II OZ 636/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia J. G. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 6 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Bk 185/17 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi J. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę postanawia: oddalić zażalenie Postanowieniem z dnia 6 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Bk 185/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że skarżący J. G. złożył skargę na decyzję Wojewody [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2016 r. nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą W. i A. W. – wspólnikom spółki cywilnej H. z siedzibą w B., pozwolenia na budowę budynku handlowo – usługowego wraz z zagospodarowaniem terenu oraz pozwolenia na rozbiórkę: fragmentu nieczynnej sieci elektroenergetycznej SN i fragmentu nieczynnej sieci gazowej, na działce o nr ew. gr. [...] przy ul. P. w B.. W skardze skarżący wniósł o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Podano, że wniosek uzasadniony jest tym, że gdyby inwestorzy wznieśli obiekt budowlany zgodnie z postanowieniami decyzji, prawa skarżącego jako właściciela nieruchomości sąsiedniej zostałyby nieuchronnie naruszone i powstałby w związku z powyższym stan niezgodny z prawem (zacienienie nieruchomości skarżącego). Celem uniknięcia tych skutków, uzasadnione jest powstrzymanie się z realizacją budowy do czasu wydania orzeczenia przez sąd. Sąd powołał przepis art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 – dalej jako P.p.s.a.) i stwierdził, że z powyższego wynika, że wprowadzona w § 3 cyt. przepisu, ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi wyjątek od zasady przewidzianej w § 1 tego artykułu. Zastosowanie instytucji wstrzymania wykonania może mieć bowiem miejsce tylko w sytuacjach ściśle określonych w tym przepisie. W myśl art. 61 § 3 P.p.s.a. sąd orzeka o wstrzymaniu wykonania na wniosek skarżącego, a wobec tego to skarżący zobowiązany jest - poprzez odniesienie się do konkretnych zdarzeń - wykazać, że wykonanie aktu lub czynności przed rozpoznaniem skargi może spowodować dla niego skutki, o których mowa powyżej. Tak więc uprawdopodobnienie okoliczności przemawiających za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji spoczywa na stronie skarżącej. Sąd zauważył, że katalog przesłanek warunkujących wstrzymanie wykonania rozstrzygnięcia jest zamknięty. Oznacza to, że sąd nie bada zasadności samej skargi na etapie rozpoznania wniosku o wstrzymanie wykonania aktu lub czynności. Kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a więc prawidłowości zastosowania przez organ przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni, sąd dokona dopiero po przeprowadzeniu rozprawy. W ocenie Sądu sam fakt wydania pozwolenia na budowę nie może stanowić przesłanki uzasadniającej wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Ze swej natury decyzje dotyczące pozwolenia na budowę zmieniają stan rzeczy i mogą spowodować powstanie trudnych do odwrócenia skutków, jednakże skutki te należy szczegółowo uzasadnić oraz wykazać wystąpienie ich w stosunku do składającego dany wniosek. Nawet w przypadku wyroku uchylającego decyzję o pozwoleniu na budowę, w sytuacji gdy inwestycja jest zaawansowana lub ukończona, organ nadzoru budowlanego uprawniony będzie do wydawania szeregu nakazów mających na celu doprowadzenie zrealizowanych robót budowlanych do stanu zgodności z prawem, a wówczas to inwestora, a nie skarżącego obciążać będą dodatkowe koszty przy ewentualnym rozebraniu przedmiotowej inwestycji. Z powyższych względów, na podstawie art. 61 § 3 oraz § 5 P.p.s.a., Sąd orzekł o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł J. G. reprezentowany przez r.pr. B. M. Skarżący zarzucił naruszenie art. 61 § 3 P.p.s.a. poprzez jego wadliwe zastosowanie, polegające na odmowie wstrzymania wykonania decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. znak: [...] jak i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2016 r. znak: [...] do czasu uzyskania przez nią waloru prawomocności, co polegać miało na zakazie realizacji do tego czasu na podstawie tej decyzji zamierzenia inwestycyjnego, którego ona dotyczy przez W. i A. W., pomimo że: - z materiału dowodowego, w tym zdjęć, złożonych do akt sprawy przez skarżącego wynika, że rozpoczęto realizację inwestycji, której dotyczy skarżona decyzja oraz, że jej realizacja jest zaawansowana, a nadto, że skutek realizacji inwestycji nastąpi zacienienie nieruchomości skarżącego godzące w uprawnienia skarżącego, wynikające z powszechnie obowiązujących przepisów prawa, omówione obszernie w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku w sprawie niniejszej oraz, że - zakończenie realizacji inwestycji w zakresie robót murarskich będzie równoznaczne z wystąpieniem trudnych do odwrócenia skutków, w postaci istniejącego budynku, którego ewentualne rozebranie, jeśli zostanie nakazane inwestorom, będzie stanowiło o konieczności poniesienia przez nich poważnych kosztów i nakładów, pominięcie czego łącznie prowadziło do wydania skarżonego rozstrzygnięcia. W oparciu o powyższe wniesiono o uchylenie skarżonego postanowienia i orzeczenie co do istoty sprawy przez wstrzymanie wykonania decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. znak: [...], jak i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2016 r. znak: [...] do czasu nie uzyskania przez nią waloru prawomocności, co polegać ma na zakazie realizacji do tego czasu na podstawie tej decyzji zamierzenia inwestycyjnego, którego ona dotyczy przez W. i A. W.. W uzasadnieniu zażalenia podkreślono, że inwestycja, której dotyczy pozwolenie na budowę jest realizowana i zakres zaawansowania robót postępuje w stosunku do zobrazowanego zdjęciami, załączonymi do pisma procesowego z dnia 5 kwietnia 2017 r. Skarżący podkreślił, że - wbrew twierdzeniom Sądu - sprecyzował skutki uzasadniające wstrzymanie decyzji, które mają być trudne do odwrócenia, a które łączy ze wzniesieniem budynku zgodnie z pozwoleniem na budowę. Zwrócił uwagę, że przed wydaniem zaskarżonego postanowienia przedłożył do akt sprawy analizę przesłaniania i zacieniania jego nieruchomości przez budynek handlowy na działce nr [...] [...] obręb [...] w B. i wydruki zdjęć realizowanego obiektu. Jeżeli w następstwie rozstrzygnięcia przez sądy administracyjne niniejszej sprawy zostanie uchylona decyzja o pozwoleniu na budowę - z uwagi na niedopuszczalne zacienienie nieruchomości skarżącego - to zaistnieje konieczność rozbiórki w całości bądź w części budynku, w takim zakresie, aby zacienienie doprowadzić do stanu zgodnego z prawem, to zaś łączyło się będzie ze znacznymi nakładami po stronie inwestora, nakładami, których można uniknąć jedynie w następstwie wstrzymania wynikania aktu administracyjnego zgodnie z niniejszym wnioskiem. Zatem jedynym sposobem uniknięcia tych skutków byłoby powstrzymanie się z realizacją budowy do czasu rozstrzygnięcia niniejszej skargi przez Sąd. W odpowiedzi na zażalenie uczestnik postępowania W. W., reprezentowany przez r.pr. M. W., wniósł o jego oddalenie. Podkreślono, że w przypadku wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę, zastosowanie art. 61 § 3 P.p.s.a. powinno się łączyć z uwzględnieniem art. 35a Prawa budowlanego, który ma na celu ochronę prawa zabudowy, wynikającego z art. 4 tej ustawy. Prawo zabudowy będące fundamentalną zasadą Prawa budowlanego, jest prawem podmiotowym każdego, kto posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego. Po części jest więc też realizacją konstytucyjnej zasady ochrony własności wyrażonej w przepisach art. 21 i art. 64 Konstytucji RP i jako takie powinno podlegać szczególnej ochronie. Wniosek skarżącego o wstrzymanie wykonania decyzji pozbawiony jest szerszego uzasadnienia. Zawiera bowiem jedynie ogólnikowe, lakoniczne uzasadnienie, że realizacja