II SA/Op 583/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Protokolant St. inspektor sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 31 sierpnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu wymiany gruntów oddala skargę. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez M. B., zwaną dalej również skarżącą, jest decyzja Wojewody Opolskiego z dnia 31 sierpnia 2016 r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Starosty Głubczyckiego z dnia 8 marca 2016 r., nr [...], umarzającą postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu wymiany gruntów położnych na terenie wsi [...]. Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym: Pismem z dnia 11 i 19 marca 2005 r. M. B. - córka zmarłego J. B., powołując się na art. 104 K.p.a. i art. 9 dekretu z dnia 16 sierpnia 1949 r. o wymianie gruntów (Dz. U. z 1962 r. nr 46, poz. 226, z późn. zm.), zwanego dalej dekretem, zwróciła się do Starostwa Powiatowego w Głubczycach o wydanie decyzji zatwierdzającej projekt wymiany gruntów, która to wymiana została przeprowadzona we wsi [...] w 1965 r., celem zakończenia sprawy i umożliwienia wniesienia od decyzji odwołania. Kolejnym pismem z dnia 26 kwietnia 2005 r. skarżąca zwróciła się do Starostwa Powiatowego o podanie organu, który wydał decyzję zatwierdzającą projekt scalenia i wymiany gruntów w 1965 r., numeru decyzji oraz daty jej wydania. Wniosła nadto o wyjaśnienie, czy postępowaniem scaleniowym w 1965 r. objęto również nieruchomość o numerze a, stanowiącej własność jej wuja – K. O., i czy w jego przypadku również brak jest decyzji zatwierdzającej projekt scalenia i wymiany gruntów. Ze znanego Sądowi z urzędu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 7 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Op 513/06, wynika, że decyzją z dnia 22 maja 2006 r., nr [...], Starosta Głubczycki, na podstawie art. 2, art. 3, art. 27 ust. 2 i 3, art. 28 ust. 1 i art. 29 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2003 r. nr 178, poz. 1749), zwanej dalej ustawą, w związku z art. 8 ust. 1 dekretu, zatwierdził: 1) projekt wymiany gruntów podjęty decyzją z dnia 10 lutego 1965 r. Nr [...], położonych na terenie wsi [...] o powierzchni 43,0400 ha; 2) warunki objęcia w posiadanie gruntów wydzielonych w wyniku wymiany, zawarte w protokole z dnia 7 czerwca 1965 r.; oraz postanowił: 3) zastrzeżenia wniesione przez K. O., W. O., F. P., S. K., F. B. i J. B. pozostawić bez uwzględnienia; 4) istniejące w księgach wieczystych wpisy odnośnie obciążeń w postaci ciężarów realnych i pożyczek oraz innych należności państwowych przenieść bez zmian z gruntów poddanych wymianie na grunty wydzielone w wyniku wymiany. W uzasadnieniu organ podał, iż decyzją Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Głubczycach z dnia 10 lutego 1965 r., nr [...], na podstawie art. 8 ust. 1 dekretu z dnia 16 sierpnia 1949 r. o wymianie gruntów, zostało wdrożone postępowanie w sprawie wymiany gruntów, które miało charakter postępowania scaleniowo-wymiennego gruntów. Postępowaniem tym objęto grunty 18 rolników oraz grunty Państwowego Funduszu Ziemi. Od tej decyzji odwołało się część rolników, w tym K. O. i W. O., jednakże decyzją z dnia 13 marca 1965 r. Wydział Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Opolu utrzymał ją w mocy. Dalej w uzasadnieniu swojej decyzji Starosta podał, że w 1965 r. projekt scalenia i wymiany gruntów został opracowany przez geodetę i wyznaczony na gruntach wsi [...] w dniach 22-24 maja 1965 r., jak również został okazany uczestnikom scalenia i wymiany. W trakcie okazania powyższego projektu zostały zgłoszone zastrzeżenia, których komisja nie uwzględniła. Ponadto w protokole sporządzonym w dniu 7 czerwca 1965 r. zostały zawarte warunki objęcia w posiadanie gruntów wydzielonych w wyniku scalenia i wymiany. Organ podkreślił, że pomimo zastrzeżeń, projekt scalenia i wymiany gruntów został przyjęty i wdrożony do wykonania. W wyniku rozpatrzenia odwołania M. B., Wojewoda Opolski decyzją z dnia 5 lipca 2006 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Na skutek rozpatrzenia skargi wniesionej przez M. B., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 7 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Op 513/06, uchylił decyzję Wojewody i poprzedzającą ją decyzję Starosty Głubczyckiego z dnia 22 maja 2006 r. