II OSK 1937/17

Dnia 12 czerwca 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant: referent stażysta Aleksandra Traczuk po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 7 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 1026/16 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia (...) października 2016 r. nr (...) znak: (...) w przedmiocie rozbiórki budynku mieszkalnego oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 1026/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę J. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia (...) października 2016 r. nr (...) znak: (...) w przedmiocie rozbiórki budynku mieszkalnego. Sąd pierwszej instancji uznał niniejszą skargę za bezzasadną. Sąd wyjasnił, że budowa wolnostojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych, których obszar odziaływania mieści się w całości na działce lub działkach, na których zostały zaprojektowane, wymaga zgłoszenia właściwemu organowi administarcji architektoniczno – budowlanej, co wynika z art. 30 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 1a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290, z późn. zm.). Do zgłoszenia inwestor powinien dołączyć między innymi zaświadczenie organu gminy o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 30 ust. 2 i ust. 4b w związku z art. 33 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego). Organ administracji architektoniczno-budowlanej jest zobowiązany do sprawdzenia zgłoszenia pod kątem zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu (art. 35 ust. 1 w związku z art. 30 ust. 4b Prawa budowlanego). W sytuacji, gdy budowa objęta zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, organ administarcji architektoniczno – budowlanej obligatoryjnie wnosi sprzeciw (art. 30 ust. 6 Prawa budowlanego). Sąd pierwszej instancji analizując akta niniejszej sprawy stwierdził, że skarżący nie dokonał zgłoszenia spornego budynku właściwemu organowi, co obligowało organ nadzoru budowlanego do wszczęcia postępowania w trybie art. 48 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Zgodnie z powołanym przepisem właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Nakaz rozbiórki powinien być poprzedzony ustaleniem, czy budowa obiektu budowlanego może podlegać zalegalizowaniu. W tym celu organ sprawdza, czy samowola budowlana jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. a i b Prawa budowlanego). Sprzeczność budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym skutkuje bezwzględnym nakazem rozbiórki obiektu budowlanego. W opisanym stanie faktycznym powyższa sytuacja miała miejsce. Jak wynika z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującym na terenie, na którym skarżący wybudował budynek mieszkalny, obowiązuje bezwzględny zakaz realizacji budynków. Organ nadzoru budowlanego słusznie podjął decyzję o rozbiórce spornego budynku, przy czym wobec nieokreślenia przez organ pierwszej instancji parametrów budynku podlegającego rozbiórce, organ odwoławczy zasadnie skorzystał z przysługujących mu uprawnień reformatoryjnych i uchylając decyzję organu stopnia podstawowego w sposób prawidłowy sformułował nakaz rozbiórki. Sąd pierwszej instancji za nie mający żadnego znaczenia uznał argument skarżącego o wprowadzeniu go w błąd przez organ gminy co do przeznaczenia w planie miejscowym terenu, na którym wybudował sporny budynek. Znajdujące się w aktach sprawy pismo Burmistrza Miasta i Gminy w B. z dnia (...) października 2015 r. z którego wynika, że działka skarżącego położona we wsi R. ma przeznaczenie jako zabudowa zagrodowa z mieszkaniowo – usługową. Jednak pismo to skarżący otrzymał już po realizacji budynku, co miało miejsce w kwietniu 2015 r. Ponadto w akcie notarialnym z dnia (...) czerwca 2014 r. na mocy którego skarżący nabył udział we współwłasności działki nr (...), jest wyraźny zapis o przeznaczeniu działki nr (...) pod łąki i pastwiska, leśnictwo z zakazem realizacji budynków, do aktu dołączono wypis z miejscowego planu zagospodarowania. Wobec tego skarżący już w chwili zakupu udziałów ww. działki miał