie murowanych miejsc grzebalnych, udostępnianie urządzeń cmentarnych i każdorazowy wjazd na teren cmentarza, to spełnione zostały cechy aktu prawa miejscowego. Nie ma racji strona skarżąca kasacyjnie podnosząc, że adresatem ww. zarządzenia jest jedynie Prezes Zarządu Gospodarki Komunalnej w C. sp. z o.o. Jak wynika z § 3 zaskarżonego do Sądu pierwszej instancji zarządzenia, Burmistrz Miasta C. wydając to zarządzenie skierował jego wykonanie do Prezesa Zarządu Gospodarki Komunalnej w C. Podmiot wykonujący zarządzenie odpowiada za jego wykonanie, czyli wprowadzenie w życie. Nie jest adresatem, na którego nałożono obowiązki wynikające z tego zarządzenia. Gdyby opłaty za pochowanie zwłok czy korzystanie z innych urządzeń cmentarza miał ponosić sama Spółka będąca Zarządem Gospodarki Komunalnej w C. lub Prezes tej Spółki, to wówczas można byłoby zgodzić się z twierdzeniem strony skarżącej, że adresatem zarządzenia jest tylko Prezes Zarządu Gospodarki Komunalnej w C. Jak jednak wynika wprost z treści zarządzenia, to nie Zarząd Gospodarki Komunalnej lub jej Prezes, ale osoby dokonujące pochówku zwłok na cmentarzach komunalnych uiszczają opłaty ustalone tym zarządzeniem. Tak jak każda uchwała organu stanowiącego gminy podlega wykonaniu przez organ wykonawczy, tak samo zarządzenie organu wykonawczego może być wykonane przez ten organ lub administrację samorządową bądź samorządowe osoby prawnej. Podnoszona w skardze kasacyjnej argumentacja, że zarządzenie to może być traktowane jako wzorzec umowny określający ceny usług komunalnych, nie ma istotniejszego znaczenia w tej sprawie. Zakresem aktów prawa miejscowego mogą być objęte zagadnienia tak prawa publicznego, jak i prawa prywatnego. Wzorce umowne zostały generalnie uregulowane w art. 384-3854 Kodeksu cywilnego i ich istotą jest brak normatywnego charakteru, chyba że co innego wynika z przepisów prawa. Gdyby zaskarżone zarządzenie miało stanowić wzorzec umowny, to jego treść powinna przynajmniej częściowo odzwierciedlać treść zawieranych umów, a przynajmniej treść oświadczenia woli jednej ze stron. Zarządzenie to reguluje jedynie wysokość opłat za korzystanie z cmentarzy komunalnych i to na zasadzie wiążącej wszystkie strony, które będą zawierały umowy dotyczące np. pochowania zwłok lub korzystania z miejsca grzebalnego. Istotą przedmiotowego zarządzenia jest to, że wiąże ono bezpośrednio mieszkańców Miasta C. Przedmiotowe zarządzenie zostało wydane na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej, a ten przepis znajduje zastosowanie tylko wtedy, gdy rada gminy powierzy organowi wykonawczemu prawo do ustalania wysokości opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej lub za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Skoro rada gminy podejmując uchwałę w przedmiocie ustalenia wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego uchwala akt prawa miejscowego, to także i zarządzenie organu wykonawczego wydane na skutek dalszego delegowania tej kompetencji przez radę gminy jest aktem prawa miejscowego. Nie budzi też wątpliwości w orzecznictwie sądowym, że zarządzenia wójtów gminy w sprawie ustalenia opłat za korzystanie z cmentarzy komunalnych są aktami prawa miejscowego i pogląd ten wyrażono między innymi na podstawie oceny zarządzenia Burmistrza Miasta C. z dnia (...) grudnia 2016 r. w sprawie ustalania opłat za pochowanie zwłok na cmentarzach komunalnych w C. (wyrok NSA z 16 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 2868/17, opub. w Lex nr 2463044). Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że niezasadne są zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego, a to art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP w związku z art. 40 ust. 1 u.s.g. i w związku z art. 4 ust. 1 pkt 2 w związku z ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej oraz art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Powołane przepisy Konstytucji wskazują, że system prawny tworzą między innymi akty prawa miejscowego wydawane na podstawie delegacji ustawowych. Odmiennego stanowiska w tym zakresie nie zajął w tej sprawie Sąd pierwszej instancji. Art. 40 ust. 1 u.s.g. odsyła do innych ustaw zawierających delegacje do wydawania przepisów prawa miejscowego i takie upoważnienie zawiera w art. 4 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej. Tak też trafnie przyjął to Sąd pierwszej instancji. Zgodnie zaś z art. 4 ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej rada gminy może powierzyć swoją kompetencję do ustalania wysokości opłat za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej organowi wykonawczemu gminy i taki pogląd w tej sprawie trafnie wyraził Sąd pierwszej instancji. Nie został również naruszony art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, ponieważ przepis ten reguluje obowiązek uiszczenia opłaty za użycie grobu do chowania. Z treści tego przepisu nie wynika, aby zaskarżone do Sądu pierwszej instancji zarządzenie nie było aktem prawa miejscowego. Niezasadny jest również zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w związku z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych aktów prawnych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w stwierdzeniu, że zaskarżone zarządzenie jako akt prawa miejscowego podlega obowiązkowi jego ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego, podczas gdy zarządzenie to nie będąc aktem prawa miejscowego, nie podlega temu obowiązkowi. Powołany art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych aktów prawnych zobowiązuje do ogłaszania w wojewódzkim dzienniku urzędowym aktów prawa miejscowego stanowionych przez organy gminy. Okoliczność, że dane zarządzenie, które weszło w życie i nakładało obowiązki bezpośrednio na jego adresatów (mieszkańców gminy) nie zostało ogłoszone w wojewódzkim dzienniku urzędowym stanowi tylko o wadliwości działania Burmistrza Miasta C., który mimo wydania takiego zarządzenia nie przesłał go do opublikowania Wojewodzie Śląskiemu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Nie są także zasadne zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał prawo skarżącego A. P. do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., ponieważ zaskarżone do Sądu pierwszej instancji zarządzenie bezpośrednio dotyczyło obowiązku uiszczenia opłaty także przez tę osobę jako mającą prawa do dwóch grobów murowanych na cmentarzu komunalnych w C. Tym samym skarga ta nie podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. Zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarządzenie Burmistrza Miasta C. stanowiło akt prawa miejscowego, a tym samym podlegało kognicji Sądu w oparciu o art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., a Sąd ten stosując art. 147 § 1 P.p.s.a. nie naruszył prawa stwierdzając, że zaskarżone zarządzenie jest aktem prawa miejscowego. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że skoro zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieuzasadnione, a zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji odpowiada prawu, to Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.