I SA/Wa 2940/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara (spr.) Sędziowie: WSA Magdalena Durzyńska WSA Bożena Marciniak Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2015 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę. Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. 2013 r., poz. 267, dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania, wniesionego przez B. B. z dnia [...] od decyzji Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] orzekającej o odmowie ustalenia odszkodowania, w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. 1998, Nr 133, poz. 872 ze zm.), za nieruchomość, położoną w [...] przy ul. [...], stanowiącą działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie sprawy. Pismem z dnia 30 grudnia 2005 r. B. B. wystąpiła do Prezydenta [...] z wnioskiem o wydanie decyzji o odszkodowaniu za nieruchomość zajętą pod drogę w [...]. Zawiadomieniem z dnia 23 maja 2006 r. B. B. została poinformowana o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogi publiczne. Decyzją Nr [...] z dnia [...] Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...], zajętego pod ulicę [...]. Z kolei decyzją Nr [...] z dnia [...] Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...] zajętego pod ulicę [...]. Zawiadomieniem z dnia 16 maja 2014 r. Prezydent [...] poinformował strony o zebraniu całego materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie oraz o możliwość zapoznawania się z zebranym materiałem dowodowym w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia niniejszego zawiadomienia. Decyzją Nr [...] z dnia [...] Prezydent [...] orzekł o odmowie ustalenia odszkodowania na rzecz skarżącej, w trybie art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, za nieruchomość, położoną w [...], stanowiącą działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...]. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ podniósł, iż stronie nie przysługuje odszkodowanie za grunt, z uwagi na nieprawidłowo złożony wniosek z dnia 30 grudnia 2005 roku, w którym skarżąca domagała się odszkodowania za grunt zajęty pod ulicę - działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], położona w [...]. Powołał się na treść decyzji Wojewody [...] z dnia [...], z której wynika, że powyższą decyzją, Gmina [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 roku nabyła własność nieruchomości zajętej pod część ulicy [...], oznaczonej jako działka projektowana nr [...] z obrębu [...], o powierzchni [...] m.kw. Nadto z treści powołanej decyzji wynika, że działka [...] projektowana jest na działce [...] z obrębu [...], zaś działka nr [...] na dzień 31 grudnia 1998 roku, stanowiła część działki [...] z obrębu [...] o ogólnej powierzchni [...] m.kw. o użytku droga. Działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] nie pochodziła z działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], której dotyczy przedmiotowy wniosek, co wynika z zapisów księdze wieczystej KW Nr [...], co zdaniem organu stanowiło podstawę do oddalenia wniosku. Od powyższej decyzji w dniu [...] odwołanie wniosła B. B., w którym nie zgodziła się z rozstrzygnięciem Prezydenta [...]. Po rozpatrzeniu odwołania i analizie materiału dowodowego, Wojewoda [...] uznał odwołanie za zasadne. Wojewoda [...] stwierdził, że organ I instancji nie ustalił przedmiotu postępowania, czym naruszył art. 7, 77 i 80 k.p.a. Pierwotny wniosek z 30 grudnia 2005 r. inicjujący postępowanie odszkodowawcze dotyczył bowiem "odszkodowania za mój grunt zajęty pod ulicę", tymczasem Prezydent [...] arbitralnie w toku prowadzonego postępowania przyjął, że dotyczy ono działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...]. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z ukształtowanym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego strona może w toku postępowania zmieniać swoje stanowisko i modyfikować wniosek. Wprawdzie ustawa z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną nie określa szczegółowych warunków formalnych, jakim powinien odpowiadać wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne a jedynym warunkiem formalnym, wymienionym wprost w ustawie, jest konieczność złożenia wniosku w terminie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r., ale nie można z tego faktu wyciągać wniosku, że nie obowiązują w tej materii żadne reguły. Kwestia wymogów, jakim podlega wniosek i jego treść, jest bowiem materią procesową. Zdaniem Wojewody [...] B. B. już w piśmie z dnia 30 grudnia 2005 r. precyzyjnie określiła swoje żądanie ("uprzejmie proszę o wyliczenie odszkodowania za mój grunt zajęty pod ulicę"), którym bezspornie była chęć uzyskania odszkodowania na podstawie art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Z akt sprawy dopiero w toku prowadzonego, postępowania komunalizacyjnego okazało się, że zajęta pod drogę została działka nr [...] i [...] z obrębu [...]