wiedzę o bezwzględnym zakazie zabudowy na tym terenie. Fakt, że skarżący nie zgłosił zamiaru budowy stosownemu organowi, obciąża wyłącznie jego. Sąd pierwszej instancji uznał również, że dla niniejszego rozstrzygnięcia bez znaczenia jest przedłożona na rozprawie decyzja o wymiarze podatku na rok 2017 r. z której wynika, że nieruchomość skarżącego została oznaczona jako B – tereny mieszkaniowe. Sąd wskazał, że opodatkowanie działki podatkiem od nieruchomości nie może świadczyć o innym przeznaczeniu tego terenu, niż to które wynika z planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd pierwszej instancji nie podzielił zarzutów skarżącego podnoszonymi w toku postępowania administracyjnego, że sporny budynek jest wyłącznie budynkiem rekreacji indywidualnej, nie zaś budynkiem mieszkalnym. Stoi to w sprzeczności z wygłaszanymi przez skarżącego oświadczeniami, że sporny budynek jest jego jedynym miejscem zamieszkania i jest on użytkowany jako mieszkalny całoroczny. Budynek rekreacji indywidualnej służy jedynie do okresowego wypoczynku. Nawet jeżeli można by przyjąć, że jest to budynek rekreacji indywidualnej to i tak skarżący nie byłby zwolniony z obowiązku jego zgłoszenia jego budowy, a ponadto plan miejscowy zakazuje realizację jakiejkolwiek zabudowy. To oznacza, że bez względu na ocenę, jaki charakter ma sporny budynek wobec kategorycznych zapisów planu miejscowego organ nadzoru budowlanego nie miałby innej możliwości, jak tylko orzec o nakazie rozbiórki, tyle że na podstawie art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego. Sąd pierwszej instancji podważył również argument skarżącego dotyczący przekazania pełnomocnikowi załatwianie spraw w jego imieniu, mówiąc iż wadliwe działania pełnomocnika obciążają samego mocodawcę. Aprobaty Sądu pierwszej instancji nie uzyskał również argument według którego skarżący stara się o "przekształcenie" spornej działki na budowlaną. Na dzień wydania decyzji zapisy planu pozostają bez zmian. Poza tym w piśmie z dnia (...) października 2016 r. naczelnik Wydziału Rozwoju Gospodarczego Urzędu i Miasta Gminy w B. stwierdził, że organ planowania i zagospodarowania przestrzennego nie jest zainteresowany zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która musiałby łączyć się z uprzednią zmianą studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy B. Mając powyższe na uwadze Sąd pierwszej instancji działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., skargę oddalił. W skardze kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie wyroku. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 48 Prawa budowlanego poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu oraz nałożenie na J. S. obowiązku wykonania rozbiórki budynku mieszkalnego, wybudowanego na działce nr (...) w miejscowości R., gmina B., podczas gdy: a) inwestor rozpoczął budowę budynku mieszkalnego w oparciu o wypis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy B. wskazujący, że działka nr (...) objęta jest przeznaczeniem na zabudowę zagrodową, czyli mieszkaniowo – usługową; b) wykonanie budynku przez J. S. nie wymagało pozwolenia na budowę, lecz jedynie zgłoszenia dotyczącego budowy zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 1a Prawa budowlanego; c) zgodnie z ugodą zawartą przed Sądem Rejonowym w R. w sprawie o sygn I Ns 197/16 J. S. stał się wyłącznym właścicielem działki nr (...) w R.; d) w Urzędzie Miasta i Gminy B. toczy się postępowanie w zakresie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która zmierza do umożliwienia wykonania budynku mieszkalnego na działce nr (...) w R. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (tak Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opub. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Nie jest zasadnym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 48 Prawa budowlanego poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu oraz nałożenie na J. S. obowiązku wykonania rozbiórki budynku mieszkalnego, wybudowanego na działce nr (...) w miejscowości R., gmina B.. Nie budzi bowiem wątpliwości, że inwestor J. S. wybudował dom mieszkalny na działce nr (...) bez wymaganego pozwolenia na budowę. Budowa tego domu miała miejsce przed dniem 28 czerwca 2015 r., kiedy to ustawodawca umożliwił dokonanie zgłoszenia w trybie art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego w zakresie budowy wolno stojącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, którego obszar oddziaływania mieści się w całości na tej działce na której został taki budynek zaprojektowany. Możliwość dokonania zgłoszenia budowy ww. budynku wynika z art. 29 ust. 1 pkt 1a Prawa budowlanego, który wszedł w życie z dniem 28 czerwca 2015 r. na podstawie art. 1 pkt 7 lit. a ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 443). Inwestor realizujący budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, którego budowa została rozpoczęta przed dniem 28 czerwca 2015 r., a tym bardziej zakończona przed ta datą, zobowiązany był do uzyskania pozwolenia na budowę. Skarżący kasacyjnie J. S. takiego pozwolenia nie otrzymał, a tym samym wybudował na działce nr (...) budynek mieszkalny w warunkach samowoli budowanej. Nie ma istotniejszego znaczenia w okolicznościach tej sprawy, kto jest właścicielem działki nr (...) i kwestia uzyskania dopiero w 2017 r. prawa własności przez skarżącego kasacyjnie do tej nieruchomości nie stanowiła podstawowej przesłanki wydania decyzji nakazującej rozbiórkę budynku. Podstawową bowiem okolicznością, którą prawidłowo ocenił Sąd pierwszej instancji było przeznaczenie terenu, na którym został wzniesiony budynek przez J. S. Działka nr (...) znajdowała się tak w czasie budowy, jaki i w okresie wydania w sprawie decyzji przez organy nadzoru budowlanego w obszarze 40.17.RZ.RL określonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako teren przeznaczony pod łąki, pastwiska i leśnictwo z wyraźnym zakazem realizacji budynków. Działka ta wprawdzie graniczy z obszarem 40.11.MRj, który dopuszcza realizację zabudowy mieszkaniowej wolno stojącej i takiej treści wypis z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego otrzymał skarżący kasacyjnie w listopadzie 2015 r., jednakże było to już po zakończeniu budowy a ponadto sam wypis z planu miejscowego nie powoduje legalności rozpoczęcia robót budowlanych. Inwestor powinien uzyskać przed rozpoczęciem robót pozwolenie na budowę, a skoro takiego pozwolenia nie uzyskał, to wykonywał roboty budowlane w warunkach samowoli budowlanej. Trafnie organy administracyjne w tej sprawie przed wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę wszczęły postępowanie zmierzające do legalizacji wykonanego budynku, jednakże zgodnie z art. 48 ust. 2 i ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego warunkiem zalegalizowania obiektu budowlanego jest zgodność danej inwestycji z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skoro w tej sprawie takiej zgodności nie było, to obowiązkiem organów było wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę. Także i ostatni z podniesionych przez skarżącego kasacyjnie argumentów, tj. toczące się postępowanie planistyczne obejmującej zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która ma umożliwić budowę budynku mieszkalnego na działce nr (...) w R. nie może skutkować uznaniem skargi kasacyjnej za zasadną. Przede wszystkim zgodność wybudowanego obiektu budowlanego organy nadzoru budowlanego oceniają na datę wydawanych w sprawie decyzji, a nie budzi żadnych wątpliwości, że na datę (...) października 2016 r. (data wydania w tej sprawie decyzji przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego), działka nr (...) była objęta przeznaczeniem wykluczających jakąkolwiek budowę budynku mieszkalnego. Ponadto z akt sprawy nie wynika, aby toczyło się jakiegokolwiek postępowanie dotyczące zmiany planu miejscowego obejmującego działkę nr (...) w miejscowości R. Mając powyższe na uwadze i będąc związanym zarzutami zawartymi w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zaskarżony wyrok jest zgodny z prawem, a tym samym podstawie art. 184 P.p.s.a. należało orzec jak w sentencji wyroku i oddalić skargę kasacyjną.