II GSK 127/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia WSA del. Jacek Czaja Protokolant Ewa Czajkowska po rozpoznaniu w dniu 17 września 2020 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A R od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2017 r. sygn. akt VI SA/Wa 2258/16 w sprawie ze skargi A R i K R na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W z dnia [..] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W na rzecz A R 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 10 kwietnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie lub Sąd I instancji) oddalił skargę A R i K R (dalej: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: Kolegium lub SKO) z dnia z dnia [...] września 2016 r. w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy. Wnioskiem z 27 listopada 2014 r. skarżący wystąpili do Prezydenta m.st. Warszawy o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi publicznej ul. O w celu umieszczenia w nim obiektu budowlanego, określając rodzaj obiektu jako: istniejący budynek wolnostojący z przyłączami oraz zakreślając okres zajęcia pasa: od 1 grudnia 2014 r. do 31 marca 2015 r. Decyzją z [...] maja 2016 r. organ I instancji odmówił udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w zakresie wskazanym we wniosku. W uzasadnieniu wskazał, że od 25 marca 2010 r. dla przedmiotowego terenu obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego rejonu Starego Mokotowa zatwierdzony uchwałą Rady m.st. Warszawy z 14 stycznia 2010 r. nr LXX/2187/2010, który w § 8 ust. 5 pkt 3 ustala zasady kształtowania przestrzeni publicznej zakazując na terenach ulic oraz ciągów pieszych realizacji obiektów budowlanych z wyjątkiem kiosków z prasą i artykułami drobnymi oraz kwiatami, realizowanych jako obiekty nie związane trwale z podłożem, o pow. zabudowy nie większej niż 30 m2, sytuowanych wyłącznie w rejonach przystanków autobusowych oraz ważniejszych skrzyżowań ulic w sposób nieograniczający widoczności na skrzyżowaniu. Pawilon stron usytuowany jest w sąsiedztwie pasa drogowego Al. Niepodległości – jednej z głównych ulic Mokotowa – w obszarze eksploatowanym w krajobrazie miasta. W pawilonie prowadzona jest sprzedaż alkoholu 24h/dobę. W ocenie organu rodzaj prowadzonej działalności nie daje podstaw do uznania, że dalsze funkcjonowanie pawilonu jest szczególnie uzasadnionym przypadkiem. Ponadto okoliczni mieszkańcy składali skargi, z których wynika, że funkcjonowanie pawilonu sprzyja zakłócaniu ciszy nocnej oraz wiąże się ze spożywaniem przez klientów sklepu alkoholu w miejscu publicznym. Zdaniem organu powyższe uzasadnia odmowę wydania zezwolenia na zajęcia pasa drogowego. Po rozpatrzeniu odwołania organ II instancji utrzymał w mocy decyzję z [...] maja 2016 r. Organ przywołał treść art. 39 ust. 3 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r. poz. 460 ze zm.; dalej u.d.p.) i wskazał, że skarżący nie wykazali, dlaczego funkcjonowanie w tym miejscu sklepu prowadzącego sprzedaż alkoholu jest tak ważne i doniosłe, żeby dawało podstawę do odstąpienia od zasady ogólnej nielokalizowania sklepów (pawilonów handlowych) w pasach drogowych. Organ podzielił stanowisko skarżących, zgodnie z którym plan zagospodarowania przestrzennego nie może stanowić podstawy prawnej decyzji o udzieleniu zezwolenia bądź odmowie udzielenia zezwolenia na umieszczenie określonego obiektu w pasie drogowym. Wskazał jednak, że w jego ocenie, regulacje zawarte w planie (jak np. regulacje dotyczące zagospodarowania ulic i ciągów pieszych, zawarte w § 8 ust. 5 planu) mogą stanowić wartościowy materiał dowodowy i wartościową wskazówkę w procesie ustalenia, czy możliwe jest wydanie zezwolenia na dalsze zajmowanie pasa drogowego przez obiekt określonego rodzaju, czyli przy wykładni art. 39 ust. 1 pkt 1 i art. 39 ust. 3 u.d.p. Organ nie podzielił poglądu, że kiosk prowadzący sprzedaż napojów alkoholowych można utożsamiać z pojęciem: kiosk z prasą i artykułami drobnymi oraz kwiatami. WSA w Warszawie oddalił skargę na powyższą decyzję. Sąd podał, że w sprawie jest bezsporne, że pawilon skarżących usytuowany jest w pasie drogowym ul. O w sąsiedztwie pasa drogowego Al. Niepodległości – jednej z głównych ulic Mokotowa