VII SA/Wa 1157/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędzia WSA Maria Tarnowska, Protokolant sekr. sąd. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi H K na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] marca 2016 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu; II. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz H K kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2016r., znak: [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2015r., poz. 460, ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. - ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2016r., poz. 23), po rozpoznaniu wniosku z dnia [...] stycznia 2016r. H K, o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] grudnia 2015r., znak [...], wydaną z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad przez Zastępcę Dyrektora Oddziału w [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] na teren działki nr [...], położonej w m. [...] - utrzymał w mocy ww. własną decyzję. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że droga krajowa nr [...] na przedmiotowym odcinku zakwalifikowana została zarządzeniem nr [...] Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, z dnia [...] grudnia 2008r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych (z późn. zm.), do dróg głównych ruchu przyspieszonego (droga klasy GP). Zgodnie z przepisem § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz. U - z 2016r. poz. 124), cyt. "W celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego (...) stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości". Tym samym, w odniesieniu do dróg tej klasy przepisy szczególne stawiają surowe wymagania w zakresie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać te drogi, tak aby była zapewniona płynność ruchu i bezpieczeństwo ich użytkowników. Względy bezpieczeństwa ruchu drogowego na drogach krajowych tej właśnie klasy przemawiają za tym, aby lokalizowanie zjazdów z takiej drogi miało miejsce tylko w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma możliwości zapewnienia jakiegokolwiek innego dojazdu, w tym również gdy nie jest w ogóle możliwe ustanowienie służebności drogi koniecznej na nieruchomościach sąsiednich (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2001r., sygn. akt II SA 2438/00 (niepubl.). Organ stwierdził, że w okolicznościach niniejszej sprawy możliwe jest zapewnienie obsługi komunikacyjnej przedmiotowej działce za pośrednictwem zjazdu do działki nr [...] lub zjazdu do działki nr [...] w porozumieniu z ich właścicielami, a w przypadku ewentualnego braku takiego porozumienia, w wyniku ustanowienia (na wniosek strony postępowania) na ww. działkach na rzecz działki nr [...], stosownej służebności gruntowej (drogi koniecznej) w postępowaniu przed sądem powszechnym (art. 145 k.c.). Ponadto, istnieje możliwość "przesunięcia" istniejącego zjazdu na granicę działek nr: [...] i [...]. Powyższe rozwiązanie zapewniłoby obsługę komunikacyjną obu działkom bez konieczności lokalizowania nowego zjazdu z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...]. Organ przywołał też pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 31 marca 1999r., sygn. akt II SA 188/99 (niepubl.), cyt. "oczywistym jest, że istnienie dwóch zjazdów obok siebie zmniejsza płynność ruchu drogowego w porównaniu z jednym zjazdem i stanowi większe zagrożenie dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym". Stwierdził, że w sprawie niniejszej nie zachodzi wyjątkowa sytuacja, o której mowa w § 9 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia - droga krajowa jest przede wszystkim drogą publiczną, tranzytową, a dopiero w dalszej kolejności drogą "lokalną" zaspokajającą lokalne potrzeby mieszkańców. Organ wskazał - zgodnie z art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015r. poz. 199, ze zm.), przez pojęcie dostępu do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub poprzez ustanowienie służebności drogowej. Analogicznie zdefiniowane jest pojęcie dostępu do drogi publicznej w art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2015r., poz. 1774, ze zm.). Budowa zjazdu musi być dopuszczalna nie tylko z punktu widzenia rygorów przewidzianych w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, a