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd wskazał m.in., że w sprawie bezsporne jest, iż wskazywane przez skarżącą nieruchomości objęte były prowadzonym z urzędu postępowaniem wymiennym w 1965 r. W wyniku przeprowadzonej wymiany gruntów, nieruchomości spadkodawców skarżącej (ojca i wuja) stały się własnością osób trzecich. Sąd stwierdził także, że wynik postępowania wymiennego gruntów z 1965 r. miał finał w zmianach i ich wpisach w księgach wieczystych. Tym samym cel wymiany gruntów z 1965 r. został osiągnięty. Sąd wyjaśnił również, że zgodnie z art. 9 dekretu, ostateczna decyzja o zatwierdzeniu projektu wymiany stanowi tytuł do ujawnienia nowego stanu własności w księgach wieczystych. Skoro natomiast w wyniku skutecznie przeprowadzonej wymiany w 1965 r., dokonano w jej następstwie ujawnienia nowego stanu własności w księgach wieczystych, stąd po fakcie dokonania zmian w księgach wieczystych, wydanie w tym celu decyzji zatwierdzającej projekt wymiany gruntów czyni taką decyzję niewykonalną. W ocenie Sądu, jeżeli postępowanie wymienne zostało skutecznie zakończone wpisami do ksiąg wieczystych nowych stanów własności, to brak decyzji zatwierdzającej projekt wymiany gruntów nie świadczy, iż takie postępowanie wymienne jest jeszcze "prowadzone", czyli jest w toku, zatem brak było podstaw w opisanym stanie faktycznym do zastosowania art. 28 ustawy. Decyzją z dnia 20 lutego 2015 r., nr [...], Starosta Głubczycki, na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, umorzył postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu wymiany gruntów położonych na terenie wsi [...]. Po rozpatrzeniu odwołania M. B., Wojewoda Opolski decyzją z dnia 9 czerwca 2015 r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu, Starosta Głubczycki decyzją z dnia 8 marca 2016 r., nr [...], na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm.), zwanej dalej K.p.a., oraz art. 3 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, umorzył postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu wymiany gruntów położonych na terenie wsi [...]. W ustaleniach stanu faktycznego organ podał m.in, że w 1962 r. zostały założone księgi wieczyste, w których ujawniono J. B. jako właściciela działki nr b k.m. [...], o pow. 2,71 ha, oraz K. O. jako właściciela działki nr a k.m. [...], o pow. 2,46 ha. Decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Głubczycach z dnia 10 lutego 1965 r., nr [...], zostało wszczęte postępowanie w zakresie wymiany powyższych gruntów, prowadzące do sytuacji, w której działka nr b i nr a wraz z innymi weszły w skład działki nowoutworzonej o numerze c o pow. 14,21 ha, przekazanej na rzecz A. Wobec braku zgody na przyznanie ekwiwalentu, J. B. i K. O. przyznano z urzędu nieruchomości zamienne położone we wsi [...], odpowiednio - działkę nr d o pow. 1,30 ha i nr e o pow. 1,44 ha, oraz działkę f o pow. 0,22 ha i nr g o pow. 1,98 ha. Organ przyjął też, że wydzielony ekwiwalent został zatwierdzony przez Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Głubczycach, co potwierdzają podpisy złożone w załączniku do protokołu okazania projektu wymiany z dnia 2 czerwca 1965 r. Taki stan faktyczny został ujawniony w operacie ewidencyjnym. Następnie decyzjami Prezydium Powiatowej Rady Narodowej, Wydział Rolnictwa i Leśnictwa w Głubczycach z dnia 14 listopada 1968 r. działki ekwiwalentne przejęte zostały, na podstawie przepisów ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. nr 39, poz. 174, z późn. zm.), na własność Skarbu Państwa, wobec ich opuszczenia przez właścicieli w 1966 r. Działki te - w roku 1975 i 1980 - stały się przedmiotem kolejnych postępowań scaleniowych i wymiennych, którymi objęto grunty w miejscowości [...]. Organ podał również, że obecnie działka nr c stanowi własność B w [...] oraz jest użytkowania przez C Sp. z o.o. Natomiast działki ekwiwalentne ponownie zmieniły numerację i stały się własnością osób fizycznych. Organ dokonał też analizy zapisów zawartych w Kw nr [...] i na tej podstawie ustalił, że M. B. stała się właścicielem wyłącznie działki nr h i i, a od 1 lutego 1999 r. stanowią one własność Z. B., syna wnioskodawczyni. Natomiast w księdze tej nie ujawniono zmian wynikających z wymiany gruntów dokonanej w roku 1965, w tym również nie ujawniono decyzji wydanej w dniu 14 listopada 1968 r. o przejęciu działek na rzecz Skarbu Państwa oraz późniejszych zmian dotyczących innych działek, ujawnionych w tej księdze wieczystej, a wynikających z decyzji zatwierdzającej scalenie gruntów z dnia 29 listopada 1980 r. Zaistniałe zmiany zostały ujawnione w księdze wieczystej dopiero w oparciu o wykaz zmian gruntowych sporządzony w dniu 1 października 1985 r., przy czym nie objęły one działki nr b. O dokonaniu zmian w księdze wieczystej nr [...] J. B. został zawiadomiony i nie wniósł środka odwoławczego. Z kolei w księdze wieczystej nr [...] zmiany zostały ujawnione w roku 1998, po rozpatrzeniu wniosku Urzędu Rejonowego w Głubczycach z dnia 14 grudnia 1997 r., nr [...] oraz nr [...], do którego dołączono wyciąg z wykazu zmian gruntowych sporządzony w dniu 14 grudnia 1997 r. Zmiany te nie zostały zakwestionowane przez właściciela nieruchomości ujawnionego ówcześnie w księdze wieczystej, który był dwukrotnie zawiadamiany o ich dokonaniu. Organ wyjaśnił nadto, że decyzji zatwierdzającej wymianę gruntów, dokonaną w trakcie postępowania wszczętego w oparciu o decyzję Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Głubczycach z dnia 10 lutego 1965 r., nie znaleziono w dokumentacji technicznej i formalno-prawnej zachowanej w zasobach Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Starostwa Powiatowego w Głubczycach, z przeprowadzonej w 1965 r. wymiany gruntów, oraz w aktach ksiąg wieczystych o nr: [...] oraz [...]