przedmiotowego obiektu spowodowałaby, iż prawa skarżącego jako właściciela nieruchomości sąsiedniej zostałyby nieuchronnie naruszone i powstałby w związku z tym stan niezgodny z prawem (zacienienie nieruchomości). Inwestor z ostrożności procesowej, podobnie jak w piśmie procesowym z dnia 10 marca 2017 r., wniósł, aby w przypadku ewentualnego wstrzymania wykonania decyzji sąd obciążył skarżącego stosowną kaucją zgodnie z art. 35a ust. 1 Prawa budowlanego. Zaznaczył, że w razie potrzeby na wezwanie sądu przedstawi stosowne koszty całego zamierzenia inwestycyjnego wraz ze szczegółowym wyjaśnieniem ewentualnych realnych strat spowodowanych wstrzymaniem wykonania pozwolenia na budowę. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji możliwe jest wówczas, gdy zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Przesłanki w postaci wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków należy wiązać z sytuacją, która może powstać, gdy zaskarżony do sądu akt administracyjny zostanie wykonany, a następnie na skutek uwzględnienia skargi akt ten zostanie wzruszony. Sąd, rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, powinien brać pod uwagę interesy prawne i stanowiska wszystkich uczestników postępowania, albowiem niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, o czym mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., może zachodzić nie tylko po stronie wnoszącego skargę (wnioskodawcy), ale również po stronie innych uczestników postępowania. Uzasadnia to konieczność przeprowadzania oceny potrzeby udzielenia ochrony tymczasowej również przez pryzmat uwarunkowań odnoszących się na tle okoliczności sprawy do innych, niż skarżący, uczestników postępowania (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 2006 r., sygn. akt II OZ 102/06; M. Szubiakowski, Glosa do ww. post., "OSP" 206, z. 10, s. 555-557). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji dokonał prawidłowej oceny wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Przesłanką wstrzymania decyzji jest niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody. Ustalenie, czy grożąca szkoda jest szkodą znaczną jest możliwe tylko w oparciu o okoliczności konkretnej sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że o znacznej szkodzie w tym szkodzie majątkowej można mówić, jeśli rozmiary szkody wywołanej wykonaniem zaskarżonego aktu administracyjnego są większe niż zwykle wywołane wykonaniem aktu tego rodzaju. Przesłanka spowodowania trudnych do odwrócenia skutków także musi być rozważana z uwzględnieniem specyfiki aktu administracyjnego, którego dotyczy wniosek o wstrzymanie. W niniejszej sprawie przedmiotem decyzji jest budowa budynku handlowo – usługowego na działce o nr [...] przy ul. [...] w B.. Przedłożona przez skarżącego dokumentacja fotograficzna wskazuje, że stan robót realizacji przedmiotowej inwestycji jest zaawansowany. J. G. jest współwłaścicielem sąsiadującej z planowaną inwestycją działki o nr [...], na której usytuowany jest budynek mieszkalny jednorodzinny oraz budynki gospodarcze. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rację ma Sąd pierwszej instancji, że wniosek skarżącego nie zasługuje na uwzględnienie, a podniesione zarzuty sprowadzają się do kwestionowania prawidłowości decyzji o pozwolenia na budowę i postępowania przez organami administracji architektoniczno-budowlanej. Argumenty podnoszone przez skarżącego sprowadzają się w istocie do oceny, czy na skutek realizacji przedmiotowej inwestycji zostanie naruszone prawo skarżącego do zabudowy działki nr [...], której jest współwłaścicielem. J. G. zarówno w skardze, jak i w zażaleniu konsekwentnie podnosi, że budowa przedmiotowego budynku handlowo - usługowego uniemożliwi mu planowaną budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego. W tym zakresie skarżący wskazuje, że w stosunku do działki nr [...] zostaną naruszone przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1422) i