II OSK 2043/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki /spr./ Sędziowie sędzia NSA Teresa Kobylecka sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 7 kwietnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Gd 796/14 w sprawie ze skargi F. Z. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego w sprawie nałożenia obowiązku przedstawienia ekspertyzy technicznej obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 796/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu skargi F. Z. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego w sprawie nałożenia obowiązku przedstawienia ekspertyzy technicznej obiektu budowlanego, uchylił zaskarżone postanowienie. Jak wynika z akt sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdańsku, pismem z dnia 18 czerwca 2014 r., zawiadomił S. K., D. K., E. L. i F. Z.o wszczęciu postępowania w sprawie podjazdu prowadzącego do pomieszczenia w budynku przy ul. [...] w G. od strony ul. [...]. W piśmie tym wskazano, że z uwagi na brak wymaganego pozwolenia na budowę podjazdu, postępowanie to prowadzone będzie w trybie art. 50 i 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U z 2013 r., poz. 1409 ze zm.). Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdańsku postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r., znak [...] na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, zobowiązał S. K. – inwestora wybudowanego podjazdu do przedłożenia 2 egzemplarzy ekspertyzy technicznej przedmiotowego podjazdu z projektem robót budowlanych doprowadzających stan podjazdu do zgodności z przepisami. Organ wyjaśnił, że wymagana ekspertyza techniczna winna zawierać opis wykonanych robót budowlanych z inwentaryzacją architektoniczną oraz ocenę robót pod kątem zgodności ze sztuką budowlaną i przepisami. Zażalenie do Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdańsku z dnia [...] sierpnia 2014 r. wniosła F. Z. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku, postanowieniem z dnia [...] października 2014 r. znak [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., umorzył postępowanie w przedmiocie rozpatrzenia zażalenia. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wyjaśnił, że w postępowaniu prowadzonym w oparciu o przepis art. 81c ust. 1 ustawy Prawo Budowlane stroną postępowania jest wyłącznie uczestnik procesu budowlanego, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego, a postanowienie wydane na podstawie tego przepisu ma wyłącznie charakter dowodowy. Dlatego też, w ocenie organu, F. Z. nie można uznać za osobę określoną w art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane i nie można uznać jej za stronę w postępowaniu dotyczącym nałożenia obowiązku przedstawienia ekspertyzy technicznej robót budowlanych wykonanych przez S. K. Obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej nałożono na inwestora przedmiotowych robót czyli na S. K. i z postanowienia tego nie wynikają dla odwołującej się żadne obowiązki. Postanowienie to nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach odwołującej się, nie wpływa też bezpośrednio na jej prawa i obowiązki i w żaden sposób nie ogranicza korzystania z przysługującej jej praw. Dodatkowo organ wyjaśnił, że F. Z. będzie posiadała status strony w dalszym postępowaniu i w przypadku kwestionowania zajętego przez organ nadzoru budowlanego stanowiska kończącego postępowanie będzie uprawniona do wniesienia odwołania do organu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższe postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2014 r. wniosła F. Z. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Gd 796/14 na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) dalej -p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wyroku Sąd podkreślił, że postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdańsku wydane zostało na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo Budowlane. Przepis ten zamieszczony został w rozdziale 8 ustawy Prawo budowlane zatytułowanym "Organy administracji architektoniczno - budowlanej i nadzoru budowlanego". Jest to rozdział obejmujący przepisy ustrojowe i kompetencyjne organów budowlanych. Umiejscowienie tego przepisu w tym rozdziale pozwala stwierdzić, że ma on charakter ogólny i znajduje zastosowanie w każdym przypadku, gdy organ prowadzący postępowanie na podstawie przepisów ustawy poweźmie wątpliwość co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego. Postępowanie, w którym jest wydawane to postanowienie jest więc częścią innego toczącego się przed organem postępowania. Nie można więc mówić o postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Sąd podkreślił, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż postanowienie wydane na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane nie rozstrzyga sprawy co do istoty, nie kończy prowadzonego postępowania administracyjnego, nie jest orzeczeniem merytorycznym. Ma jedynie dostarczyć materiał dowodowy niezbędny do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Postanowienie wydawane przez organ nadzoru na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane służy zebraniu materiału dowodowego na potrzeby prowadzonego postępowania administracyjnego lub też w celu weryfikacji przesłanek warunkujących wszczęcie konkretnego postępowania. Postanowienie wydane w powyższym trybie ma przede wszystkim charakter dowodowy i jest podejmowane z reguły w ramach już toczącego się postępowania w określonej sprawie, po uprzednim przeprowadzeniu wstępnych wyjaśnień. Taki dowodowy charakter postanowienia o nałożeniu obowiązku dostarczenia ocen technicznych lub ekspertyz nie stoi wszak na przeszkodzie uznaniu, że może ono być podejmowane nie tylko w toczącym się już postępowaniu administracyjnym, lecz także po to, aby sprawdzić czy istnieje podstawa do wszczęcia takiego postępowania Z brzmienia art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego wynika, iż obowiązek dostarczenia ocen technicznych lub ekspertyz może być nałożony wyłącznie na: uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Ponieważ jest to jedynie postanowienie "wpadkowe", wydawane w toku innego, "głównego" postępowania, i stroną postępowania w momencie wydawania tego postanowienia nadal będą strony postępowania "głównego", w ramach którego to postanowienie jest wydawane. Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie postanowienie z dnia [...] sierpnia 2014 r. zostało wydane w toku postępowania prowadzonego w trybie art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane, a dotyczącego podjazdu prowadzącego do pomieszczenia w budynku przy ul. [...] w G. od strony ul. [...]. Za strony tego postępowania uznani zostali: S. K., D. K., E. L. i F. Z. Postanowienie z dnia [...] sierpnia 2014 r. zostało też tym osobom doręczone. Tym samym osoby te miały uprawnienie do wniesienia zażalenia na postanowienie wydane na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego wyroku WSA w Gdańsku z dnia 22 kwietnia 2015 r. wniósł Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego przez błędną ich wykładnię – art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że prawo do wniesienia zażalenia na postanowienie w przedmiocie nałożenia obowiązków określonych w art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, służy wszystkim uczestnikom postępowania, a nie tylko adresatowi tego obowiązku. Skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Gdańsku do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną F. Z. wniosła o jej oddalenie i zasadzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy wskazać, że nałożenie obowiązku dostarczenia oceny technicznej w trybie art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego nie jest merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, prowadzi natomiast do gromadzenia lub też uzupełnienia materiału dowodowego, w ramach postępowania prowadzonego w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego w przedmiocie wykonania wskazanych wcześniej robót budowlanych związanych z budową podjazdu prowadzącego do pomieszczenia w budynku przy ul. [...] w G. od strony ul. [...], w którym F. Z. brała udział w charakterze strony, co jest okolicznością pozostającą poza sporem, podobnie jak to, iż na postanowienie o nałożeniu obowiązku przedłożenia oceny technicznej służy zażalenie w myśl art. 81c ust. 3 Prawa budowlanego. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia jaki podmiot ma legitymacją do wniesienia zażalenia na postanowienie wydane na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Przepis art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego wskazuje na jakie podmioty może zostać nałożony obowiązek przedłożenia oceny technicznej. Tymi podmiotami są uczestnicy procesu budowlanego, wymienieni w art. 17 Prawa budowlanego, właściciela oraz zarządca obiektu budowlanego. Z kolei przepis art. 81c ust. 3 ustawy przyznaje prawo złożenia środka zaskarżenia od postanowienia nakładającego obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz, nie określając – zawężając kręgu podmiotów uprawnionych. W ocenie Sądu zestawienie powyższych regulacji nie ogranicza kręgu podmiotów uprawnionych do wniesienia zażalenia na postanowienie zobowiązujące do przedłożenia oceny technicznej wyłącznie do uczestników procesu budowlanego, właściciela i zarządcy obiektu budowlanego. Zatem należy przyjąć iż takie prawo przysługuje każdej ze stron postępowania prowadzonego w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego, albowiem, jak już wspomniano wcześniej, nałożenie obowiązku dostarczenia oceny technicznej w trybie art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane nie jest merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, a jedynie prowadzi do gromadzenia lub też uzupełnienia materiału dowodowego, w ramach postępowania prowadzonego w szerszym zakresie. Zatem nie ma przeszkód prawnych by osoby będące stronami postępowania prowadzonego w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego mogły kwestionować zasadność nakładania określonych w treści art. 81c Prawa budowlanego obowiązków w ramach ogólnie prowadzonego postępowania. Tym samym w realiach rozpoznawanej sprawy nie było podstaw do umorzenia postępowania odwoławczego. W wyroku z dnia 15 listopada 2013 r. sygn. akt II OSK 1356/11 (orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że skoro przepis art. 81c ust. 3 Prawa budowlanego nie zawiera żadnych ograniczeń co do tego kto może złożyć zażalenie na postanowienie, to nie można wprowadzać w tym zakresie ograniczeń i zastępować ustawodawcy, tym bardziej że w art. 28 ust. 2, art. 40 ust. 3 i art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego wyraźnie określono kto jest stroną postępowania, zawężając tym samym postanowienia art. 28 k.p.a. Z faktu, że adresatami postanowienia wydanego na podstawie art. 81c Prawa budowlanego mogą być uczestnicy procesu budowlanego, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego, nie można wyciągać wniosku, że tylko oni są stronami postępowania. Podobnie jak inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego wymienieni w art. 52 Prawa budowlanego, jako adresaci decyzji (postanowień) wydawanych na podstawie art. 48, 49, 50a i 51, nie są jedynymi podmiotami mającymi przymiot strony w tych postępowaniach. Poza tym w przypadku, kiedy postępowanie dowodowe oparte na art. 81c jest postępowaniem wpadkowym w stosunku do postępowania głównego prowadzonego na podstawie art. 50–51 Prawa budowlanego, to krąg podmiotów mających przymiot strony w tym postępowaniu jest taki sam, jak w postępowaniu głównym, skoro ustawodawca tego wyraźnie nie ograniczył. Dlatego też, zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. nie zasługuje na uwzględnienie. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.