II SA/Ol 183/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Matczak Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia A na decyzję Dyrektora Oddziału Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia "[...]" r., nr "[...]" Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia "[...]" r., nr "[...]", którą odmówił Stowarzyszeniu A (dalej jako: "skarżący" lub "Stowarzyszenie") udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 7 listopada 2016 r. skarżący złożył wniosek o podanie strony BlP oddziału NFZ, na której udostępniona jest dokumentacja wskazana w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit a tiret drugie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1764, dalej jako: "u.d.i.p."), tj. dokumentacja dotycząca zakończonych kontroli w okresie od 1 października 2016 r. do 31 października 2016 r. albo udostępnienie skanów tych informacji, jeżeli nie został wykonany ustawowy obowiązek ich publikacji w Biuletynie Informacji Publicznej. Podał, że pismem z dnia 9 listopada 2016 r. wezwał skarżącego do wykazania w terminie 14 dni, że wnioskowane informacje są szczególnie istotne dla interesu publicznego. Organ zaznaczył, że skarżący nie ustosunkował się do wezwania, mimo że wyjaśniono skarżącemu, że informacje dotyczące kontroli przeprowadzanych przez Narodowy Fundusz Zdrowia dostępne są w postaci kwartalnych i rocznych zestawień na stronie internetowej Narodowego Funduszu Zdrowia, w zakładce Biuletyn Informacji Publicznej NFZ, w katalogu Kontrole, pod adresem internetowym http://www.nfz.gov.pl/o-nfz/kontrole/. Wytłumaczono też skarżącemu, że w trakcie rozpatrywania wniosku stwierdzono, że przygotowanie informacji zgodnie z żądaniem jest bardzo czasochłonne oraz wymaga przeprowadzenia analizy danych zawartych w dokumentacji kontrolnej, obejmującej ponad 6000 stron. Organ skonstatował, że przygotowanie żądanych dokumentów wymaga dużego nakładu pracy i czasu, w tym wyselekcjonowania żądanych dokumentów, weryfikacji informacji z uwagi na mogące występować w dokumentacji informacje (takie jak dane wrażliwe, interes prywatny, tajemnica przedsiębiorstwa, tajemnica medyczna), zanonimizowania dokumentów, skserowania dokumentów oraz ich zeskanowania i przesłania w formie elektronicznej. Podkreślono, że wskazane czynności wymagają znacznego angażowania pracowników Oddziału Wojewódzkiego NFZ w stopniu, który może zakłócić realizację przez nich zadań, zwłaszcza w zakresie realizacji kontroli. Proces przygotowania i przekazania dokumentacji będzie pracochłonny i czasochłonny pod względem intelektualnym oraz organizacyjnym, pomimo tego, że wnioskowana dokumentacja składa się z wielu informacji prostych. Powyższe okoliczności, zdaniem organu, czynią żądaną informację informacją publiczną przetworzoną, która udzielana jest, zgodnie z art. 3 ust. 1 u.d.i.p., w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Organ podniósł, że pojęcie "szczególna istotność dla interesu publicznego" nie zostało zdefiniowane w u.d.i.p. Treść takiego pojęcia należy oceniać w świetle okoliczności konkretnej sprawy. Wnioskodawca winien zatem wykazać, że działa w interesie publicznym, a informacje, o które wnioskuje, mają szczególne znaczenie. Organ ocenił, że w rozpatrywanym przypadku brak jest przesłanek do uznania, że wnioskowana przetworzona informacja publiczna zostanie wykorzystana w celu wykazującym szczególnie istotny interes publiczny, tj. np. w celu usprawnienia realizowanych zadań przez Oddział, w tym w zakresie kontroli. Reasumując, organ stwierdził, że postępowanie dotyczące wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy potwierdziło, że decyzja z dnia "[...]" r. odmawiająca udostępnienia informacji publicznej, została wydana w oparciu o istniejący stan faktyczny i jest zgodna z obowiązującymi przepisami. Stowarzyszenie zaskarżyło powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, w związku z naruszeniem: - art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, w zakresie w jakim przepis ten stanowi normatywną podstawę konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, poprzez nieuprawnione – bowiem zbyt daleko idące – ograniczenie prawa do informacji publicznej; - art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i. p., w zakresie w jakim