. Ponadto decyzji tej nie zlokalizowano w Archiwum Państwowym i Archiwum Zakładowym Urzędu Wojewódzkiego w [...] oraz D Sp. z o.o. z siedzibą w [...], do którego przekazano akta po zlikwidowanym Wojewódzkim Biurze Geodezji i Terenów Rolnych w [...]. Pomimo fizycznego braku samej decyzji (w rozumieniu dokumentu) w aktach postępowania wymiennego oraz braku możliwości przedstawienia jej przez stronę, organ w wyniku przeprowadzenia analizy skutków, jakie wywołało postępowanie wymienne, stwierdził, iż ostatecznie doszło do zakończenia postępowania wymiennego, wdrożonego decyzją ostateczną wydaną przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Opolu z dnia 13 marca 1965 r. Odnosząc się do twierdzeń skarżącej, że ani ona, ani jej poprzednicy prawni nie mieli możliwości przejąć na własność przyznanych im ekwiwalentnych nieruchomości, organ uznał, że okoliczności te nie zostały poparte żadnymi dowodami. Również organ, pomimo przeprowadzenia wnikliwego postępowania dowodowego w niniejszej sprawie, nie znalazł podstaw do stwierdzenia, że J. B. oraz K. O. nie przyznano gruntów ekwiwalentnych. Zdaniem organu, fizyczny brak ostatecznej decyzji zatwierdzającej przeprowadzenie postępowania wymiennego nie zmienia faktu, że postępowanie scaleniowe osiągnęło swój cel, a mianowicie doszło do wymiany gruntów, wydzielenia gruntów ekwiwalentnych oraz ich objęcia przez nowych właścicieli. W przypadku J. B. oraz K. O., ostatecznie grunty te zostały odebrane z uwagi na ich porzucenie. Nie są zatem zasadne twierdzenia wnioskodawczyni, że postępowanie wymienne nie zostało zakończone. Odnośnie zmian poczynionych w zakresie przysługującego prawa własności w księgach wieczystych o nr [...] oraz [...], organ wskazał, że faktycznie zmiany ujawniono dopiero odpowiednio w 1985 oraz 1998 r. Natomiast właściciele nieruchomości objętych powyższymi księgami wieczystymi zostali prawidłowo zawiadomieni o dokonanych zmianach oraz nie wnieśli w tym zakresie środka odwoławczego, co oznacza, że zaakceptowali wprowadzone w tym zakresie zmiany. W dalszej części uzasadnienia organ powołał treść art. 105 § 1 K.p.a. i omówił przesłankę bezprzedmiotowości postępowania, odwołując się w tym zakresie do stosownego orzecznictwa sądów administracyjnych. Następnie stwierdził, że z materiału dowodowego zebranego w trakcie postępowania toczącego się w niniejszej sprawie wynika, iż postępowanie wymienne, w którym uczestniczyli J. B. oraz K. O., zostało ostatecznie zakończone. W jego rezultacie poprzednicy prawni wnioskodawczyni otrzymali ekwiwalentne działki, których następnie nie objęli w posiadanie, co w konsekwencji doprowadziło do ich przejęcia na rzecz Skarbu Państwa oraz wprowadzenia do obrotu prawnego. Wobec tego, zarówno działki pierwotnie należące do poprzedników wnioskodawczyni (działki nr a oraz b), jak również działki przyznane w ramach wymiany gruntów (działki j, e, g oraz f), stały się przedmiotem kilku kolejnych umów cywilnoprawnych, w wyniku zawarcia których zmieniały one kolejnych właścicieli. Organ wskazał też na stanowisko tut. Sądu wyrażone w wyroku z dnia 7 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Op 513/06, a dotyczące przedmiotowej sprawy. W tych okolicznościach sprawy uznał, że wydanie jakiegokolwiek rozstrzygnięcia w oparciu o "dotychczasowe" przepisy, a więc przepisy obowiązujące przed wejściem w życie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, czyli przepisy dekretu, jest bezprzedmiotowe. W wyniku przeprowadzonych zmian przedmiotów praw własności - wymiany poszczególnych gruntów, nowy stan faktyczny oraz prawny został ujawniony we właściwych księgach wieczystych. Ostatecznie zatem, pomimo braku w aktach sprawy decyzji z dnia 10 lutego 1965 r., podjętej w sprawie zatwierdzenia projektu wymiany gruntów położonych na terenie wsi [...], został osiągnięty cel postępowania wymiennego. Postępowanie w sprawie wydania powyższej decyzji jest w związku z powyższym bezprzedmiotowe, gdyż w przypadku podjęcia jakiegokolwiek rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, wydana decyzja byłaby niewykonalna i nie odniosłaby skutku prawnego w sferze zewnętrznej. W odwołaniu od powyższej decyzji