II OSK 2128/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Renata Detka (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. A. i N. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 kwietnia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1171/16 w sprawie ze skargi K. A. i N. A. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2016 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 7 kwietnia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1171/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. A. i N. A. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (GINB) z dnia [...] kwietnia 2016 r. utrzymującą w mocy własną decyzję z [...] lutego 2016 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (WINB) z dnia [...] lipca 2006 r. w sprawie nakazu rozbiórki budynku magazynu wyrobów gotowych oraz budynku gospodarczego, zlokalizowanych na działkach nr [...] oraz [...] położonych w S. przy ul. [...], w częściach zlokalizowanych na działce nr ewidencyjny [...]. W złożonej do Naczelnego Sądu Administracyjnego skardze kasacyjnej K. A. i N. A. wnieśli o uchylenie wyroku z 7 kwietnia 2017 r. w całości oraz rozpoznanie skargi poprzez uchylenie decyzji obu instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając naruszenie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi: - w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, podczas gdy na etapie kontrolowanego postępowania administracyjnego doszło do niewłaściwego zastosowania tego przepisu, a organy niewłaściwie uznały, że decyzja GINB z [...] kwietnia 2016 r. oraz poprzedzająca ją decyzja Wielkopolskiego WINB "z [...] lipca 2007 r." są zgodne z prawem, a zwłaszcza, że decyzja organu I instancji nie kwalifikuje się do stwierdzenia nieważności (skarżący wskazali, że naruszenia, którymi dotknięte są kwestionowane rozstrzygnięcia, mają dwojaki charakter – formalny i materialny); - w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, podczas gdy na etapie kontrolowanego postępowania doszło do niewłaściwego zastosowania tego przepisu z uwagi na fakt, że decyzja z [...] kwietnia 2006 r. i następująca po niej decyzja z "[...] lipca 2001 r." są trwale niewykonalne (biorąc pod uwagę, że mamy do czynienia z zakończeniem postępowania naprawczego dotyczącego całości obiektu nakazem rozbiórki części obiektów, bez określenia statusu prawnego pozostałej ich części), - w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, podczas gdy na etapie kontrolowanego postępowania organy nie ustosunkowały się do wszystkich zarzutów podnoszonych we wniosku o stwierdzenie nieważności, a także poprzez użycie ogólnych stwierdzeń typu "decyzja nie wywołuje skutków społeczno-gospodarczych, które należałoby uznać za niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności", w sytuacji niewykazania przez organ nakazujący rozbiórkę jak należy i czy w ogóle można wyodrębnić fragment budynku do rozbiórki. Rozbiórka grozi zawaleniem wielu połączonych budynków, bowiem należy rozebrać ścianę nośną, co jest faktem obiektywnym. W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie podnieśli, że GINB nie odniósł się szerzej do zarzutu dotyczącego faktu, że organ nadzoru budowlanego powinien orzec co do całości żądania wniosku odpowiednio o rozbiórce albo odmowie rozbiórki, a te orzeczenia powinny odnieść się do całości przedmiotu postępowania. Sąd też nie wypowiedział się w tej kwestii. Skarżący kasacyjnie podnieśli, że przy dokonywaniu rozbiórki mogą zostać naruszone elementy nośne, konstrukcyjne obiektów, a organ nie poparł swojego stanowiska wytycznymi odnośnie tego, jak należy rozbiórkę wykonać, nie nakazał sporządzenia dokumentacji projektowej dotyczącej rozbiórki. Decyzja z [...] kwietnia 2006 r. i utrzymująca ją w mocy decyzja z "[...] lipca 2007 r." nakazują rozbiórkę części obiektów, a w gruncie rzeczy rozbiórkę ich zachodnich ścian nośnych. Sąd w tym zakresie tylko ogólnikowo wskazał, że wykonanie decyzji musi być powierzone osobom dysponującym uprawnieniami budowlanymi. Pominął jednak fakt, że również osoba z uprawnieniami budowlanymi wskazuje, że nakaz jest technicznie niewykonalny i istnieje możliwość katastrofy budowlanej, a niewykonalność ta miała miejsce w dniu wydania decyzji i miała charakter trwały, bo i obecnie i w dacie wydania decyzji wyburzenie ściany nośnej każdego budynku powoduje poważne ryzyko wystąpienia katastrofy budowlanej. Nie zostało też rozwinięte stanowisko, iż nie można przyjąć, że decyzja jest obarczona wadą niewykonalności, mimo wskazania w opinii, że rozbiórka proponowana przez organ nie jest możliwa do wykonania. Ponadto Sąd nie zauważył, że organ nie podjął czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym nie rozpatrzył wszystkich argumentów podnoszonych przez skarżących, a także wyprowadził fakty przeciwne, odwrotne do tych, które wprost wynikają z opinii M. B. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2018. 1302 t.j.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. Z uwagi na to, że w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., skutkujące nieważnością postępowania, kontrola zaskarżonego wyroku mogła być dokonana tylko w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. powiedzieć trzeba, że prawidłowe jest stanowisko Sądu pierwszej instancji akceptujące poczynione przez oba organy ustalenia jako wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, decyzja objęta skargą podjęta została w postępowaniu nieważnościowym, w którym organ nadzoru budowlanego poddał ocenie decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2006 r. utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru dla powiatu p. (dalej PINB) w P. z [...] kwietnia 2006 r., pod kątem zaistnienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Decyzją z [...] kwietnia 2006 r. PINB nakazał K. A. (poprzednikowi prawnemu skarżących) rozbiórkę budynku magazynu wyrobów gotowych oraz budynku gospodarczego zlokalizowanych na działkach nr [...] i [...] położonych w S. przy ul. [...] w częściach zlokalizowanych na działce nr [...]. Sąd podkreślił, że w postępowaniu zakończonym decyzją z [...] lipca 2006 r. zastosowanie miały przepisy ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 38 poz. 229 ze zm.), która dopuszczała możliwość legalizacji samowolnie zrealizowanych budynków pod warunkami opisanymi w art. 37. W ocenie Sądu nie ma wątpliwości co do tego, że część budynków, pozostając w sprzeczności z przeznaczeniem terenu, na którym została zlokalizowana (przewidzianym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę dojazdową do pól), musiała być przedmiotem nakazu rozbiórki orzeczonego w decyzji z [...] kwietnia 2006 r. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, w uzasadnieniu decyzji kontrolowanej przez Sąd Wojewódzki znalazło się odniesienie do wszystkich okoliczności istotnych w sprawie. W szczególności organ wskazał, że ustalenia zawarte w złożonej przez strony opinii technicznej z [...] listopada 2015 r. sporządzonej przez M. B., nie przesądzają w żaden sposób o tym, że obowiązek rozbiórki nałożony decyzją PINB w P. z [...] kwietnia 2006 r., był w dacie wydania tej decyzji technicznie niewykonalny w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Organ przyznał również, że wprawdzie organy nadzoru budowlanego nie wypowiedziały się w weryfikowanych decyzjach co do zgodności z prawem pozostałych części budynków, zlokalizowanych na działce nr [...] w S., jednak naruszenie prawa w tym zakresie nie miało charakteru rażącego. Argumentację zaprezentowaną przez organ podzielił Sąd pierwszej instancji podnosząc dodatkowo, że "skarżący niezadowoleni z pozostawienia części obiektu, przez brak nakazu jego rozbiórki, mogą dokonać jej na zasadach właściwych dla tej procedury budowlanej. W decyzji rozbiórkowej zasadnie jednak nakaz ograniczono do tej części obiektu, która nie mogła podlegać procedurze legalizacyjnej". Nie ma zatem racji autor skargi kasacyjnej, że ani organ administracji ani Sąd Wojewódzki nie odniosły się do zarzutu skarżących, że orzeczenie o nakazie rozbiórki powinno obejmować "całość przedmiotu postępowania". Nie są również trafne sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego. Należy podzielić pogląd Sądu pierwszej instancji, że nie stanowi kwalifikowanej wady w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (polegającej na wydaniu decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa) okoliczność, że w decyzji rozbiórkowej brak jest szczegółowego opisu sposobu wykonania prac rozbiórkowych, gdyż ich wykonanie musi być powierzone osobom dysponującym określonymi uprawnieniami budowlanymi, którzy procedurę rozbiórki stosownie opracują z zabezpieczeniem pozostającej części budynku. Jak słusznie podkreślił Sąd Wojewódzki akceptując stanowisko organów, nie można także dopatrzyć się rażącego naruszenia prawa w tym, że nakaz rozbiórki dotyczył części samowolnie wybudowanych obiektów, skoro jedynie częściowo wybudowane zostały na terenie nieprzeznaczonym w planie miejscowym do zabudowy i tylko w tym zakresie istniała przeszkoda do ich legalizacji. Poza tym podkreślenia wymaga, że możliwość nakazania rozbiórki części obiektu przewidywał art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., na podstawie którego orzekały organy w postępowaniu zakończonym decyzją WINB z [...] lipca 2006 r. Zgodnie z treścią tego przepisu, obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Jeśli chodzi o drugi zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., który