przepis ten normuje instytucję informacji przetworzonej, poprzez nieprawidłową wykładnię, polegającą na uznaniu, że przedmiotem wniosku była informacja przetworzona oraz błędne zastosowanie w niniejszej sprawie; a także w zakresie w jakim prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do informacji przetworzonej, poprzez błędne zastosowanie, polegające na uznaniu, że przesłanka szczególnej istotności dla interesu publicznego nie została spełniona w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie argumentowało, że jego misją jest prowadzenie działań na rzecz upowszechniania i realizacji idei dobrego rządzenia. Celem zaś Stowarzyszenia jest wspomaganie rozwoju demokracji oraz wspieranie działań monitorujących i edukacyjnych na rzecz zwiększenia przejrzystości i uczciwości życia publicznego, w tym m.in. działanie na rzecz swobodnego dostępu do informacji publicznej. Podniosło, że analiza prac legislacyjnych nad u.d.i.p. dowodzi, iż szeroki zakres wniosku, czy pracochłonność, tudzież czasochłonność udostępnienia informacji publicznej nie stanowią przesłanek uznania, że wnioskodawca zwraca się o udostępnienie informacji przetworzonej. Zdanie Skarżącego, przetworzenie polega na podjęciu czynności związanych z uogólnianiem lub uszczegółowianiem informacji posiadanych przez podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznych, co stanowi efekt intelektualnego zaangażowania osoby czynności tych dokonującej. Powołał się na stanowisko prezentowane w literaturze przedmiotu, wskazując, że przetworzeniem informacji jest zebranie lub zsumowanie, często na podstawie różnych kryteriów, pojedynczych wiadomości, znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego. Te pojedyncze wiadomości mogą być ze sobą w różny sposób powiązane i mogą występować w różnej formie. Przetworzenie jest równoznaczne z koniecznością odpowiedniego zestawienia informacji, samodzielnego ich zredagowania związanego z koniecznością przeprowadzenia przez zobowiązany podmiot czynności analitycznych, których końcowym efektem jest dokument pozwalający na dokonanie przez jednostkę samodzielnej interpretacji i oceny. Zaznaczył, że judykatura także podnosi, iż do wytworzenia informacji przetworzonej konieczne jest intelektualne zaangażowanie podmiotu zobowiązanego, celem którego jest wytworzenie informacji objętej wnioskiem. Skarżący zaznaczył, że należy wyraźnie odróżnić przetworzenie informacji publicznej od jej przekształcenia lub wyszukania. Przekształceniem, zgodnie z art. 15 ust. 1 u.d.i.p., będzie dokonanie czynności czysto technicznych związanych z udostępnieniem informacji publicznej, np. przekształcenie dokumentu elektronicznego na formę tradycyjną. Dlatego nie można uznać, że wyszukanie informacji świadczy o jej przekształceniu. Wyszukanie informacji wiązać się może ze znaczną pracochłonnością, zwłaszcza gdy podmiot zobowiązany nie zadba o odpowiednią organizację pracy i archiwizację posiadanych dokumentów. W wyniku wyszukania nie powstaje żadna jakościowo nowa informacja. Wyszukanie nie wiąże się z dokonywaniem czynności intelektualnych (merytorycznych), ale czynności technicznych. Zatem pomimo, iż tak przetworzenie, jak wyszukanie, mogą wiązać się z pracochłonnością, czy kosztownością, to nie należy ich z tego powodu utożsamiać. Konkludując, Stowarzyszenie stwierdziło, że przedmiotem złożonego wniosku bez wątpienia nie była informacja przetworzona, bowiem została ona wytworzona (w związku z przeprowadzanymi kontrolami), zatem jej udostępnienie nie wiąże się z koniecznością przekształcenia informacji publicznej. Przekazanie dokumentacji przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających, nie wymaga podejmowania jakichkolwiek działań merytorycznych, a tylko zeskanowania i przesłania na wskazany adres poczty e-mail. Skarżący zważył, że konieczność udostępnienia informacji na wniosek jest efektem zaniechania realizacji przez organ ustawowego obowiązku. Zgodnie bowiem z art. 8 ust. 3 zdanie 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugie u.d.i.p., organ jest już od ponad 11 lat zobowiązany do opublikowania tych informacji na stronie podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej. Z tego powodu jednoznacznie nagannie należy oceniać kwalifikowanie przedmiotu wniosku jako informację przetworzoną, w sytuacji, gdy Oddział Wojewódzki NFZ nie dopełnił obowiązku zamieszczenia informacji w BlP. Zauważono ponadto, że gdy przedmiot wniosku jest np. obszerny, podmiot zobowiązany może przedłużyć postępowanie na podstawie art. 13 ust. 2 u.d.i.p.. Wówczas organ mógłby w sposób uporządkowany zaplanować pracę, aby działania związane z udostepnieniem żądanej informacji były możliwe i nie nastręczały kłopotów. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo, na poparcie zasadności przyjętego rozstrzygnięcia, organ powołał konkretne orzeczenia sądów administracyjnych. Na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2017 r. - pełnomocnik skarżącego podtrzymał wnioski i argumenty zawarte w uzasadnieniu skargi; - pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi. Podał, że żądane informacje nie mogą być udostępnione, gdyż dane zawarte w dokumentacji kontrolnej są zbyt szczegółowe, zawierają bowiem imiona, nazwiska, PESEL-e konkretnych osób. Sytuacja ta dotyczy także recept. Wymieniona dokumentacja może dotyczyć także tajemnicy przedsiębiorstwa. Gdy mówimy o całej dokumentacji zawartej w dokumentach kontrolnych to nie jest możliwe jej udostępnienie z uwagi na ogromną ilość, którą należałoby przeanalizować. Organ nie zna celu, jakim kieruje się Stowarzyszenie, żądając przedmiotowej informacji. Obowiązek organu umieszczania dokumentów w BIP-ie nie dotyczy dokumentacji kontrolnej, a jedynie zaleceń pokontrolnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej przeprowadzana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny może wzruszyć zaskarżoną decyzję jedynie wówczas, gdy narusza ona przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.). Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów, ustalonych na dzień wydania zaskarżonej decyzji. Tym samym sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego, ale w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Skład orzekający, analizując treść wniosku skarżącego i jego zakres wynikający z wyjaśnień organu, który argumentował, że żądanie obejmuje około 6000 stron dokumentów, zawierających dane wrażliwe podlegające ochronie ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, tajemnicę medyczną, nie dostrzegł zarzucanego w skardze naruszenia art. 61 ust. 1 Konstytucji RP (Dz.U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.), poprzez nieuprawnione ograniczenie prawa do wnioskowanej informacji publicznej w związku z uznaniem, że wniosek dotyczy informacji przetworzonej, w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Zgodnie z tym unormowaniem informacja przetworzona podlega udostępnieniu tylko w zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Oznacza to, że wnioskodawca musi wskazać cel żądanej informacji, do czego zostanie wykorzystana, czemu ma służyć. Wyjaśnić należy w tym miejscu, że prawo dostępu do informacji publicznej jest konstytucyjnym prawem podmiotowym wyrażonym w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Ustawodawca, formułując w art. 61 Konstytucji zasadę "prawa do informacji", wyznaczył tym samym podstawowe reguły wykładni tego uprawnienia. Jeżeli bowiem stanowi ono prawo konstytucyjne, to ustawy określające tryb dostępu do informacji powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować obywatelom i innym osobom, i jednostkom szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki winny być rozumiane wąsko. Oznacza to stosowanie w odniesieniu do tych ustaw takich zasad wykładni, które sprzyjają poszerzaniu, a nie zawężaniu obowiązku informacyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2003 r. o sygn. akt II SAB 199/03, niepubl. oraz wyrok z dnia 7 grudnia 2010r., sygn. I OSK 1774/10 dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl ). Przy czym to u.d.i.p. precyzuje zasady udostępniania informacji publicznej, stanowiąc ograniczenia w tym zakresie. W rozpatrywanej sprawie kwestią sporną wymagającą rozstrzygnięcia przez Sąd była ocena zasadności zakwalifikowania przez organ wniosku skarżącego, jako żądania informacji przetworzonej. Organ zajmując stanowisko, uwzględnił wyszczególniony ciąg działań koniecznych do prawidłowego zrealizowania wniosku strony skarżącej. Zdaniem zaś Stowarzyszenia udostępnienie