. Jeśli zatem, Prezydent [...] miał wątpliwości co do zakresu przedmiotowego wniosku, powinien był, zdaniem Wojewody, dokonać wezwania w trybie art. 64 § 2 k.p.a., które organ administracji publicznej może dokonać na każdym etapie postępowania. Skoro z zasady prawdy obiektywnej oraz art. 77 § 1 k.p.a. wynika, że ciężar dowodu spoczywa na organie administracji, to organ I instancji powinien, mając to na uwadze dołożyć wszelkich starań, ustalić prawidłowy przedmiot swojego postępowania. Jednocześnie organy administracji publicznej czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Takie działanie organu stanowi wypełnienie normy zawartej w art. 8 k.p.a. nakazującej. W niniejszej sprawie Prezydent [...] nie uznał za stosowne wystąpić do wnioskodawczyni o sprecyzowania zakresu swojego wniosku, lecz w dowolny sposób zmienił zakres przedmiotowy wniosku, czym naruszył art. 7, 77 i 80 k.p.a. Wydanie rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie nastąpiło przedwcześnie, bez zebrania pełnego materiału dowodowego w sprawie. Stąd też Wojewoda [...] z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania odszkodowawczego w znacznej części, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Prowadząc ponownie postępowanie organ I instancji powinien w pierwszej kolejności wezwać wnioskodawcę do sprecyzowania swojego wniosku z 30 grudnia 2005 r. poprzez wskazanie jakiej nieruchomości dotyczy wniosek, a dopiero po uzyskaniu tej informacji dokonać właściwych kroków zmierzających do zakończenia postępowania. Od powyższej decyzji Wojewody [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło [...] reprezentowane przez Prezydenta [...], zarzucając jej: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: a. art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. (Dz. U. Nr 133, poz. 872) Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że wniosek o odszkodowanie za dz. nr 86 powinien być sprecyzowany przez wnioskodawczynię; b. art.32 w zw. z art.64 ust.2 Konstytucji, poprzez wskazanie wytycznych co do dalszego postępowania, a mianowicie zobligowanie organu I instancji do wezwania wnioskodawczyni do sprecyzowania swojego wniosku z dnia 30 grudnia 2005r poprzez wskazanie jakiej nieruchomości dotyczy wniosek, co w konsekwencji prowadzi do nierównego traktowania obywateli, którzy składają wniosek po terminie i tych, którzy .precyzują wniosek poprzez wskazanie nowego zakresu przedmiotowego wniosku po terminie 2) naruszenie przepisów postępowania tj. a. art.7, art.77, art.80 kpa poprzez błędne przyjęcie przez Wojewodę [...], że decyzja Prezydenta [...] została wydana pomimo faktu, że sprawa nie została wszechstronnie zbadana, w sytuacji gdy organ I instancji przeprowadził postępowanie dowodowe w sposób szczegółowy i wyczerpujący i nie zachodzi w tym wypadku konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego, a w szczególności wzywanie wnioskodawczyni do precyzowania wniosku po terminie wskazanym w art.73 w/w ustawy; b. 61 kpa- poprzez błędne przyjęcie, że organ I instancji w sposób dowolny zmienił zakres przedmiotowego wniosku, podczas gdy Prezydent [...] procedował zgodnie z treścią wniosku. Prezydent [...] wniósł o: 1) uchylenie decyzji Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] ([...]) w całości i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania; 2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi, skarżący podniósł, iż z rozstrzygnięciem Wojewody [...] i wskazaną tam argumentacją nie można się zgodzić. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 lutego 2002 r., sygn. akt II SA 1547/99 "w sytuacji, gdy postępowanie zostaje wszczęte na wniosek, przedmiot postępowania wyznacza strona. Organ tym żądaniem jest związany, nie jest zatem władny do zmiany jego treści". Stosownie do przepisu art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Istotne jest to, że w przypadku wszczęcia postępowania przez stronę, to tylko i wyłącznie ta strona określa przedmiot tego żądania. B. B. wnioskiem z dnia 30 grudnia 2005r. wystąpiła o wypłatę odszkodowania za grunt stanowiący działkę nr [...] z obrębu [...]. W wyżej wymienionym wniosku B. B. precyzyjnie wskazała przedmiot roszczenia, co jednoznacznie zdeterminowało kierunek postępowania. Nie było to ogólnikowe wskazanie nieruchomości zajętej pod drogi, (np. poprzez wskazanie księgi wieczystej, z której pochodzi nieruchomość czy poprzez wskazanie działki przed podziałem), które stwarzałoby późniejszą możliwość precyzowania takiego wniosku. Zdaniem skarżącego, organ administracji nie może wyręczać strony postępowania w formułowaniu żądań. Gdyby pierwotny wniosek wnioskodawczyni sformułowany był niezrozumiale lub nie wskazywał numerów działek objętych żądaniem odszkodowania, to wówczas organ administracji miałby obowiązek wezwać ją do sprecyzowanie tej kwestii. Taka sytuacja w niniejszej sprawie jednak nie miała miejsca, a wnioskodawczyni precyzyjnie określiła i wskazała na działkę nr [...]. W niniejszej sprawie, zdaniem Prezydenta [...] organ był związany żądaniem strony i nie był władny do zmiany jego treści. W takiej sytuacji nie można zgodzić się z twierdzeniami Wojewody [...], że organ I instancji w sposób dowolny zmienił zakres przedmiotowy wniosku, podczas gdy organ nic nie zmieniał i procedował zgodnie z postawionym wnioskiem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. Nr 270, zwana dalej p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, nie można odmówić słuszności rozstrzygnięcia Wojewody [...]. Przede wszystkim należy podnieść, że jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 lutego 2014 r., sygn. II OSK 2257/12, organ administracji dysponując pismem strony nie może przypisywać mu znaczenia, jakie z niego nie wynika, nie może domniemywać jakie były intencje strony przy składaniu pisma i co strona chciała osiągnąć. Jeżeli pismo wzbudza wątpliwości swoją treścią organ może wezwać stronę do jego jednoznacznego sformułowania. Z zasady prawdy obiektywnej oraz art. 77 § 1 k. p. a. wynika, że ciężar dowodu spoczywa na organie administracji, to organ I instancji powinien, mając to na uwadze, dołożyć wszelkich starań, aby ustalić prawidłowy przedmiot swojego postępowania. Jednocześnie organy administracji publicznej czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Takie działanie organu stanowi wypełnienie normy zawartej w art. 8 k.p.a. nakazującej organom administracji publicznej prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 września 2013 r., sygn. II OSK 919/12). B. B. już w piśmie z dnia 30 grudnia 2005 r. precyzyjnie określiła swoje żądanie ("uprzejmie proszę o wyliczenie odszkodowania za mój grunt zajęty pod ulicę"), którym bezspornie była chęć uzyskania odszkodowania na podstawie art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, za przejęty na drogę publiczną grunt, stanowiący jej własność. Nowe oznaczenia działek, które wyniknęły, co wskazał również Prezydent [...] z nowo projektowanych działek i wydzielaniu kolejnych z jednej całości, stanowiących część działki [...] z obrębu [...] o ogólnej powierzchni [...] m.kw. o użytku droga, nie mogły być znane wnioskodawczyni w dacie składania wniosku. Jak wynika z akt sprawy, dopiero w toku prowadzonego, postępowania komunalizacyjnego okazało się, że zajęta pod drogę została działka nr [...] i [...] z obrębu [...]. Dlatego też, niesłusznie przyjął organ I instancji, iż wnioskodawczyni powinna była dokładnie wskazać we wniosku, za co domaga się odszkodowania, w sytuacji, kiedy projekty nowych wydzielanych działek powstawały po dacie wniesienia przedmiotowego wniosku a wnioskodawczyni operowała danymi, które znała w dacie jego składania. Dlatego też w oparciu o powyższe, Sąd uznał, iż nie miało miejsca w niniejszej sprawie naruszenie przepisów materialnych jak i procesowych powołanych w skardze i dlatego też, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem prawa a skarga nie mogła zostać uwzględniona. A zatem, stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r. poz. 270) Sąd skargę oddalił.