oraz, że w pawilonie prowadzona jest sprzedaż alkoholu 24h/dobę. Pas drogowy objęty jest zakazem określonym w § 8 ust. 5 pkt 3 miejskiego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu Starego Mokotowa. W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że zezwolenie na umieszczenie pawilonu handlowego wraz z przyłączem w okresie od 1 kwietnia 2014 r. do 31 lipca 2014 r. objęte jest tym zakazem. Bez znaczenia jest tutaj podnoszona przez skarżących okoliczność wcześniejszego wydawania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego, czy też uzyskanie pozwolenia na użytkowanie tego pawilonu bez ograniczeń, a także zezwolenie na lokalizację przyłącza wodociągowego i kanalizacji sanitarnej. W ocenie Sądu w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie powinien budzić wątpliwości zakres postępowania wyjaśniającego konieczny do rozpatrzenia zgłoszonego wniosku o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, stanowiącym źródło powszechnie obowiązującego prawa na terenie nim objętym. Taką rangę przyznaje mu wyraźnie ustawodawca w art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U z 2016 r. poz. 778). W szczególności miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego musi być respektowany przez organy administracji publicznej. Sąd nie podzielił stanowiska skarżących, którzy w toku postępowania podnosili, że prowadzona w pawilonie działalność polegająca na sprzedaży alkoholu mieści się w pojęciu tzw. artykułów drobnych, na których dystrybucję zezwalają przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Starego Mokotowa. W ocenie Sądu, prowadzona w przedmiotowym pawilonie działalność nie stanowili szczególnie uzasadnionego przypadku, który mógłby usprawiedliwić zajęcie pasa drogowego przez skarżącego na wskazany cel. Zawarte w miejskim planie zagospodarowania przestrzennego dla rejonu Starego Mokotowa wyłączenie dotyczące możliwości realizacji na terenie ulic oraz ciągów pieszych obiektów budowlanych, jakim są kioski z pracą i artykułami drobnymi oraz kwiatami, stanowi wyjątek od zasady określanej aktem prawa miejscowego. Już same warunki dodatkowe określające ten wyjątek tj.: lokalizacja kiosku wyłącznie w pobliżu przystanków autobusowych i większych skrzyżowań, pozwala zakładać, że celem jego wprowadzenia było dopuszczenie lokalizacji w pasie drogowym obiektów budowlanych nie związanych trwale z podłożem, służących zaspokojeniu potrzeb pasażerów środków komunikacji publicznej (tj. zakup biletów, prasy czy innych drobnych artykułów). Sprzedaż napojów alkoholowych, w ocenie Sądu, nie mieści się w pojęciu artykułów drobnych, o których mowa w § 8 ust. 5 pkt 3 miejskiego planu zagospodarowania przestrzennego dla rejonu Starego Mokotowa. A R i K R zaskarżyli powyższy wyrok w całości skargą kasacyjną wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie: 1) prawa materialnego, tj. art. 39 ust. 1 i 3 u.d.p. w zw. z § 8 ust. 5 pkt 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu Starego Mokotowa (uchwała Rady m.st. Warszawy z dnia 14 stycznia 2010 r.) – przez błędną wykładnię tych przepisów, polegającą na przyjęciu, że ze względu na sprzedaż napojów alkoholowych w pawilonie zlokalizowanym w obrębie pasa drogowego, nie zachodzi wyjątek z art. 39 ust. 3 u.d.p. od zakazu umieszczenia obiektu budowlanego (pawilonu) w pasie drogowym określonego w ust. 1 tego artykułu, 2) przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. – polegające na oddaleniu skargi, pomimo naruszenia przez Kolegium przy wydaniu zaskarżonej decyzji przepisów art. 7, art. 77 § 1 i 2, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. zobowiązujących organ administracji do dokładnego wyjaśnienia sprawy, zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego niezbędnego do wyjaśnienia istotnych okoliczności, a także wyważenia interesu społecznego oraz słusznego interesu strony; uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. – przez oddalenie skargi, pomimo istotnego naruszenia w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją SKO przepisu art. 105 § 1 k.p.a., polegającego na nieumorzeniu postępowania administracyjnego, pomimo wydania decyzji rozstrzygającej sprawę po upływie okresu, na jaki miała być