wnioskowanych dokumentów nie wymaga intelektualnego zaangażowania, czynności merytorycznych, a jedynie wyszukania i przekształcenia posiadanych dokumentów z formy papierowej na elektroniczną. Z argumentacją taką nie można się zgodzić w stanie faktycznym sprawy. Jak wyjaśniał organ, czego nie negował w ogóle skarżący, wniosek dotyczył ok. 6000 dokumentów, zawierających różne dane wrażliwe, chronione mocą różnych ustaw. Zatem przed udostępnieniem skanów tych dokumentów, o co wnioskowało Stowarzyszenie, niezbędne było, po ich wyszukaniu, a przed ich przekształceniem, przeprowadzenie analizy treści dokumentów, w celu zanonimizowania danych wrażliwych, do czego obliguje organ art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Działania te wymagają podjęcia czynności analitycznych , a nie tylko prostych technicznych, jak twierdzi Skarżący. Przed przygotowaniem informacji w formie gotowej do udostępnienia potrzebne było bowiem przeanalizowanie treści wielu dokumentów pod kątem ewentualnej konieczności ich anonimizacji. Wymagało to z pewnością uwagi i wiedzy jakie dane należy zanonimizować. W takiej sytuacji, uwzględniając zakres zgłoszonego żądania, uprawnione jest twierdzenie, że załatwienie wniosku mogło wymagać specjalnych działań organizacyjnych i angażowania pracowników, kosztem innych zadań, które zakłócą normalny tok działania adresata wniosku i utrudnią wykonywanie przypisanych mu zadań. W takim ujęciu zasadne jest kwalifikowanie żądanych informacji jako przetworzonych. W podobnej sprawie, zainicjowanej skargą tego samego co w niniejszej sprawie Skarżącego, wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 28 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 261/17, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). stojąc na stanowisku, że z uwagi na pracochłonność realizacji wniosku, również suma informacji prostych może być traktowana jako informacja przetworzona. Stanowisko to nie jest odosobnione i w pełni zasługuje na aprobatę. W wyroku z dnia 28 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 1898/15 Naczelny Sąd Administracyjny także przekonywująco argumentował, że informacja przetworzona jest przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy, wedle wskazanych przez niego kryteriów, gdy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji nie dysponuje na dzień złożenia wniosku gotową informacją. Zdaniem Sądu, organ wykazał, że musiałby specjalnie dla Skarżącego wykonać znaczny nakład pracy, poświęcić znaczny czas i zaangażowanie intelektualne pracowników, którzy musieliby przygotować wnioskowaną dokumentację kosztem pozostałych obowiązków służbowych. Zgodzić się więc należy z organem, że wnioskowana informacja stanowi informację przetworzoną, której udostępnienie wymagało wykazania przez wnioskodawcę szczególnie istotnego interesu publicznego, czego skarżący nie uczynił w toku kontrolowanego postępowania. Bezspornie skarżący nie podawał w ogóle w jakim celu potrzebne są mu wnioskowane dane, jedynie w skardze akcentował, że posiada status organizacji pożytku publicznego, a swoje cele realizuje poprzez m.in. monitorowanie podmiotów publicznych i innych podmiotów otrzymujących środki publiczne. Cele statutowe Stowarzyszenia, jak też zarzucane organowi zaniechanie ustawowego obowiązku zamieszczania żądanych danych w BIP, nie stanowi o istnieniu szczególnie istotnego interesu publicznego. Organ wyjaśnił skarżącemu, że informacje dotyczące kontroli przeprowadzanych przez Narodowy Fundusz Zdrowia dostępne są w postaci kwartalnych i rocznych zestawień na stronie internetowej Narodowego Funduszu Zdrowia, w zakładce Biuletyn Informacji Publicznej NFZ w katalogu Kontrole pod adresem internetowym http://www.nfz.gov.pl/o-nfz/kontrole/. Skarżący nie neguje tego faktu, domagając się informacji miesięcznej za okres od 1 do 31 października 2016 r., lecz nie wyjaśnił dlaczego uznał zestawienia kwartalne za niecelowe lub niewystarczające. Przy czym dostrzec należy, że przedmiotem niniejszej sprawy jest wyłącznie decyzja w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. W sprawie tej Sąd nie dokonuje kontroli i oceny, czy został wykonany obowiązek, o którym mowa w art. 8 ust. 6 pkt 4 u.d.i.p. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.