M. B. wniosła o zmianę, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i ponowne rozpatrzenie sprawy. Kwestionowanej decyzji zarzuciła naruszenie prawa poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i dokonanie przez organ niespójnych oraz nielogicznych ustaleń faktycznych. Ponadto podniosła, że decyzja nie zawiera wyjaśnienia podstawy prawnej ze wskazaniem przepisów prawa, co nie pozwala na kontrolę zawartego w niej rozstrzygnięcia. Zdaniem skarżącej, organ błędnie ocenił, że pozbawione podstawy prawnej zmiany w księgach wieczystych w 1985 r. i 1998 r. pozbawiły ją i jej poprzedników prawa własności nieruchomości obejmujących działki nr a i b, położonych na terenie wsi [...], a w konsekwencji, iż wydanie decyzji zatwierdzającej projekt wymiany czyni taką decyzję niewykonalną. Skarżąca zakwestionowała ustalenia organu, jakoby przedmiotowe działki stały się przedmiotem kilku kolejnych umów cywilnoprawnych, w wyniku zawarcia których zmieniały one właścicieli. Z akt sprawy nie wynika bowiem, aby postępowanie podjęte decyzją z dnia 10 lutego 1965 r. zostało zakończone stosowną decyzją administracyjną skutkującą przejęciem na własność gruntów ekwiwalentnych przez uczestników wymiany lub też umorzeniem postępowania, czy też aby taka decyzja stanowiła podstawę jakichkolwiek wpisów w księgach wieczystych. Tym samym brak jest dowodów pozwalających na stwierdzenie, że prawnie skutecznie przeprowadzono wymianę w 1965 r., ani tym bardziej, że w jej następstwie prawnie skutecznie ujawniono nowy stan własności w księgach wieczystych. Ponadto, w ocenie skarżącej, nieprawidłowy stan faktyczny ujawniony w księdze wieczystej nr [...] był rezultatem pozbawionych podstawy prawnej czynności zmierzających do bezprawnego doprowadzenia do jego zgodności z nieprawidłowym stanem ujawnionym w operacie ewidencyjnym w 1965 r. Dlatego bez znaczenia są ustalenia organu, że właściciele nieruchomości zostali zawiadomieni o dokonanych zmianach. Poza tym, wbrew ustaleniom organu, zmiana numeracji działek nie jest tożsama z wymianą gruntów. Również stanowisko wyrażone w decyzji, że to skarżąca ma wykazywać w niniejszym postępowaniu, iż nie otrzymała na własność gruntów zamiennych, jest błędne, ponieważ to organ wywodząc, iż postępowanie wymienne osiągnęło swój cel, winien najpierw ustalić ponad wszelką wątpliwość, że J. B. oraz K. O. stali się właścicielami gruntów zamiennych w 1965 r. w oparciu o ważną podstawę prawną nabycia nieruchomości, a to nie zostało ustalone. Zdaniem skarżącej, organ ustalił jedynie, że J. B. oraz K. O. nie objęli gruntów zamiennych w posiadanie, nie wyjaśniając, w jaki sposób, w oparciu o jaką podstawę prawną, mieliby stać się ich właścicielami. Końcowo skarżąca stwierdziła, że pozbawione podstawy prawnej czynności nie mogły doprowadzić do prawnie skutecznego pozbawienia jej poprzedników prawa własności do nieruchomości obejmujących działkę nr a i b, ponieważ nie jest dopuszczalne przeniesienie bądź zrzeczenie się prawa własności nieruchomości w formie dorozumianej. Natomiast brak jest decyzji, orzeczenia sądu czy notarialnego oświadczenia skarżącej lub jej poprzedników prawnych, mogących stanowić podstawę do pozbawienia ich własności spornych nieruchomości. Z kolei bezprawnie dokonane zmiany w księgach wieczystych w 1985 r. i 1998 r. potwierdzają tylko, że Skarb Państwa nie mógł stać się właścicielem działki nr a i b i że nie stały się one częścią działki nr c stanowiącej własność Skarbu Państwa w 1965 r. Zatem, wszelkie wskazywane przez organ późniejsze czynności prawne, postępowania scaleniowe i wymienne dokonywane wobec nieruchomości obejmującej działkę nr c mogły odnieść skutek prawny wyłącznie wobec tej nieruchomości i jej właściciela - Skarbu Państwa, a nie wobec nieruchomości obejmujących działki nr a i b oraz ich właścicieli. W wyniku rozpatrzenia odwołania, Wojewoda Opolski decyzją z dnia 31 sierpnia 2016 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Wojewoda w pełni podzielił ustalenia faktyczne organu pierwszej instancji, odnotowując, że postępowanie toczy się z wniosku M. B., następczyni prawnej J. B. i K. O., która domagała się wydania przez Starostę decyzji zatwierdzającej projekt wymiany gruntów we wsi [...], podjętej decyzją z dnia 10 lutego 1965 r. Następnie wskazał, że zgodnie z treścią art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym, uczestnikom wymiany – J. B. oraz K. O. za grunty dotychczas posiadane wydzielono grunty o równej wartości szacunkowej. Z przeprowadzonego postępowania dowodowego wynika, że jego uczestnicy uzyskali grunty o ekwiwalentnej wartości. Pomimo złożenia odwołania przez uczestników postępowania wymiennego, decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Głubczycach z dnia 10 lutego 1965 r., została