autor skargi kasacyjnej powołuje zarówno w petitum jak i dwukrotnie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, podkreślić trzeba w pierwszym rzędzie, że przedstawiony w omawianym zarzucie opis naruszenia tego przepisu nie odpowiada normie zawartej w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. Tak określonej podstawy nieważności skarżący nie wskazywali przed organem nadzoru budowlanego, choć we wniosku o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego podnieśli, że w sprawie zachodzi przesłanka z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż decyzja PINB z [...] kwietnia 2006 r. i następująca po niej decyzja z dnia "[...] lipca 2011 r." (faktycznie decyzja rozbiórkowa organu I instancji utrzymana została w mocy decyzją WINB z [...] lipca 2006 r.; w skardze kasacyjnej data tej decyzji jest także błędnie oznaczana) są trwale niewykonalne. Tymczasem niewykonalność decyzji może być przesłanką stwierdzenia nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., przy czym przepis ten wymaga, aby decyzja była niewykonalna w dniu jej wydania i niewykonalność miała charakter trwały. Już z tego tylko powodu zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. nie mógł zostać uznany za trafny, skoro zarówno jego opis jak i argumentacja zaprezentowana w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie koncentruje się na wykazaniu, że decyzja będąca przedmiotem postępowania nieważnościowego została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. Niezależnie od tego powiedzieć trzeba, że ze złożonej przez skarżących opinii technicznej M. B. nie wynika, że "nakaz jest technicznie niewykonalny", jak twierdzi autor skargi kasacyjnej. Przywołując jedynie fragmenty tej opinii, skarżący kasacyjnie pomijają bowiem, że w zakresie oceny możliwości częściowej rozbiórki budynków, objętych decyzją PINB w P. z [...] kwietnia 2006 r., w opinii stwierdzono, że rozbiórka części budynku magazynu wyrobów gotowych wymagałaby "szeregu działań przygotowawczych i zabezpieczających, uniemożliwiających doprowadzenie do jakichkolwiek niekontrolowanych osunięć ścian, co mogłoby doprowadzić do katastrofy budowlanej", w tym koniecznym byłoby sporządzenie "odpowiedniego opracowania technicznego" w zakresie ingerencji w konstrukcję budynku. Nie ulega przy tym wątpliwości, że opinia M. B. wskazuje na szereg poważnych trudności technicznych związanych z realizacją obowiązku nałożonego decyzją z [...] kwietnia 2006 r. Z opinii tej nie można jednak wyprowadzić wniosku, że przy obecnym stanie wiedzy i dostępnych technologiach, obowiązek ten jest niewykonalny. Oczywistym jest, że realizacja nakazu rozbiórki części budynku, która może się łączyć z ingerencją w jego konstrukcję, wymaga od adresata takiej decyzji zarówno uprzedniego przygotowania stosownego opracowania technicznego, jak i dołożenia starań, aby prace rozbiórkowe wykonywane były z najwyższą starannością, zapewniającą wykluczenie możliwości katastrofy budowlanej. Takie stanowisko potwierdza również złożona przez skarżących opinia. Trudności techniczne, choćby nawet bardzo poważne i łączące się ze znacznymi nakładami finansowymi, nie stanowią jednak przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowym, niewykonalność musi mieć charakter obiektywny, a obowiązek musi być niemożliwy do wykonania przy uwzględnieniu aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki. Niewykonalność obowiązku nałożonego decyzją ostateczną musi być następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym. Konieczność zapewnienia bezpieczeństwa dla ludzi i mienia, jak też względy techniczne i ekonomiczne, utrudniające wykonanie decyzji, nie mogą być uznane za przesłankę niewykonalności decyzji (por. wyroki NSA: z 13 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 1365/07; z 2 września 2009 r., sygn. akt II OSK 620/08; z 14 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 688/16; z 5 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 606/17; dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). Słusznie zatem przyjął Sąd pierwszej instancji kontrolując poddane mu pod osąd rozstrzygnięcie, że w stanie faktycznym sprawy nie było podstaw do przyjęcia, że decyzja PINB w P. z [...] kwietnia 2006 r. dotycząca nakazu rozbiórki części budynku i utrzymująca ją w mocy decyzja organu II instancji z [...] lipca 2006 r. obarczone zostały wadą niewykonalności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Z tych przyczyn trafnie Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę w oparciu o art. 151 p.p.s.a., co w powiązaniu z przedstawioną wyżej argumentacją niezasadnym czyni również zarzut naruszenia tego przepisu. Ponieważ skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 p.p.s.a.