II SA/Rz 1507/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Paweł Zaborniak /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi Wojewody Podkarpackiego na uchwałę Rady Gminy Cisna z dnia 10 grudnia 2014 r. nr II/7/2014 w przedmiocie wynagrodzenia Wójta Gminy Cisna stwierdza niezgodność z prawem zaskarżonej uchwały. Przedmiotem skargi Wojewody Podkarpackiego jest uchwała Rady Gminy Cisna z dnia 10 grudnia 2014 r., Nr II/7/2014 w sprawie wynagrodzenie Wójta Gminy Cisna podjęta na podstawie art. 18 ust 2 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2001 Nr 142 poz. 1591 ze zm., dalej "u.s.g.") w zw. z art. 8 ust. 2, art. 36 ust. 2 i 3 i art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 223 poz. 1458) oraz na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 marca 1990 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (tekst jednolity Dz. U. z 2013. Poz. 1050). Rada Gminy Cisna w § 1 zaskarżonej uchwały przyjęła dla Renaty Szczepańskiej – Wójta Gminy Cisna wynagrodzenie miesięczne w następującej wysokości: wynagrodzenie zasadnicze wg XX kategorii zaszeregowania w kwocie 5 . 000 zł, dodatek funkcyjny w kwocie 1. 900 zł, dodatek specjalny w wysokości 40 % wynagrodzenia zasadniczego i dodatku funkcyjnego w kwocie 2 760 zł. Uchwała weszła w życie z dniem podjęcia. Na podstawie § 2 zaskarżonej uchwały utraciła moc uchwała Rady Gminy Cisna z dnia 10 grudnia 2014 r., nr II/4/2014 w sprawie wynagrodzenia Wójta Gminy Cisna podjęta na tej samej sesji, którą Rada Gminy Cisna przyjęła wynagrodzenie miesięczne dla Renaty Szczepańskiej – Wójta Gminy Cisna w wysokości: wynagrodzenie zasadnicze wg XX kategorii zaszeregowania w kwocie 4. 500 zł, dodatek funkcyjny w kwocie 1. 500 zł, dodatek specjalny w wysokości 30 % wynagrodzenia zasadniczego i dodatku funkcyjnego w kwocie 1800 zł. Uchwała nr II/4/2014 weszła w życie z dniem podjęcia z mocą od 1 grudnia 2014 r. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Wojewoda Podkarpacki zaskarżył uchwałę Rady Gminy Cisna z dnia 10 grudnia 2014r. nr II/7/2014 w całości, zarzucając jej naruszenie art. 14 u.s.g. oraz § 33 ust. 2 Statutu Gminy Cisna (Dz.Urz. Woj. Podkarpackiego z 2003r. Nr 31 poz.612 z późn. zm.) wnosząc o wydanie orzeczenia o jej niezgodności z prawem. Argumentując swoje stanowisko skarżący organ wyjaśnił, że przepisy u.s.g. nie zawierają regulacji zezwalających na reasumpcję głosowania - powtórne głosowanie na tej samej sesji i w tym samym przedmiocie. Organy stanowiące mogą wprowadzić w tym zakresie odpowiednie zapisy w statucie gminy, będącym aktem prawa miejscowego powszechnie obowiązującego na jej terenie. Naruszenie zapisów statutu przez uchwałę organu gminy uzasadnia stwierdzenie jej nieważności. Treść § 33 ust.2 Statutu Gminy Cisna wprost określa, iż uchylenie lub zmiana podjętej uchwały może nastąpić tylko w drodze odrębnej uchwały podjętej nie wcześniej niż na następnej sesji. W ocenie organu nadzoru, przyjmując tzw. "reasumpcję głosowania", Rada Gminy Cisna rażąco zatem naruszyła procedurę obowiązującą przy podejmowaniu uchwał, a to art. 14 u.s.g. oraz § 33 ust. 2 Statutu Gminy Cisna, co skutkuje nieważnością uchwały organu gminy. Z uwagi na upływ jednego roku od podjęcia kwestionowanego aktu uzasadnione jest wydanie orzeczenia o niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały, stosownie do treści art. 94 u.s.g. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Cisna wniosła o umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz.718, dalej P.p.s.a.) wskazując, że w związku z uznaniem skargi za zasadną Rada Gminy Cisna usunęła nieprawidłowości wskazane w skardze Wojewody. W dniu 18 października 2016 r. podjęła uchwałę nr XIX/89/2016, na podstawie której utraciła moc zaskarżona uchwała Rady Gminy Cisna z dnia 10 grudnia 2014 r. nr 11/7/2014 w sprawie wynagrodzenia Wójta Gminy Cisna. Umorzenie postępowania sądowego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. należy odnosić do sytuacji, gdy w toku postępowania sądowego, a przed wydaniem wyroku, przestaje istnieć przedmiot zaskarżenia, tak jak w przedmiotowej sprawie. Skuteczne uchylenie uchwały inną, kolejną uchwałą wywołuje taki skutek, że postępowanie sądowoadministracyjne staje się bezprzedmiotowe i dlatego wniosek złożony w petitum odpowiedzi na skargę należy uznać za słuszny i uzasadniony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga Wojewody jako zasadna, została uwzględniona w całości. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1660). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718; zwana dalej w skrócie p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ze względu na przedmiot skargi dodatkowo należy wyjaśnić, że w myśl art. 147 § 1 P.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tej ustawy, stwierdza nieważność uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Ponadto według art. 94 ust. 1 u.s.g., nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1 u.s.g., albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Wojewoda rozpoznaną przez WSA skargę wniósł na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g., który stanowi : Po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 u.s.g. (tj. terminu 30 dni od dnia doręczenia wojewodzie uchwały bądź zarządzenia organu gminy) organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Wojewoda korzystając z powyższej możliwości nie jest związany przepisami p.p.s.a. w zakresie terminu do złożenia skargi sądowoadministracyjnej. Zdaniem Składu Orzekającego WSA w niniejszej sprawie należało podzielić stanowisko Organu nadzoru względem dokonanego przez Radę Gminy Cisna naruszenia przepisów obowiązującego prawa. Wojewoda słusznie wywodzi, iż w myśl treści § 33 ust. 2 Statutu Gminy Cisna (Dz.Urz. Woj. Podkarpackiego z 2003 r., Nr 31 poz. 612 z późn. zm.), uchylenie lub zmiana podjętej uchwały może nastąpić tylko w drodze odrębnej uchwały podjętej nie wcześniej niż na następnej sesji. Powyższy przepis na gruncie zasad prowadzenia przez organ stanowiący gminy działalności uchwałodawczej, ustanowił zakaz reasumpcji, czyli zakaz ponownego zajmowania się sprawą już rozstrzygniętą przez radę na tej samem sesji rady. Zakaz o jakim mowa został wyraźnie połączony z równoczesnym zakazem uchylenia na tej sesji skutków uprzednio podjętej uchwały. Zdaniem Sądu, przez uchylenie uchwały w znaczeniu unormowań Statutu Gminy należy rozumieć utratę jej mocy obowiązującej. Nie stanowi też jakiejkolwiek kwestii, iż statut gminy zawiera normy powszechnie obowiązujące, stąd ich nieprzestrzeganie przez radnych stanowi postać naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 91 ust. 1 u.s.g. W myśl tej regulacji uchwała sprzeczna z prawem jest nieważna. Ponieważ Rada Gminy Cisna uchwałą z dnia 10 grudnia 2014 r., Nr II/7/2014, w sprawie wynagrodzenia Wójta Gminy Cisna, postanowiła o utracie mocy uchwały podjętej tego samego dnia tj. uchwały z dnia 10 grudnia 2014 r., Nr II/4/2014, w sprawie wynagrodzenia Wójta Gminy Cisna, to niewątpliwie doszło do naruszenia zakazu reasumpcji, czyli naruszenia § 33 ust. 2 Statutu Gminy Cisna. Pomimo oczywistego naruszenia prawa, Sąd nie mógł stwierdzić nieważności zaskarżonej uchwały, gdyż nie jest ona aktem prawa miejscowego, zawiera normy kierowane do aparatu organizacyjnego jednostki samorządowej (uchwała w sprawie wynagrodzenia wójta nie wkracza w sferę praw i obowiązków mieszkańców gminy normując zagadnienia wyłącznie w obrębie organizacji gminy), a od daty jej podjęcia upłynął rok. Należy mieć na uwadze, że w myśl art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. W tej sytuacji, w myśl art. 94 ust. 2 u.s.g. ponieważ wykazano, że istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności uchwały, sąd administracyjny orzekł o jej niezgodności z prawem. Uchwała traci moc prawną z dniem orzeczenia o jej niezgodności z prawem. Natomiast przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego co do skutków takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio – art. 94 ust. 2 u.s.g. WSA nie podzielił stanowiska Rady na temat konieczności umorzenia postępowania sądowego wszczętego ze skargi Wojewody, bowiem utrata mocy przedmiotowej uchwały na skutek jej uchylenia przez Radę Gminy postanowieniami § 2 pkt 1 uchwały tego Organu z dnia 18 października 2016 r., nr XIX/88/2016, nie spowodowała tego, że jej przepisy nie należałoby stosować względem stanów faktycznych mających miejsce w okresie jej obowiązywania. Innymi słowy, istniał przedmiot orzekania Sądu bowiem kontrolowana uchwała wywołała określone w jej treści skutki prawne od chwili podjęcia do chwili utraty mocy. Z przedstawionych względów orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 94 ust. 2 u.s.g. w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania nie orzekano, gdyż postępowanie sądowe o tym przedmiocie jest wolne od opłat sądowych z mocy art. 100 u.s.g.