utrzymana w mocy decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Opolu z dnia 13 marca 1965 r. Również pisma z dnia 24 grudnia 1966 r., nr [...], skierowane do Prezydium Gminnej Rady Narodowej w [...] oraz z dnia 28 października 1968 r., nr [...], skierowane do Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Głubczycach, dotyczące przeprowadzonej wymiany gruntów oraz przejęcia niezagospodarowanych nieruchomości przez Skarb Państwa zostały przesłane do uczestników postępowania wymiennego. Są to kolejne dowody świadczące o świadomości uczestników postępowania o dokonanej wymianie gruntów. W przypadku J. B. i K. O., ostatecznie grunty ekwiwalentne zostały przejęte na rzecz Skarbu Państwa z uwagi na ich opuszczenie. Nie można zatem twierdzić, że postępowanie wymienne nie zostało zakończone. Dalej Wojewoda przyznał, że w zakresie przysługującego prawa własności w księgach wieczystych Kw nr [...] i Kw nr [...], faktycznie zmiany te ujawniono dopiero odpowiednio w 1985 r. oraz w 1998 r. Właściciele nieruchomości objętych tymi księgami wieczystymi zostali jednak prawidłowo zawiadomieni o dokonanych zmianach oraz nie wnieśli w tym zakresie środka odwoławczego. Wojewoda odwołał się nadto do stanowiska tut. Sądu wyrażonego w wyroku z dnia 7 listopada 2006 r., wedle którego cel wymiany gruntów z 1965 r. został osiągnięty. Ponadto Sąd stwierdził, że skoro w wyniku skutecznie przeprowadzonej wymiany w 1965 r. dokonano w jej następstwie ujawnienia nowego stanu własności w księgach wieczystych, to po fakcie dokonania zmian w księgach wieczystych, wydanie w tym celu decyzji zatwierdzającej projekt wymiany gruntów czyni taką decyzję niewykonalną. Sąd uznał również, że postępowanie wymienne zostało skutecznie zakończone wpisami do ksiąg wieczystych nowych stanów własności, zatem brak decyzji zatwierdzającej projekt wymiany gruntów nie świadczy, iż takie postępowanie wymienne jest jeszcze "prowadzone", czyli jest w toku. W tym stanie faktycznym, zdaniem Wojewody, nie istnieją więc podstawy do zastosowania art. 28 ustawy. Następnie organ odwoławczy uznał, że w niniejszej sprawie zaktualizowała się przesłanka z art. 105 § 1 K.p.a., ponieważ przez bezprzedmiotowość postępowania należy rozumieć m.in. sytuację, w której w obrocie prawnym istnieje już decyzja administracyjna rozstrzygająca żądanie zgłoszone przez stronę. Ponadto przesłanką dla uznania bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego jest brak istnienia podstawy prawnej do wydania decyzji. W tej sytuacji, zdaniem Wojewody, postępowanie należało umorzyć. W skardze na powyższą decyzję M. B., reprezentowana przez pełnomocnika, zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, w tym: - art. 9 dekretu poprzez przyjęcie, że tytułem do ujawnienia nowego stanu własności w księgach wieczystych jest także niezatwierdzona decyzją dokumentacja projektu wymiany gruntów - wykazy zmian gruntowych; - art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji, art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz art. 1 Protokołu 1 do tej Konwencji. Skarżąca sformułowała również zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w tym następujących przepisów K.p.a.: - art. 12 i art. 61 § 1 poprzez wszczęcie odrębnego postępowania w już toczącej się sprawie, niezgodnie z żądaniem skarżącej, z którego wyraźnie wynika, iż skarżąca domaga się merytorycznego zakończenia postępowania wszczętego z urzędu w 1965 r., a które nie zostało zakończone do dnia dzisiejszego decyzją, w rezultacie czego organ pierwszej instancji wszczyna kolejne postępowania w tej samej sprawie niezgodnie z żądaniami strony zgłoszonymi zarówno w 2005 r., jak i w 2014 r., a sprowadzającymi się do zakończenia już toczącego się postępowania wszczętego decyzją z dnia 10 lutego 1965 r. Powyższe stoi w sprzeczności ze stanowiskiem Sądu wyrażonym w wyroku z dnia 7 listopada 2006 r.; - art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 8 poprzez niewyjaśnienie okoliczności faktycznych mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, w tym nieustalenie stanu prawnego gruntów położonych w obrębie [...], a oznaczonych w 1965 r. jako działka nr a i b, i w rezultacie błędne uznanie, że cel wymiany został osiągnięty, mimo że takiego wniosku nie można wywodzić z zebranego w sprawie materiału dowodowego, a nadto zignorowanie faktu znanego organowi z urzędu, że obecnie toczy się postępowanie z wniosku skarżącej w sprawie dokonania aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków, zgodnie z art. 24 ust. 2a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, poprzez wykreślenie błędnych wpisów dotyczących działek nr a oraz nr b i wpisanie skarżącej jako ich właścicielki; - art. 15 i art. 104, a także art. 78 Konstytucji poprzez