IV SA/Po 157/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Jarosz Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska WSA Donata Starosta (spr) Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Kujawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 06 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia A na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] października 2016 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz Skarżącego Stowarzyszenia A kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] października 2015 r. Stowarzyszenie A (zwane dalej również "skarżącym Stowarzyszeniem") wniosło o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy K. z dnia [...] maja 2012 r., [...] ustalającej warunki zabudowy działki oznaczonej nr ewid. [...] i [...] położonej w Borowcu, przy ul. [...], gm. K. dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego zlokalizowanego na granicy działek nr [...], [...] i [...] wraz z decyzją zmieniającą z dnia [...] października 2012 r. Wyrokiem z dnia 15 czerwca 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 214/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny z P. uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności. W uzasadnieniu wyroku Sąd wyjaśnił organy zaniechały zbadania przesłanki interesu społecznego uznając to za bezprzedmiotowe, z uwagi na niespełnienie przez wnioskodawcę warunku pierwszego, tj. w związku z tym, że żądanie wszczęcia postępowania przez skarżące Stowarzyszenie nie jest uzasadnione celami statutowymi tego stowarzyszenia. W ocenie Sądu zaniechanie dokonania przez organ oceny interesu społecznego byłoby uzasadnione jedynie wówczas, gdyby organ prawidłowo ustalił, że nie ma uzasadnienia dla żądania wszczęcia postępowania przez Stowarzyszenie z uwagi na brak umocowania jego celami statutowymi. Zdaniem Sądu wniosek z dnia [...] października 2015 r. odpowiada celom statutowym (regulaminowym), tak co do kierunku dążeń (punkt 9 lit. a regulaminu), jaki formy realizacji tego celu (punkt 10 lit. b regulaminu). Sąd uznał, że organy obu instancji nie rozważyły, czy wszczęcie postępowania na wniosek stowarzyszenia założonego przez mieszkańców B. nie przyczyniłoby się do zwiększenia poziomu jego transparentności oraz uwzględnienia interesów prawnych wszystkich podmiotów zainteresowanych jego ostatecznym wynikiem. Postanowieniem z dnia [...] października 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 31 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23; zwanej dalej "k.p.a.") odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy K. z dnia [...] maja 2012 r., [...] W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że dopuszczenie organizacji społecznej do uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym wymaga od wnioskodawcy nie tylko wykazania, że jest to uzasadnione jej celami statutowymi, ale również powołania się na interes społeczny. Organizacja społeczna żądając dopuszczenia jej do udziału w sprawie innej osoby, powinna więc wykazać istnienie związku pomiędzy swoimi celami statutowymi, a przedmiotem postępowania administracyjnego, przy czym istnienie takiego związku podlega ocenie organu administracji publicznej. Zdaniem Kolegium istotą udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym nie jest zaspokojenie "partykularnych interesów" organizacji społecznej, ale zapewnienie szeroko pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem. Kolegium stwierdziło, że w aktach sprawy, w szczególności w pismach Stowarzyszenia brak jest argumentów na poparcie posiadanego przez Stowarzyszenie interesu społecznego w sprawie stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza. Po ponownym rozpatrzeniu spawy zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Kolegium utrzymało w mocy postanowienie z dnia [...] października 2016 r. W uzasadnieniu Kolegium w całości powtórzyło argumentację przedstawioną w postanowieniu z dnia [...] października 2016 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Stowarzyszenie A wniosło o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Stowarzyszenie zarzuciło zaskarżonemu postanowieniu naruszenie: - art. 31 § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że brak jest interesu społecznego Stowarzyszenia w działaniu obejmującym wystąpienie o stwierdzenie