na tę okoliczność przedkłada dowód w postaci analizy przesłaniania i zacieniania projektowanego budynku na działce [...] przez budynek handlowo - usługowy na działce nr [...], sporządzonej przez mgr inż. arch. P. A. (nr upr. BŁ/[...]) - k. od 41 do k. 51 akt sądowych. Tymczasem powyższe okoliczności nie mogą zostać uwzględnione na etapie rozpoznawania wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Ocena tego rodzaju może być przedmiotem rozważań Sądu I instancji dopiero przy rozpoznaniu skargi. Na etapie rozpoznawania wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Sąd I instancji nie jest bowiem uprawniony do merytorycznej oceny zasadności skargi. Zaskarżony akt nie rodzi też w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trudnych do odwrócenia skutków. Należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż nawet w wyniku wyroku uchylającego decyzję o pozwoleniu na budowę, w przypadku gdy inwestycja jest poważnie zaawansowana lub ukończona, organ nadzoru budowlanego uprawniony będzie do wydawania decyzji mających na celu doprowadzenie zrealizowanych robót budowlanych do stanu zgodności z prawem, a wówczas to inwestora, a nie skarżącego obciążać będą koszty związane np. z rozbiórką. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi wątpliwości, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu jest odstępstwem od zasady wykonalności ostatecznej decyzji administracyjnej, wyrażonej w powołanym wyżej art. 61 § 1 p.p.s.a., tak więc przepisu § 3 nie należy interpretować w drodze wykładni rozszerzającej. Zaskarżona decyzja Wojewody [...] o pozwoleniu na budowę jest ostateczna i zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.), dalej jako: "ustawa - Prawo budowlane", jest realizacją "prawa zabudowy" określonego w art. 4 tej ustawy. Prawo zabudowy będące fundamentalną zasadą Prawa budowlanego, jest prawem podmiotowym każdego, kto posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane, jest więc po części też realizacją konstytucyjnej zasady ochrony własności, wyrażonej w przepisach art. 21 i 64 Konstytucji RP i jako takie, powinno podlegać szczególnej ochronie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zwraca się także uwagę, iż konsekwencje wstrzymania bądź braku wstrzymania zaskarżonej decyzji o pozwoleniu na budowę mogą dotykać w takim samym stopniu inwestora, jak i pozostałe strony tego postępowania. Postanowienie wstrzymujące wykonanie decyzji o pozwoleniu na budowę stanowić może dużą dolegliwość przede wszystkim dla inwestora mogącą nierzadko spowodować większą szkodę niż szkoda, jaka może wyniknąć z kontynuowania robót budowlanych prowadzonych w oparciu o zaskarżoną decyzję. Należy również wskazać, iż to inwestor ponosi ryzyko prowadzenia robót przed rozpoznaniem skargi przez Sąd i to na nim spoczywać będzie obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego, w razie, gdyby okazało się, że w wyniku rozpoznania skargi decyzja zostanie uchylona. Specjalny charakter wstrzymania wykonania takiej decyzji został podkreślony przez ustawodawcę poprzez regulację zawartą w art. 35a ustawy - Prawo budowlane, zgodnie z którą sąd może uzależnić wstrzymanie wykonania decyzji od złożenia przez skarżącego kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora. Udzielenie przez sąd administracyjny ochrony tymczasowej nie może natomiast sprowadzać się do powstrzymania procesu inwestycyjnego w ogóle, a za zasadnością zastosowania takiej ochrony przemawiać będą tylko takie obiektywne okoliczności sprawy, które ze względu na negatywne i nieakceptowane prawem skutki, mogą powodować realne niebezpieczeństwa, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Biorąc pod uwagę, iż skarżący nie uprawdopodobnił przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, brak było podstaw do uwzględnienia wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej. Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.