II SA/Gd 796/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Starszy Sekretarz sądowy Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w dniu 22 kwietnia 2015 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi F.Z. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 października 2014 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego w sprawie nałożenia obowiązku przedstawienia ekspertyzy technicznej obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasąda od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej F. Z. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, pismem z dnia 18 czerwca 2014 r., zawiadomił strony postępowania, tj.:S. K., D. K., E. Ł. i F. Z. o wszczęciu postępowania w sprawie podjazdu prowadzącego do pomieszczenia w budynku przy ul. P. w G. od strony ul. K. W piśmie tym wskazano, że z uwagi na brak wymaganego pozwolenia na budowę podjazdu, postępowanie to prowadzone będzie w trybie art. 50 i 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U z 2013 r., poz. 1409 z póżn. zm.). W toku tego postępowania organ stwierdził, że stan podjazdu jest niezgodny z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, i dlatego postanowieniem z dnia 28 sierpnia 2014 r., wydanym na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, zobowiązał S. K. – inwestora wybudowanego podjazdu do przedłożenia 2 egzemplarzy ekspertyzy technicznej podjazdu prowadzącego do pomieszczenia w budynku przy ul. P. w G. od strony ul. K. (podwórka) z projektem robót budowlanych doprowadzających stan podjazdu do zgodności z przepisami. Organ wyjaśnił, że wymagana ekspertyza techniczna winna zawierać opis wykonanych robót budowlanych z inwentaryzacją architektoniczną oraz ocenę robót pod kątem zgodności ze sztuką budowlaną i przepisami. Nadto organ wskazał, że postępowanie w sprawie wybudowanego bez pozwolenia na budowę podjazdu prowadzi na podstawie art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Na powyższe postanowienie zażalenie wniosła F. Z., wskazując na jego niezasadność i niedopuszczalność. Dodatkowo skarżąca zaznaczyła, że zobowiązanie jednej ze stron postępowania prowadzonego w trybie art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane do przedłożenia ekspertyzy technicznej samowolnie wybudowanego podjazdu nie pozbawia pozostałych stron tego postępowania przymiotu strony w kwestionowaniu postanowienie wydanego na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia 27 października 2014 r., umorzył postępowanie w przedmiocie rozpatrzenia zażalenia wniesionego przez F. Z. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ wyjaśnił, że w postepowaniu prowadzonym w oparciu o przepis art. 81c ust. 1 ustawy Prawo Budowlane stroną postępowania jest wyłącznie uczestnik procesu budowlanego, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego a postanowienie wydane na podstawie tego przepisu ma wyłącznie charakter dowodowy. Dlatego też, w ocenie organu, składającej zażalenie F. Z. nie można uznać za osobę określoną w art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane i nie można uznać jej za stronę w postępowaniu dotyczącym nałożenia obowiązku przedstawienia ekspertyzy technicznej robót budowlanych wykonanych przez S. K. F. Z. nie ma interesu prawnego ani obowiązku w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 81c ust. 2. W niniejszym postępowaniu obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej nałożono na inwestora przedmiotowych robót czyli na S. K. i z postanowienia tego nie wynikają dla odwołującej się żadne obowiązki. Postanowienie to nie rozstrzyga oprawach i obowiązkach odwołującej się, nie wpływa też bezpośrednio na jej prawa i obowiązki i w żaden sposób nie ogranicza korzystania z przysługującej jej praw. Dlatego też F. Z. nie mogła skutecznie złożyć zażalenia na postanowienie z dnia 28 sierpnia 2014 r. a postępowanie odwoławcze należało umorzyć na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa. Dodatkowo organ wyjaśnił, że F. Z. będzie posiadała status strony w dalszym postępowaniu i w przypadku kwestionowania zajętego przez organ nadzoru budowlanego stanowiska kończącego postępowanie będzie uprawniona do wniesienia odwołania do organu. Na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego F. Z. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, domagając się jego uchylenia. Skarżąca zarzuciła, że nie było żadnych merytorycznych przesłanek do umorzenia przedmiotowego postępowania zażaleniowego a nadto nałożenie obowiązku dostarczenia ekspertyzy, w toku postępowania prowadzonego w trybie art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane, było niezasadne. W toku postępowania prowadzonego w przedmiocie zgłoszonej samowoli rzeczą organu nie jest badanie jakości wyrobów budowlanych, robót budowlanych czy stanu technicznego obiektu budowlanego, a tym bardziej, w przypadku stwierdzenia samowoli budowlanej, wydawanie postanowienia w trybie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnianiu zaskarżonego postanowienia. W piśmie procesowym z dnia 16 marca 2015 r. skarżąca F. Z. ponowiła argumentację przedstawioną w skardze i jednocześnie podkreśliła, że bezspornie jest stroną w sprawie samowolnie wybudowanego podjazdu o długości 7,8 m i szerokości 3,6 m prowadzącego do pomieszczenia w budynku przy ul. P. w G. od strony ul. K. a postanowienie z dnia 28 sierpnia 2014 r. wydane zostało w toku tego postępowania, co warunkuje właściwy tryb postępowania prawa stron w stosunku do tego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontrolę zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Kontroli Sądu w niniejszej sprawie poddane zostało postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 października 2014 r., mocą którego umorzono postępowanie w przedmiocie rozpatrzenia zażalenia wniesionego przez F. Z. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 sierpnia 2014 r. ze wskazaniem, że wnosząca zażalenie nie posiada przymiotu strony w postepowaniu prowadzonym na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydane zostało na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (Dz.U z 2013 r., poz. 1409 z póżn. zm.), zgodnie z którym organy administracji architektoniczno – budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Przepis ten zamieszczony został w rozdziale 8 ustawy Prawo budowlane zatytułowanym "Organy administracji architektoniczno - budowlanej i nadzoru budowlanego". Jest to rozdział obejmujący przepisy ustrojowe i kompetencyjne organów budowlanych. Umiejscowienie tego przepisu w tym rozdziale pozwala stwierdzić, że ma on charakter ogólny i znajduje zastosowanie w każdym przypadku, gdy organ prowadzący postępowanie na podstawie przepisów ustawy poweźmie wątpliwość co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 grudnia 2000 r., sygn. akt II SA/Gd 2016/98, LEX nr 49056). Postępowanie, w którym jest wydawane to postanowienie jest więc częścią innego toczącego się przed organem postępowania. Nie można więc mówić o postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. W orzecznictwie przyjmuje się, że postanowienie wydane na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane nie rozstrzyga sprawy co do istoty, nie kończy prowadzonego postępowania administracyjnego, nie jest orzeczeniem merytorycznym. Ma jedynie dostarczyć materiał dowodowy niezbędny do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Postanowienie wydawane przez organ nadzoru na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane służy zebraniu materiału dowodowego na potrzeby prowadzonego postępowania administracyjnego lub też w celu weryfikacji przesłanek warunkujących wszczęcie konkretnego postępowania (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 1335/12, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Postanowienie wydane w powyższym trybie ma przede wszystkim charakter dowodowy i jest podejmowane z reguły w ramach już toczącego się postępowania w określonej sprawie, po uprzednim przeprowadzeniu wstępnych wyjaśnień (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2006 r., sygn. akt II OSK 1192/05, Lex nr 289261). Taki dowodowy charakter postanowienia o nałożeniu obowiązku dostarczenia ocen technicznych lub ekspertyz nie stoi wszak na przeszkodzie uznaniu, że może ono być podejmowane nie tylko w toczącym się już postępowaniu administracyjnym, lecz także po to, aby sprawdzić czy istnieje podstawa do wszczęcia takiego postępowania (zob. Z. Kostka [w:] Prawo budowlane. Komentarz, W. Piątek, A. Despot-Mładanowicz, A. Gliniecki, A. Ostrowska, Z. Kostka, wyd. II, Warszawa 2014, str. 870). Z brzmienia art. 81c ust. 2 wynika zaś, że obowiązek dostarczenia ocen technicznych lub ekspertyz może być nałożony wyłącznie na: uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Ale, ponieważ jest to jedynie postanowienie "wpadkowe", wydawane w toku innego, "głównego" postępowania, to stroną postępowania w momencie wydawania tego postanowienia nadal będą strony postępowania "głównego", w ramach którego to postanowienie jest wydawane. W niniejszej sprawie postanowienie z dnia 28 sierpnia 2014 r. zostało wydane w toku postępowania prowadzonego w trybie art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowalne a dotyczącego podjazdu prowadzącego do pomieszczenia w budynku przy ul. P. w G. od strony ul. K. Za strony tego postępowania uznani zostali: S. K., D. K., E. Ł. i F. Z. Postanowienie z dnia 28 sierpnia 2014 r. zostało też tym osobom doręczone. Tym samym osoby te miały uprawnienie do wniesienia zażalenia na postanowienie wydane na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Dlatego też kontrolowane postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 października 2014 r., którym umorzono postępowanie zażaleniowe z uwagi na uznanie, że wnosząca zażalenie F. Z. nie posiada statusu strony – jest błędne i musiało zostać wyeliminowane z obrotu prawnego. Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił kontrolowane postanowienie. O kosztach postępowania Sąd orzekł zaś na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ odwoławczy, który winien uwzględnić powyższe uwagi przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Organ odwoławczy rozpatrzy zatem merytorycznie wniesione przez skarżącą zażalenie. W skardze podniesione zostały również zarzuty dotyczące zasadności żądania przez organ I instancji ekspertyzy, jednakże kwestia ta pozostawała poza granicami niniejszej sprawy, jako że merytorycznie w tym zakresie nie wypowiedział się organ odwoławczy. Sąd w niniejszej sprawie kontrolował zaś jedynie prawidłowość umorzenia postępowania zażaleniowego.