nieważności decyzji dotyczącej warunków zabudowy dla obiektu mającego znaczenie dla warunków życia całej społeczności lokalnej; - art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. poprzez uznanie przez Kolegium, że we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie przedstawiono nowych argumentów, podczas gdy argumenty zostały przedstawione, co więcej organ nie wziął pod uwagę wytycznych WSA w Poznaniu z 15 czerwca 2016 r., IV SA/Po 214/16. Ograniczył się jedynie do bezrefleksyjnego przytoczenia fragmentu uzasadnienia bez odniesienia się do argumentów podnoszonych przez Stowarzyszenie we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu skarżące Stowarzyszenie wyjaśniło, że wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy powołało się na wytyczne WSA w Poznaniu wskazując jednocześnie, że rozmiary samowoli budowlanej przy ul. [...] w B. budzą głębokie zaniepokojenie społeczności lokalnej. Jest to zatem problem lokalny, a nie prywatny. Wskazano, że wniosek skarżącego Stowarzyszenia obejmuje problem, który budzi zaniepokojenie całej społeczności lokalnej i z całą pewnością nie jest problemem li tylko prywatnym, ale problemem społecznym. Wreszcie nie bez znaczenia dla oceny interesu społecznego jest także to, że wady kwalifikowane decyzji Burmistrza z dnia [...] maja 2012 r. nie są błahe, ale są to wady, które już raz dostrzegło w jednej ze swych decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Zdaniem skarżącego Stowarzyszenie Kolegium nie odniosło się do podnoszonych przez Stowarzyszenie argumentów. Organ nie zbadał bowiem i nie uzasadnił czy wszczęcie postępowania na wniosek Stowarzyszenia przyczyni się, czy nie do zwiększenia transparentności, która w tej sprawie jest zaburzona. Organ nie uargumentował zasadności bądź niezasadności dopuszczenia Stowarzyszenia do postępowania, ogólnikowo wskazał tylko bez uzasadnienia, że Stowarzyszenie nie ma interesu społecznego w tej sprawie. W zaskarżonym postanowieniu Kolegium powtórzyło kolejny raz dotychczasowe argumenty, pomijając wskazania Sądu z wyroku z dnia [...] czerwca 2016 r. Kolegium nie wywiązało się ze swojego obowiązku ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy, a jego działanie sprowadzało się do skopiowania dotychczasowego postanowienia. W postanowieniu z dnia [...] listopada 2016 r. organ ani słowem nawet nie odniósł się do argumentów Stowarzyszenia dotyczących zapadłego w tej sprawie wyroku. Zagadnienie interesu społecznego nie było w ogóle przedmiotem rozważań ani w pierwszym, ani w drugim postanowieniu Kolegium, które zapadły w tej sprawie przed wyrokiem IV SA/Po 214/16. Natomiast organ po wyroku IV SA/P o 214/16 wydal kolejne dwa postanowienia, w których dopatruje się kolejnych przeszkód, których wcześniej w ogóle nawet nie dostrzegał i nic sygnalizował. Pominął z kolei w zupełności wskazania Sądu. Stowarzyszenie zaznaczyło, że wskazywało już, iż problemy obiektów budowlanych przy ul. [...] w Borowcu wywołują zainteresowanie dużej części społeczności lokalnej B. . Są one już od lat dyskutowane na mniejszych i szerszych forach, a także na forach organów gminy i jednostek pomocniczych (zebranie wiejskie). Problemy te rodzą głębokie zaniepokojenie społeczności lokalnej. Jest to zatem problem lokalny, a nie prywatny i stąd interes społeczny w tym przypadku występuje. Po drugie, oceniając niniejszą sprawę należy pamiętać, że dotyczy ona zagospodarowania przestrzennego Borowca i naruszeń prawa, których dopuściły się organy, a nie interesu poszczególnych mieszkańców. Rzecz jasna - najbardziej zainteresowanymi w załatwieniu sprawy są mieszkańcy ulicy [...] - co jednak nic odbiera sprawom związanym z zagospodarowaniem tej ulicy charakteru lokalnego, niepokojącego lokalną społeczność. Po trzecie, żądanie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy K. z dnia [...] maja 2012 r., [...] nie jest błahe i wydumane, ale dotyczy wady decyzji już raz dostrzeżonej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] listopada 2014 r., [...] Decyzją tą organ stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] maja 2012 r. Decyzja z dnia [...] listopada 2014 r. została wyeliminowana z obrotu tylko dlatego, że wnioskodawcy nie legitymowali się w sprawie interesem prawnym. Po czwarte, nie jest obojętne dla sprawy to, że w okolicach ul. [...] mamy do czynienia z realizacją zespołu samowoli budowlanych, które są cały czas intensywnie użytkowane na cele usługowe. W odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Analizując treść art. 31 § 1 k.p.a. stwierdzić należy, że zawarto tam dwie przesłanki, które muszą zostać spełnione łącznie aby organizacja społeczna mogła skutecznie żądać wszczęcia postępowania. Żądanie to musi być uzasadnione celami statutowymi tej organizacji oraz interesem społecznym. Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia należało mieć na uwadze, że kwestia wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z dnia [...] maja 2012 r. była już przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W wyroku z dnia 15 czerwca 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 214/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny z Poznaniu uchylając rozstrzygnięcia uprzednio wydane przez Kolegium, zakwestionował stanowisko organu co do legitymacji skarżącego Stowarzyszenia do wystąpienia z wnioskiem o wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza. Sąd uznał, że Kolegium dokonując oceny wystąpienia przesłanek z art. 31 § 1 k.p.a. w sposób wyrywkowy i niepełny dokonało analizy regulaminu Stowarzyszenia, przez co nie uwzględniło całości regulacji i w konsekwencji doszło do wniosku o braku uzasadnienia wszczęcia postępowania celami statutowymi. W omawianym wyroku Sąd stwierdził, że wniosek o wszczęcia postępowania odpowiada celom statutowym (regulaminowym), tak co do kierunku dążeń (punkt 9 lit. a regulaminu), jaki formy realizacji tego celu (punkt 10 lit. b regulaminu). Odnosząc się do kwestii interesu społecznego Sąd uznał, że mając na względzie zainteresowanie społeczne planowaną inwestycją, organy obu instancji nie rozważyły, czy wszczęcie postępowania na wniosek stowarzyszenia założonego przez mieszkańców B. nie przyczyniłoby się do zwiększenia poziomu jego transparentności oraz uwzględnienia interesów prawnych wszystkich podmiotów zainteresowanych jego ostatecznym wynikiem. Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718; zwanej dalej "p.p.s.a.") ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Jednocześnie zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach ustawie przewidzianych także inne osoby. Przez ocenę prawną, o której mowa w ww. przepisie rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego oraz kwestii zastosowania określonego przepisu prawa do ustalonego stanu faktycznego. Natomiast wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej i dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznawania sprawy. Wyrażenie przez sąd w prawomocnym wyroku uchylającym kwestionowane orzeczenie oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania determinuje zatem zakres sądowej kontroli legalności orzeczenia wydanego w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy przez organy administracji publicznej. Kwestia, czy po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ podporządkował się wskazaniom sądu i jego ocenie prawnej stanowi główne kryterium kontroli poprawności nowo wydanego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 729/10; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponownie rozpoznając wniosek skarżącego Stowarzyszenia Kolegium stosując się do oceny prawnej zawartej w wyroku tutejszego Sądu z dnia 15 czerwca 2016 r. stwierdziło, że cele statutowe skarżącego Stowarzyszenia przemawiają za wszczęciem postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z dnia [...] maja 2012 r. Podstawę odmowy wszczęcia postępowania stanowiła dokonana przez Kolegium ocena, co do braku interesu społecznego. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie kwestia interesu społecznego przemawiającego za wszczęciem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza w dalszym ciągu nie została jednak wyjaśniona przez Kolegium w sposób wyczerpujący. Zaznaczyć trzeba, że kryterium interesu społecznego stanowi wyrażenie niedookreślone i wymaga indywidualnej oceny w każdej sprawie. Stwierdzając, że za wszczęciem postepowania z wniosku skarżącego Stowarzyszenie nie przemawia interes społeczny Kolegium oparło się w znacznej mierze na stanowisku NSA wyrażonym w postanowieniu składu siedmiu sędziów z dnia 28 września 2009 r., sygn. akt II GZ 55/09 