uznanie, że zrealizowano cel wymiany, pomimo niewydania decyzji zatwierdzającej projekt scalenia i wymiany gruntów oraz naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania; - art. 105 poprzez uznanie, że postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe, pomimo niezakończenia postępowania w formie przewidzianej przepisami prawa; - art. 107 § 3 poprzez brak należytego uzasadnienia prawnego i faktycznego zaskarżonej decyzji, a nadto nieodniesienie się do wszystkich istotnych argumentów skarżącej zawartych we wniosku wszczynającym postępowanie oraz w odwołaniu od decyzji. Na podstawie tych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji, ewentualnie stwierdzenie ich nieważności oraz zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych. W motywach skargi M. B. kategorycznie stwierdziła, że do dnia dzisiejszego nie została wydana decyzja o zatwierdzeniu projektu wymiany i zainteresowani nie mogli skorzystać z prawa do wniesienia odwołania. Zdaniem skarżącej, organy przytoczyły motywy wyroku z dnia 7 listopada 2006 r. w sposób wybiórczy. Ponadto Sądowi nie były znane dokumenty o istotnym znaczeniu dla rozstrzygnięcia sprawy i oceny, czy cel wymiany został osiągnięty. Skarżąca wywodziła, że brak jest jakichkolwiek dowodów, aby została wydana decyzja o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów, a więc brak jest dowodów, aby skuteczne prawnie było ujawnienie nowego stanu prawnego w księgach wieczystych. W konsekwencji bezpodstawnie umorzono postępowanie. Dalej zauważyła, że uczestnicy postępowania wymiennego nie mieli możliwości wniesienia odwołania od zatwierdzenia projektu wymiany gruntów, ponieważ do takiego zatwierdzenia w niniejszej sprawie nigdy nie doszło. Natomiast w sprawie jest bezsporne, że poprzednicy prawni skarżącej nawet nie objęli w posiadanie gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, które możliwe, że zostałyby im przekazane z urzędu jako grunt zamienny, gdyby tylko w sprawie wydano ostateczną decyzję zatwierdzającą projekt wymiany gruntów w 1965 r. Skarżąca, powołując się na poglądy orzecznictwa, dowodziła, że prawo własności nieruchomości wynika ze stanu prawnego ukształtowanego treścią decyzji stwierdzającej nieważność decyzji nacjonalizacyjnej, a nie z treści zapisów w ewidencji gruntów i budynków oraz w księdze wieczystej. Wobec braku spornej decyzji, późniejsze akty o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości "przyznanych" czy "wyznaczonych" jako grunty zamienne nie mogły wywołać żadnego skutku prawnego, skoro uprzednio nie doszło do skutecznego przeniesienia własności. W dalszej części uzasadnienia skarżąca, kwestionując prawidłowość ustaleń faktycznych organu oraz sformułowanych na ich podstawie wniosków, powieliła argumentację i twierdzenia zawarte w odwołaniu. Na rozprawie sądowej pełnomocnik skarżącej wniósł i wywiódł jak w skardze, dodając, że skarżąca jest przede wszystkim zainteresowana otrzymaniem gruntów wymiennych z uwagi na to, że sporne działki stały się już przedmiotem kilkukrotnego obrotu, choć w zasadzie zostały one jedynie "przekazane", gdyż obrót prawny dotyczył działki nr c. Pełnomocnik skarżącej wyjaśnił również, że postępowanie, które toczyło się w 2006 r. i które znalazło swój finał w Sądzie, dotyczyło tego samego żądania związanego z zakończeniem postępowania scaleniowego wszczętego w 1965 r. i zmierzało do wydania kończącej to postępowanie decyzji. Podniósł także, że stanowisko Sądu zawarte w wyroku z dnia 7 listopada 2006 r. dotyczące stwierdzenia, że postępowanie scaleniowe "osiągnęło swój cel" zostało "wyprowadzone na niepełnym materiale dokumentacyjnym, a faktem jest, że nie zapadła decyzja formalna zatwierdzająca projekt zmian i wymiany gruntów". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Oznacza to, że sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa procesowego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracyjną następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a. Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 P.p.s.a. - decyzji organu pierwszej instancji wykazała, że decyzje te nie naruszają prawa. Sąd nie stwierdził nieprawidłowości zarówno co do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i w zakresie zastosowania do niego przepisów prawa. W ocenie Sądu, postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone prawidłowo, ustalenia organów nie pozostawiają wątpliwości, a ocena dokonana na podstawie przyjętych ustaleń znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. Z tego powodu Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedstawienie przyczyn, jakie legły u podstaw takiej oceny Sądu, rozpocząć należy od przypomnienia, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody Opolskiego, którą utrzymano w mocy decyzję Starosty Głubczyckiego umarzającą postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu wymiany gruntów położonych na terenie wsi [...]