I OSK 2504/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.), Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska, Sędzia NSA Tamara Dziełakowska, po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 kwietnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 300/17 w sprawie ze skargi A. D. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 6 kwietnia 2017 r. oddalił skargę A. D. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z [...] grudnia 2016 r. w przedmiocie odmowy zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości położonej w Warszawie Dzielnica [...] przy ul. [...] stanowiącej część działki nr [...] z obrębu [...] uregulowanej w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla Warszawy-[...] w Warszawie. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Decyzją Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy - Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej z [...] 1972 r. wywłaszczono na rzecz Państwa nieruchomość o powierzchni [...]m2 położoną w Warszawie przy ul. [...]. Wywłaszczona nieruchomość posiadała założony zbiór dokumentów Nr [...], w którym wykazana była jako działka nr [...] ozn. hip. "[...]" i stanowiła własność Z. M. Z. Jednocześnie na rzecz byłego właściciela zostało określone odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia. Zgodnie z lokalizacją szczegółową z [...] 1971 r. nieruchomość ta przeznaczona została w części o powierzchni [...]m2 pod budowę zaplecza techniczno-magazynowego dla Spółdzielni [...]. Decyzja przewidywała budowę obiektów kubaturowych wraz z uzbrojeniem i urządzeniem otaczającego terenu, tj. [...]. Projekt budowy obejmował jednocześnie wybudowanie wejść i wjazdów na teren, dróg i placów, chodników, ścieżek, tereny rekreacyjne, zieleń oraz infrastrukturę. Na wniosek ówczesnego właściciela wywłaszczeniem objęto całą nieruchomość przeznaczając obszar [...] m2 pod ulicę. Do celów wywłaszczenia Warszawskie Przedsiębiorstwo Geodezyjne w 1971 r. wykonało rejestr pomiarowy oraz mapę sytuacyjną powyższego terenu, stanowiącą załącznik do rejestru. Na mocy decyzji w sprawie przekazania terenu w użytkowanie z [...] 1972 r. Spółdzielnia [...] nabyła użytkowanie terenu zabudowanego położonego przy ul. [...] o pow. [...]m2. Następcą prawnym Spółdzielni [...] jest Spółdzielnia [...]. Okoliczność przekazania i przyjęcia terenu została ujęta w protokole zdawczo-odbiorczym z [...] 1972 r., z którego treści wynika, że przekazana nieruchomość stanowiła teren niezabudowany. Decyzją z [...] 1973 r. Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Warszawa [...] udzieliło Spółdzielni [...] pozwolenia na wykonanie na ww. nieruchomości robót budowlanych związanych z budową powyższego zaplecza techniczno-magazynowego: budynku produkcyjnego z częścią socjalną, magazynu materiałów łatwopalnych, wiaty na surowce, zbiornika oleju, ogrodzenia terenu. Zarząd Spółdzielni [...] powołał komisję odbioru na dzień [...] 1976 r. Ustalono, że na przedmiotowym gruncie znajduje się budynek produkcyjny, budynek administracyjno-socjalny, magazyn materiałów łatwopalnych, ogrodzenie terenu, urządzone wjazdy i drogi z kostki brukowej oraz przyłącze wodociągowe, kanalizacyjne, gazowe, energetyczne i telefoniczne. Powyższy stan zagospodarowania nieruchomości w 1976 r. został przedstawiony na fotogrametrycznym zdjęciu lotniczym. Decyzją z [...] 1994 r. Wojewoda Warszawski stwierdził nabycie przez Dzielnicę Gminę Warszawa [...] z mocy prawa w dniu 27 maja 1990 r. nieodpłatnie własność nieruchomości zabudowanej położonej w Warszawie przy ul. [...], zmienioną decyzją nr [...] z [...] 1996 r. w zakresie jej powierzchni (właściwej tj. [...] m2 zamiast [...] m2).[pic] Wnioskiem z [...] 2013 r. A. D., następca prawny byłego właściciela Z. M. Z., wystąpiła o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] ozn. hip. "[...]" o powierzchni [...] m2 położonej w Warszawie przy ul. [...]. Starosta [...] decyzją z [...] grudnia 2015 r. orzekł o odmowie zwrotu przedmiotowej nieruchomości stwierdzając, że w dniu złożenia wniosku, a nie później niż przed 22 września 2004 r. zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Na przedmiotowym gruncie znajduje się zabudowa jak i ogrodzenie terenu, urządzone wjazdy i drogi z kostki brukowej oraz przyłącze wodociągowe, kanalizacyjne, gazowe, energetyczne i telefoniczne, natomiast zrealizowanie celu wywłaszczenia dokumentuje również stan zagospodarowania nieruchomości w 1976 r. przedstawiony na fotogrametrycznym zdjęciu lotniczym. Wojewoda Mazowiecki rozpatrując odwołanie od opisanej decyzji zgodził się z dokonaną przez organ I instancji oceną zarówno stanu prawnego jak i faktycznego. Skargę na decyzję Wojewody Mazowieckiego wniosła A. D. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za nieuzasadnioną i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm., dalej: p.p.s.a.). Sąd podkreślił, że materialno-prawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518, dalej: u.g.n.). Przytoczył zatem treść art. 136 ust. 3 oraz art. 137 ust. 1 u.g.n. określających warunki, na jakich możliwy jest zwrot nieruchomości wywłaszczonej. Podkreślił, że podstawą oceny zbędności i co za tym idzie żądania zwrotu nieruchomości jest wyłącznie fakt zrealizowania celu określonego w decyzji wywłaszczeniowej. Jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany, to nie istnieje możliwość zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i to nawet niezależnie od terminów wskazanych w art. 137 u.g.n., z uwagi na zasadę stabilności porządku prawnego, w sytuacji, gdy wywłaszczenie miało miejsce kilkadziesiąt lat przed wszczęciem postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. W ocenie Sądu, organy słusznie uznały, że aktualne zagospodarowanie terenu objętego zwrotem wskazuje, iż cel wywłaszczenia został osiągnięty. Zrealizowanie celu wywłaszczenia dokumentuje również stan zagospodarowania nieruchomości mający miejsce w 1976 roku przedstawiony na fotogrametrycznym zdjęciu lotniczym, na którym widoczny jest budynek produkcyjny oraz budynek administracyjno-socjalny, magazyn materiałów, obiekt stanowiący wiatę surowcową, zagospodarowany obszar na odpady poprodukcyjne, parking dla samochodów oraz infrastruktura towarzysząca. Fakt, że brak jest informacji o realizacji wskazanego przez skarżącą podziemnego zbiornika na paliwo płynne czy też infrastruktury takiej jak zieleń i tereny rekreacyjne, nie może stanowić dowodu na brak ich wykonania, mając na uwadze znaczny upływ czasu od daty realizacji opisanych inwestycji. Nie można wykluczyć także rozbudowy, przebudowy czy modernizacji powstałych tam obiektów budowlanych już po zrealizowaniu celu wywłaszczenia, w tym wskazanego zbiornika na paliwo i terenu zieleni. Sąd podkreślił, że nie można mówić o zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, gdy nieruchomość po wywłaszczeniu została zagospodarowana i wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia określonym w decyzji, a dopiero później jej przeznaczenie zmieniono, co mogło mieć miejsce w sprawie niniejszej. Ewentualne zatem późniejsze wykorzystanie wywłaszczonej nieruchomości czy też rozporządzanie nią, mające miejsce już po zrealizowaniu celu wywłaszczenia, nie mają znaczenia dla sprawy o zwrot nieruchomości. Nie jest dopuszczalna wykładnia przepisu art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 u.g.n., która wyprowadza zbędność nieruchomości ze zdarzeń przyszłych, które nastąpiły po zrealizowaniu celu wywłaszczenia. Okoliczności takie nie powodują, że nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej i automatycznie winna podlegać zwrotowi. Konkludując Sąd stwierdził, że analiza materiału dowodowego zebranego w sprawie pozwala zaaprobować stanowisko organów, zgodnie z którym zabudowa przedmiotowej nieruchomości powołanymi wyżej obiektami budowlanymi spełnia wymagania wynikające z celu, na jaki sporna nieruchomość została wywłaszczona. W tak ustalonych okolicznościach faktycznych Sąd nie dostrzegł uchybień procesowych, które podważyłyby wnioski organów odnośnie funkcjonalnego powiązania wolnej przestrzeni (parkingu) posadowionego na części nieruchomości objętej przedmiotowym wnioskiem. Dokumenty zgromadzone w sprawie w żaden sposób nie potwierdzają, że organy ówczesnej administracji publicznej w sposób intencjonalny zmierzały do innego zagospodarowania nieruchomości bądź też w ogóle nie dążyły do zrealizowania na niej celów objętych planem. W ocenie Sądu cel został osiągnięty, a realizacji tego celu dokonano w terminie, nie istnieje zatem możliwość zwrotu nieruchomości. Sąd nie dopatrzył się również naruszeń przepisów postępowania, a zarzuty skargi uznał w tym zakresie za bezzasadne. Zaskarżona decyzja zawiera opis ustalonego w sprawie stanu faktycznego, analizę zebranych dowodów pod kątem przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone w sposób pełny i dało podstawę do wydania zaskarżonej decyzji. Tym samym uznał zarzuty dotyczące naruszenia art. 7 i art. 77 § 1, art. 88 k.p.a. za bezzasadne. W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku A. D. podniosła następujące zarzuty: 1. naruszenie art. 7, art. 77 i art. 88 k.p.a. polegające na nieprawidłowej ocenie materiału dowodowego sprawy skutkujące uznaniem, że cel wywłaszczenia nieruchomości stanowiącej przedmiot wywłaszczenia został zrealizowany, podczas gdy ze znajdującej się w aktach sprawy decyzji lokalizacyjnej, załączonych do niej map oraz zdjęcia lotniczego z 1976 roku wynika, że przynajmniej w części stanowiącej południowo-wschodnią część nieruchomości wywłaszczonej cel wywłaszczenia nie został zrealizowany i przewidziana w tym miejscu infrastruktura taka jak zieleń i tereny rekreacyjne nie została zrealizowana, a zamiast tego został zrealizowany parking; 2. naruszenie art. 7, art. 77 i art. 88 k.p.a. polegające na nieprawidłowej ocenie materiału dowodowego sprawy skutkujące uznaniem, że cel wywłaszczenia został zrealizowany na całości nieruchomości stanowiącej przedmiot wywłaszczenia, podczas gdy brak jest w aktach sprawy dowodu na wykonanie podziemnego zbiornika paliw płynnych, zgodnie z treścią decyzji lokalizacji szczegółowej nr [...]