także nie może zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, ale ponadto nie może naruszać wymogów związanych z klasą drogi. W myśl § 3 pkt 4 cyt. wyżej rozporządzenia, przez klasę drogi rozumie się przyporządkowanie drodze odpowiednich parametrów technicznych, wynikających z jej cech funkcjonalnych. Tak więc droga krajowa nr [...] musi zachować wszystkie parametry techniczne i użytkowe odpowiadające drogom klasy GP. Gdyby wszyscy właściciele bądź użytkownicy nieruchomości położonych przy drodze posiadali nieograniczoną możliwość budowy z niej zjazdów, to ta droga utraciłaby swój charakter, gdyż nie spełniałaby celów dla niej przewidzianych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 1998r., sygn. akt II SA 438/98 (niepubl.). Jak zwrócił również uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 25 sierpnia 2004r., sygn. akt II SA 2207/03 (LEX nr 173983), cyt. "Z faktem bezpośredniej dostępności ("przylegania") działki do drogi publicznej nie wiąże się z mocy samego prawa możliwość ustanowienia zjazdu z tej drogi na działkę. Możliwość ustanowienia w takiej sytuacji zjazdu z drogi publicznej nie jest bowiem wprost związana z prawem własności gruntu, czyli z działaniami jego właściciela podejmowanymi na podstawie tzw. prawa sąsiedzkiego, lecz stanowi uprawnienie o charakterze rzeczowym - związane z określoną nieruchomością, przyznawane w drodze zgody zarządu drogi, mającej formę decyzji administracyjnej". Wreszcie organ przywołał też okoliczność występującego na omawianym odcinku drogi krajowej nr [...] natężenie ruchu drogowego w 2010r., według Generalnego Pomiaru Ruchu przygotowanego przez [...] sp. z o.o. Biuro Projektowo-Badawcze Dróg i Mostów, wynosiło aż 8544 poj./dobę i wzrosło o około 18 % w porównaniu z rokiem 2005 (kiedy to natężenie ruchu wynosiło: 7188 poj./dobę), a niepodważalnym jest, że im większe natężenie ruchu na drodze, tym ograniczenie płynności tego ruchu i prawdopodobieństwo wystąpienia wypadku lub kolizji spowodowanych wjazdem lub wyjazdem z działki i włączeniem się do ruchu na drodze, jest większe. Z dotychczasowych informacji zgromadzonych w czasie pomiarów dokonywanych w 2015 roku, wynika że natężenie ruchu na omawianym odcinku drogi krajowej nr [...] jeszcze wzrosło i wynosi aż 8600 poj./dobę. W ocenie organu, wskazane wyżej okoliczności, definitywnie eliminują możliwość wykonania wnioskowanego zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do nieruchomości strony ze względu zarówno na bezpieczeństwo ruchu drogowego, jak i brak wyjątkowej sytuacji o której mowa § 9 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia, bowiem jak wskazano wyżej do działki nr [...] można zapewnić dojazd z drogi krajowej nr [...] bez konieczności wykonywania kolejnego zjazdu z tej drogi. Odnosząc się do podniesionych przez stronę we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy argumentów organ podkreślił, że zgodnie z art. 145 § 1 i 2 k.c., jeżeli nieruchomość nie ma odpowiedniego dostępu do drogi publicznej lub do należących do tej nieruchomości budynków gospodarskich, właściciel może żądać od właścicieli gruntów sąsiednich ustanowienia za wynagrodzeniem potrzebnej służebności drogowej (droga konieczna). Organ stwierdził ponadto - organ działający w ramach luzu decyzyjnego (decyzja uznaniowa) uwzględnia zawsze słuszny interes strony, gdy nie jest on sprzeczny z interesem publicznym. W sytuacji natomiast, gdy interes strony i interes publiczny nie są tożsame, przepis art. 7 k.p.a. nakłada na organ obowiązek dokonania wyważenia ww. interesów, jednakże nie ustala ich hierarchii, ani zasad rozstrzygania konfliktów między nimi, pozostawiając ocenę konkretnego przypadku organowi administracji. Stosownie zatem do powołanego wyżej artykułu 7 k.p.a., Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad dokonał wnikliwej i wszechstronnej analizy zebranego materiału dowodowego i ostatecznie dał prymat interesowi społecznemu, rozumianemu tutaj jako bezpieczeństwo ruchu drogowego, przed którym interes stron winien ustąpić. Orzecznictwo sądowo - administracyjne podkreśla, że nadrzędną zasadą przy wyrażaniu zgody na zjazd jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności. Powyższa teza poparta jest m.in. wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, z dnia 18 maja 2009r., sygn. akt VI SA/Wa 342/09 cyt. "Prawo własności nie jest bowiem prawem absolutnym. Może ono doznawać szeregu ograniczeń, jeżeli wynikają one z przepisów prawa. Do takich norm prawnych należą między innymi przepisy ustawy o drogach publicznych oraz akty wykonawcze do tej ustawy. Przepisy te nie gwarantują każdemu właścicielowi nieruchomości przylegającej do drogi publicznej bezpośredniego zjazdu na tę drogę." Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe orzeczenie wniósł H K, dochodząc uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Podkreślił, że zjazdy na działkach sąsiednich są oddalone od jego działki o 30 oraz 35 m . Zjazd na jego działkę byłby wykorzystywany tylko zgodnie z jej przeznaczeniem zatem w zw. z pracami polowymi maszyn rolnych. Ponadto, zjazd byłby wybudowany już wcześniej ale kiedy istniała taka możliwość działka nie miała uregulowanego stanu prawnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentacje. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Sąd uwzględniając skargę dał wyraz ocenie, że decyzja zaskarżona i poprzedzająca ją tego organu zapadły z naruszeniem prawa. Sad kontrolował decyzję w przedmiocie nieudzielenia zezwolenia na lokalizacje zjazdu indywidualnego z drogi krajowej, na działkę skarżącego szczegółowo wyżej opisaną. Sąd stwierdza, że decyzje zapadły bez właściwego ustalenia okoliczności sprawy i uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia, co stanowi obrazę przepisów postępowania – art. 7, 77, 107 § 3 k.p.a. Naruszone zostały też przepisy prawa materialnego, wobec braku ich właściwego zastosowania w sprawie, o czym szczegółowo poniżej. Materialnoprawną podstawą wydania decyzji w sprawie niniejszej powinny być przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych ( Dz.U. 2015r., poz. 460 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 2016r., poz.124 t.j.). Zgodnie z art. 29 ust. 1 wyżej wymienionej ustawy budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. W przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi (ust. 2). Natomiast ust. 4 ww. przepisu stanowi, że ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Do odmowy wydania zezwolenia na lokalizację lub przebudowę zjazdu może dojść zatem ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, te zaś zostały ustanowione w ww. rozporządzeniu. W myśl § 55 ust. 1 pkt 3 - 4 ww. rozporządzenia - w celu określenia wymagań technicznych i użytkowych - został wprowadzony podział zjazdów na zjazdy publiczne i indywidualne. Zgodnie z powołanym przepisem pkt 4 zjazd indywidualny - określony przez zarządcę drogi jako zjazd do jednego lub kilku obiektów użytkowanych indywidualnie. Kryteria udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualny są mniej rygorystyczne niż w przypadku zgody na lokalizację zjazdu publicznego, ze względu na fakt, że zjazd indywidualny z uwagi na swój charakter i przeznaczenie przenosi z drogi i na drogę (w przeciwieństwie do zjazdu publicznego) znacznie mniejszy ruch. Zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia na drodze klasy GP lokalizacja zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości. Z treści wskazanego przepisu § 9 ust. 1 pkt 3 powołanego rozporządzenia wynika zatem możliwość wyjątkowego udzielenia zgody na lokalizację zjazdu bezpośrednio z nieruchomości stanowiącej indywidualną własność, po spełnieniu dwóch warunków. Po pierwsze brak innej możliwości dojazdu do drogi publicznej. Po drugie nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości. Brzmienie ww. przepisów ustawy jednoznacznie wskazuje, że "interes publiczny" nie uzyskał bezwzględnego prymatu pierwszeństwa w odniesieniu do interesu jednostki. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych i interesu publicznego, co ma szczególne znaczenie w przypadku kolizji tych interesów. Nie może budzić wątpliwości, że podstawową przesłanką przy lokalizacji zjazdów, musi być zasada bezpieczeństwa. Za jej poszanowanie odpowiada zarządca drogi działając w interesie publicznym i nie może wydać decyzji, która narażałaby bezpieczeństwo uczestników ruchu drogowego. Powyższe uwarunkowania mogą wpływać na uprawnienia właściciela w swobodnym korzystaniu z jego własności; prawo własności nie jest bowiem prawem absolutnym i może doznawać szeregu ograniczeń, jeżeli wynikają one z przepisów prawa, a do takich norm prawnych należą między innymi przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych oraz akty wykonawcze do tej ustawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 1148/06, LEX nr 382712). Należy mieć jednak na uwadze i to, że prawo do zjazdu w rozumieniu ww. ustawy, wiąże się z konstytucyjnie chronionym prawem własności. Przepis art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowi, że Rzeczpospolita Polska chroni własność. Zgodnie z art. 64 pkt 2 Konstytucji - własność, podlega równej dla wszystkich ochronie prawnej, zaś art. 32 ustawy zasadniczej stanowi - wszyscy są wobec prawa równi, wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. I właśnie ta ostatnia zasada - zasada równości wobec prawa, wymaga wyważenia wszystkich interesów, jakie występują w danej sprawie. Istota działania zasady wyważenia przeciwstawnych interesów opiera się na prawidłowej realizacji dwóch elementów tej zasady: wyważania wartości interesów i rezultacie wyważania. Dokonując, zatem ingerencji w sferę prywatnych interesów właścicieli, organ powinien kierować się zasadą proporcjonalności, rozumianą jako zakaz nadmiernej w stosunku do chronionych wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostek. Oznacza to konieczność dbania o właściwe ustalenie proporcji pomiędzy ochroną interesu publicznego tu w szczególności bezpieczeństwa ruchu z jednej strony a ograniczeniem prywatnych interesów właściciela wnioskującego o zezwolenie na lokalizację zjazdu z drugiej. Ingerencja w sferę prawa własności musi, bowiem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji. Ingerencja w prawo własności nie znajdująca uzasadnienia w interesie publicznym bądź w stosunku do niego nierzeczywista lub nieproporcjonalna stanowi o nadużyciu władztwa publicznego. Sąd stwierdza, że organ nie wywiązał się z obowiązku szczególnie wnikliwego i zindywidualizowanego ustalenia okoliczności sprawy i na tle ich analizy podjęcia rozstrzygnięcia popartego uzasadnieniem, które spełniałoby kryteria opisane w art. 107 § 3 k.p.a. Decyzja w sprawie zezwolenia na lokalizację zjazdu ma charakter uznaniowy, co nie może oznaczać dowolności. Organ, działając w granicach uznania administracyjnego, zanim podejmie rozstrzygnięcie i zdecyduje, w jakim zakresie skorzysta ze swych uprawnień, ma obowiązek wyjaśnić wnikliwie i wszechstronnie stan faktyczny sprawy (okoliczności istotne dla jej rozstrzygnięcia), a następnie ustalenia te odnieść do przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie. Uzasadnienie zaś podjętego rozstrzygnięcia musi ze szczególną starannością odpowiadać wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 1998r., sygn. akt II SA 1686/97, LEX nr 41628; z dnia 12 lutego 1999r., sygn. akt II SA 1892/98, LEX nr 46765). Organ przywołał te zasadę ale nie zastosował się do niej. Jak wskazano powyżej organ nie rozpoznał sprawy w sposób zindywidualizowany. Argumentacja li tylko o powszechnie znanym, dużym natężeniu ruchu na drodze nie może uzasadniać podjętego rozstrzygnięcia. W okolicznościach sprawy niniejszej organ nie miał podstaw do uzasadniania odmowy udzielenia zezwolenia przez wskazywanie, że właściciel działki ubiegający się o to pozwolenie może osiągnąć dostęp do zjazdów na sąsiednich działkach w drodze potencjalnych, przyszłych i niepewnych rozwiązań o charakterze cywilno-prawnym. Nie wyjaśnił jak na bezpieczeństwo ruchu wpływają dwa zjazdy ulokowane w ustalonej w sprawie odległości, a jak proponowany przez organ jeden, obciążony przecież taką samą liczbą użytkowników. Organ nie ustalił jaki ruch wprowadzi zjazd objęty wnioskiem na jego lokalizację. Konieczne było rozważenie, jak ten konkretny zjazd i w szczególności przewidywane z nim natężenie ruchu, w tym konkretnym miejscu wpłynie na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Bezpieczeństwo ruchu drogowego nie może być realizowane tylko przez odmowę wyrażenia zgody na kolejny zjazd, tym bardziej, że w sąsiedztwie tego typu zjazdy zostały przez organ zaakceptowane. Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) oraz art. 200 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D. U. z 2016r., poz. 718 tj.).