. W granicach kontrolowanej sprawy działania organów dotyczyły żądania skarżącej, sformułowanego we wniosku z 2005 r. w przedmiocie wydania decyzji zatwierdzającej projekt wymiany gruntów, która to wymiana została przeprowadzona we wsi [...] w 1965 r., celem zakończenia sprawy i umożliwienia wniesienia odwołania. Odnotować też trzeba, że żądanie skarżącej, sformułowane we wniosku z dnia 3 listopada 2014 r., stanowiło przedmiot odrębnych postępowań, a wydane w tej materii decyzje poddane zostały kontroli Sądu w innej sprawie sądowej, tj. o sygn. akt II SA/Op 584/16. Wyjaśnić nadto przyjdzie, że w niniejszej sprawie kluczowe znaczenie ma okoliczność, iż wcześniejsze decyzje organów obu instancji (z dnia 22 maja 2006 r. i z dnia 5 lipca 2006 r.) rozstrzygające w przedmiocie wniosku skarżącej z 2005 r., zostały skontrolowane przez WSA w Opolu i wyrokiem z dnia 7 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Op 513/06, zostały uchylone. Przy kontroli legalności kwestionowanych w rozpoznawanej sprawie decyzji należało zatem mieć na uwadze regulację prawną zawartą w art. 153 P.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenia postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Wyrażona w powołanym przepisie zasada związania orzeczeniem sądu oznacza, że orzeczenie to oddziałuje na przyszłe postępowanie, tak administracyjne, jak i sądowoadministracyjne. Zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej oraz wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku. Natomiast naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 P.p.s.a., w razie złożenia skargi, powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu. Rozstrzygając niniejszą sprawę, organy administracji oraz Sąd były więc związane zarówno ustaleniami, jak i oceną prawną zawartymi w wyroku z dnia 7 listopada 2006 r. W związku z tym celowe jest powtórzenie, iż w ww. wyroku Sąd wyraźnie stwierdził, że wynik postępowania wymiennego gruntów z 1965 r. miał finał w zmianach i ich wpisach w księgach wieczystych. Uznał też, że cel wymiany gruntów z 1965 r. został osiągnięty i w tym zakresie wyjaśnił, że zgodnie z art. 9 dekretu, ostateczna decyzja o zatwierdzeniu projektu wymiany stanowi tytuł do ujawnienia nowego stanu własności w księgach wieczystych. W tych okolicznościach Sąd zajął stanowisko, że po fakcie dokonania zmian w księgach wieczystych, wydanie w tym celu decyzji zatwierdzającej projekt wymiany gruntów czyni taką decyzję niewykonalną. W ocenie Sądu, jeżeli postępowanie wymienne zostało skutecznie zakończone wpisami do ksiąg wieczystych nowych stanów własności, to brak decyzji zatwierdzającej projekt wymiany gruntów nie świadczy, iż takie postępowanie wymienne jest jeszcze "prowadzone", czyli jest w toku, zatem brak było podstaw do zastosowania art. 28 ustawy. Analizując kwestionowane decyzje pod tym kątem, stwierdzić należy, że orzekające w sprawie organy - wbrew zarzutom skargi - prawidłowo zastosowały się do oceny prawnej oraz wskazań zawartych w przytoczonym wyroku. Powtórzyć przyjdzie, że przepis art. 153 P.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co wyklucza pominięcie oceny prawnej wyrażonej we wcześniejszym orzeczeniu. Związanie wynikające z tego przepisu przestaje bowiem obowiązywać jedynie w przypadku zmiany stanu prawnego lub zmiany stanu faktycznego. Podkreślenia wymaga, że taka zmiana stanu prawnego w niniejszej sprawie nie miała miejsca. Podobnie, wbrew odmiennemu stanowisku skarżącej, nie nastąpiła też zmiana stanu faktycznego co do istotnych okoliczności, które zdecydowały o stanowisku Sądu, wyrażonym w wyroku z dnia 7 listopada 2006 r., w kwestii skutecznego zakończenia postępowania wymiennego gruntów z 1965 r. Dostrzec również trzeba, że kwestionując prawidłowość podejmowanych przez odpowiednie organy czynności, orzeczeń oraz dokonanych wpisów w księgach wieczystych, skarżąca nie doprowadziła do ich uchylenia, zatem brak jest podstaw do pominięcia ocen i wytycznych zawartych w wyroku z dnia 7 listopada 2006 r. Tymczasem w orzeczeniu tym przesądzone zostało, że cel omawianej wymiany gruntów został osiągnięty. Sąd wyraźnie wskazywał na wydaną decyzję o wszczęciu z urzędu postępowania wymiennego, na zasadzie art. 8 ust. 1 dekretu, oraz na podejmowane czynności wobec uczestników postępowania, związane z wymianą gruntów objętych postępowaniem wymiennym, czego następstwem były zmiany struktury własności poszczególnych nieruchomości i dokonane wpisy w księgach wieczystych. Podkreślił, że zgodnie z art. 9 dekretu, ostateczna decyzja o zatwierdzeniu projektu wymiany stanowi tytuł