. Wskazując na powyższe wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, rozpoznanie sprawy i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...], ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Jednocześnie zwrócono się o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego. Oświadczono również o zrzeczeniu się rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną będąca uczestnikiem postępowania -Spółdzielnia [...] wniosła o oddalenie tej skargi i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 art. 183 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Z uwagi na sposób sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej i ich uzasadnienie niezbędne stało się wyjaśnienie i przypomnienie, że granice skargi kasacyjnej są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w niej rozdzielnymi podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – mogą być: 1) naruszenie prawa materialnego, poprzez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzut naruszenia prawa materialnego wymaga wyjaśnienia, dlaczego przepis przyjęty jako podstawa prawna nie ma związku z ustalonym stanem faktycznym oraz wskazania, jaki przepis sąd powinien zastosować. W przypadku zarzucenia naruszenia przepisów postępowania należy podać, jakie przepisy tego prawa zostały naruszone przez sąd oraz wykazać istotność wpływu tego naruszenia na wynik sprawy – treść orzeczenia. Przez "wpływ", o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wypada również podkreślić, że autor skargi kasacyjnej nie może oczekiwać od Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż uzupełni on zaprezentowaną argumentację celem skonkretyzowania podniesionych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów. Tak zakreślone granice rozpoznania skargi kasacyjnej nie pozwalały uznać, że złożona w tej sprawie skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Przede wszystkim należy zauważyć, że autor skargi kasacyjnej w podstawie określonej jako zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego nie przywołał żadnego przepisu ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, czy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zarzuty w tym zakresie koncentrowały się na proceduralnej wadliwości zaskarżonego wyroku Sądu I instancji, przed którym postępowanie jest regulowane przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Autor skargi kasacyjnej nie powołał przy tym jakichkolwiek przepisów tej ustawy, ograniczając zarzuty skargi kasacyjnej do przepisów regulujących postępowanie przed organami administracyjnymi nie przypisując ich do właściwej podstawy kasacyjnej. Co więcej, podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty stanowią w istocie powielenie zarzutów opisanych w skardze. Rolą zaś Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest powtórne rozpoznanie sprawy zakreślonej jej granicami - w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wywołanym wniesieniem skargi kasacyjnej przedmiotem kontroli jest wyrok, a nie akt administracyjny. Adresatem zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinien być zatem Sąd I instancji. W przypadku, gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dostrzegł naruszenia przez organ przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, to sam naruszył przepisy zobowiązujące go do kontroli legalności działalności administracji publicznej. Jako podstawę kasacyjną należało zatem wskazać przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w powiązaniu z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, których naruszenia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dostrzegł. W konsekwencji skarga kasacyjna wniesiona w przedmiotowej sprawie nie określa podstawy kasacyjnej z art. 174 p.p.s.a., co bez wątpienia świadczy o niestaranności jej sporządzenia. Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniając treść uzasadnienia podstaw kasacyjnych doszedł również do przekonania, iż nie daje ono podstaw, by tak sformułowane zarzuty mogły zostać rozpoznane przy ich odniesieniu do zaskarżonego wyroku, do czego uprawniałoby stanowisko przyjęte w uchwale pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09. Przenosząc treść skargi do uzasadnienia zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, pełnomocnik skarżącej pozbawił Naczelny Sąd Administracyjny możliwości merytorycznego rozważenia podniesionych zarzutów naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i ich odniesienia do postępowania przed Sądem I instancji. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i podlegała oddaleniu, o czym orzekł na podstawie art. 184 p.p.s.a.