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W postanowieniu tym NSA stwierdził, że istotą udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym, nie jest zaspokojenie partykularnych interesów samej organizacji, ale zapewnienie szeroko pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem. Czego nie dostrzegło Kolegium w omawianym postanowieniu NSA wskazał również, że podstawą działalności organizacji społecznej z założenia jest interes publiczny, zaś organizacja zgłaszając żądanie udziału w postępowaniu administracyjnym zmierza do realizacji zadań mających znaczenie dla interesu ogólnospołecznego, to dopiero ustalenie przez organ okoliczności wyłączających istnienie interesu społecznego organizacji w powyższym znaczeniu uprawnia do wydania postanowienia odmownego na podstawie art. 31 § 2 k.p.a. W zaskarżonym postanowieniu poza przytoczeniem poglądów orzecznictwa nie zawarto jakiejkolwiek argumentacji pozwalającej na dokonanie kontroli stanowiska Kolegium, co do braku przesłanki interesu społecznego, przede wszystkim w zakresie przywołanego powyżej stanowiska dotyczącego realizowania partykularnych interesów Stowarzyszenia. Tymczasem już w wyroku z dnia 15 czerwca 2016 r. tutejszy Sąd zwrócił uwagę, że Kolegium nie rozważyło czy wszczęcie postępowania na wniosek Stowarzyszenia założonego przez mieszkańców B. nie przyczyniłoby się do zwiększenia poziomu jego transparentności oraz uwzględnienia interesów prawnych wszystkich podmiotów zainteresowanych jego ostatecznym wynikiem. Kwestia ta nie została rozważona również po ponownym rozpatrzeniu sprawy. Ponadto w skardze do wojewódzkiego sądu administracyjnego odnosząc się do kwestii realizacji interesów Stowarzyszenia wskazano, że problematyka związana z obiektami budowlanymi objętymi decyzją Burmistrza wywołuje zainteresowanie znacznej części społeczności lokalnej, co miałoby przemawiać za wystąpieniem w niniejszej sprawie interesu społecznego. Odniesienia się do powyższych okoliczności zabrakło w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Z tego też względu Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie zostały wydane z naruszeniem przepisu art. 153 p.p.s.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. Bez znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia pozostaje natomiast podniesiona w skardze okoliczność ewentualnych naruszeń prawa w wydanej przez Burmistrza decyzji o warunkach zabudowy. Wystąpienia w danej sprawie interesu społecznego, który uprawniałby do wszczęcia postępowania z urzędu w związku z wnioskiem organizacji społecznej, nie można sprowadzać do oceny występowania kwalifikowanych wad prawnych decyzji, której wniosek dotyczy. Kwestia ta może być rozstrzygana dopiero w następnym etapie postępowania po wszczęciu z urzędu postępowania nieważnościowego (wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2016 r. II OSK 672/15; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Okoliczności podniesione we wniosku o wszczęcie postępowania mogą jednak mieć znaczenie dla rozważenia zasadności wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z urzędu. Ponownie prowadząc postępowanie Kolegium w sposób wyczerpujący rozważy kwestię interesu społecznego mogącego przemawiać za uwzględnieniem wniosku o wszczęcie postępowania. Przede wszystkim Kolegium rozważy, czy wszczęcie postępowania nie przyczyniłoby się do zwiększenia poziomu jego transparentności oraz uwzględnienia interesów prawnych wszystkich podmiotów zainteresowanych jego ostatecznym wynikiem. Ponadto Kolegium odniesie również do kwestii zainteresowania postępowaniem lokalnej społeczności. Jednocześnie wskazać trzeba, że w ponownie prowadzonym postępowaniu, z uwagi na wydanie uchylonej następnie decyzji z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] Kolegium powinno rozważyć zasadność wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z dnia [...] maja 2012 r. Z powyżej wskazanych okoliczności Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia z dnia [...] października 2016 r. nr [...] O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. uwzględniając kwotę stanowiąca równowartość uiszczonego wpisu od skargi (100 zł), opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł) oraz wynagrodzenia pełnomocnika (480 zł) ustalonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 1804).