do ujawnienia nowego stanu w księgach wieczystych. Jednocześnie za skutecznie zakończone uznał postępowanie wymienne i wywodził, że brak decyzji zatwierdzającej projekt wymiany gruntów nie świadczy, iż takie postępowanie jest jeszcze prowadzone, a zatem nie było podstaw do zastosowania art. 28 ustawy i wydania żądanej przez skarżącą decyzji. Tę argumentację Sądu prawidłowo organy uznały za wiążącą, wskazując szczegółowo w uzasadnieniach decyzji na liczne dowody potwierdzające zmiany numeracji i stanu własności spornych działek oraz przyznanie działek ekwiwalentnych uczestnikom postępowania wymiennego, a także informowanie J. B. i K. O. o dokonywanych zmianach. Powyższego stanowiska Sądu oraz organów skarżąca nie akceptuje, domagając się bezzasadnie wydania decyzji zatwierdzającej projekt wymiany gruntów, pomimo że postępowanie wymienne zostało zakończone. Nadmienić można, że w toku obecnie prowadzonego postępowania organy wyjaśniły rozbieżności dotyczące dat ujawnienia zmian w księgach wieczystych (w roku 1985 i 1998), a których to zmian właściciele nie kwestionowali, choć i tak w komentowanym wyroku Sąd stwierdził, że występujące wówczas rozbieżności nie wpłynęły na ogólną ocenę, iż wynik postępowania wymiennego gruntów z 1965 r. miał finał w zmianach i ich wpisach w księgach wieczystych. W tych okolicznościach, w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, organy słusznie przyjęły, że wobec braku podstaw prawnych do wydania spornej decyzji, postępowanie wszczęte wnioskiem skarżącej z 2005 r. stało się bezprzedmiotowe, co uzasadniało wydanie decyzji o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Użycie przez ustawodawcę w art. 105 § 1 K.p.a. sformułowania "wydaje" oznacza obligatoryjność zachowania się organu w przypadku bezprzedmiotowości postępowania, w postaci wydania decyzji o umorzeniu postępowania. Innymi słowy, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ nie można wydać decyzji co do istoty sprawy i należy ją zakończyć formalnym, a nie merytorycznym rozstrzygnięciem. Wyjaśnienia również wymaga, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza brak przedmiotu postępowania, którym zazwyczaj jest konkretna sprawa, w której organ administracji jest władny i zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 24 kwietnia 2003 r., sygn. akt III SA 2225/01, dostępny na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tak więc sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne. Bezprzedmiotowe może być zatem postępowanie zarówno w powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H.Beck, Warszawa 2016, 14 wydanie, s. 492-493). Stosownie do powyższego uznać należało, że w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy organy trafnie nie dopatrzyły się podstawy prawnej pozwalającej na przyznanie wnioskodawczyni żądanego przez nią uprawnienia. Z uwagi na brak możliwości ukształtowania stosunku administracyjnoprawnego, postępowanie wszczęte przez skarżącą stało się bezprzedmiotowe. Jak wcześniej już podano, umorzenie postępowania administracyjnego jest zakończeniem postępowania w danej instancji indywidualnej sprawy bez merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a to oznacza, że organ wydając decyzję o umorzeniu postępowania kończy ją w sposób wskazany w art. 105 K.p.a., z powodu pojawienia się trwałej przeszkody uniemożliwiającej ukształtowanie stosunku materialnoprawnego. Decyzja wydana na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. jest więc decyzją o znaczeniu czysto procesowym, formalnym i kończy sprawę w danej instancji w "inny sposób" (art. 104 § 2 K.p.a.) niż przez rozstrzygnięcie sprawy co do istoty w całości lub części. Reasumując, Sąd uznał, że organy obu instancji dokonały wystarczających dla podjęcia rozstrzygnięcia ustaleń co do stanu faktycznego oraz w sposób prawidłowy oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy, stosując się do zasad regulujących postępowanie administracyjne, a więc - wbrew zarzutom skargi - zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. Z kolei dokonana przez organy ocena znalazła wyraz w uzasadnieniu decyzji, spełniającym wymogi z art. 107 § 3 K.p.a. Ponadto za bezpodstawne Sąd uznał zarzuty w zakresie niewskazania i niewłaściwego omówienia podstawy prawnej wydanej decyzji. Zdaniem Sądu, na uwzględnienie nie zasługiwały również pozostałe sformułowane przez skarżącą zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Natomiast w świetle wiążącej oceny prawnej wyrażonej w wyroku tut. Sądu z dnia 7 listopada 2016 r., za niezasadne należało uznać zarzuty wskazujące na naruszenie przez organy przepisów prawa materialnego. W tym stanie rzeczy, wobec braku uzasadnionych podstaw skargi, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.