udzielona zgoda na zajęcie pasa drogowego, 4) przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 170 p.p.s.a., przy czym : a) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. ustawy polega na niedokładnym wyjaśnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w tym na braku odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, dotyczących rozbieżności w orzecznictwie w analogicznych sprawach, b) naruszenie art. 170 p.p.s.a. polega na nieuwzględnieniu wykładni prawa materialnego dokonanej w prawomocnych wyrokach WSA z dnia 16 maja 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 2686/15 i sygn. akt II SA/Wa 2687/15 dotyczących spraw o analogicznym stanie faktycznym i prawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej. Stosownie do treści art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna A i K R oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji Sąd II instancji w pierwszej kolejności rozpoznaje podniesione w tej skardze zarzuty procesowe a dopiero w dalszej zarzuty materialne. Konieczność zachowania takiej kolejności rozpoznawania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że poprawna ocena stosowania prawa materialnego może być dokonana dopiero wtedy, gdy zostanie ustalone, że stan faktyczny sprawy jest niesporny albo że nie został skutecznie zakwestionowany skargą kasacyjną. Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, dlatego musiała prowadzić do uchylenia skarżonego wyroku. W ocenie NSA z zarzutów procesowych podniesionych w tej skardze, zarzutem najdalej idącym jest naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 105 § 1 k.p.a. i naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., przy czym ten drugi zarzut wymaga rozpoznania w pierwszej kolejności, bo Sąd II instancji dokonując kontroli kasacyjnej musi wpierw rozstrzygnąć, czy uzasadnienie wyroku objętego skargą spełnia wymogi ustawowe, bo tylko wtedy może być dokonana poprawna kontrola wyroku. Artykuł 141 § 4 p.p.s.a. określa formalne elementy uzasadnienia wyroku. Zatem naruszenie tego przepisu może mieć miejsce tylko wtedy, gdy uzasadnienie nie posiada tych elementów. Podkreślenia wymaga, że na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. strona nie może kwestionować wadliwego poglądu prezentowanego przez Sąd I instancji. Jeżeli w tym zakresie Sąd I instancji narusza prawo, to takie naruszenie należy wykazywać jako naruszenie prawa materialnego lub procesowego we właściwej podstawie z art. 174 p.p.s.a. z odesłaniem do art. 145 § 1 pkt 1 tej ustawy. Zatem z tego powodu zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie mógł być uznany za zasadny. Z oczywistych powodów nie mógł być uznany za zasadny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 170 p.p.s.a. Wskazany przepis stanowi o związaniu organów i sądów prawomocnym wyrokiem, co oznacza, że związanie takie istnieje tylko w ramach danej sprawy. Przedstawione na rozprawie orzeczenia WSA w Warszawie, rozstrzygające o zajęciu pasa drogowego przez obiekt objęty również kontrolowanym postępowaniem nie odnoszą się do tej samej sprawy administracyjnej, gdyż dotyczą różnych okresów zajęcia pasa drogowego. Z tego więc powodu ani organy, a tym bardziej Sąd I instancji nie były związane ich rozstrzygnięciami. Za niezasadny należało uznać także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 105 § 1 k.p.a. Wprawdzie ten zarzut może być postawiony równolegle jako naruszenie prawa materialnego, bo umorzenie postępowania musi być rozpatrywane w ujęciu materialno-procesowym, to mimo, że strona zarzut odnosi tylko do kontekstu procesowego, jednak nie zmienia to faktu, że zarzut ten należy uznać za nietrafny. Umorzenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. ma miejsce zawsze, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość może mieć charakter przedmiotowy lub podmiotowy. W rozpoznawanej sprawie nie ma wątpliwości, że postępowanie w sprawie zajęcia pasa drogowego wszczęte zostało na żądanie skarżących i to właśnie oni wyznaczyli jego przedmiot. Domagali się zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w oznaczonym czasie, od 1 grudnia 2014 r. do 31 marca 2015 r. Organ I instancji decyzję wydał w dniu [...] maja 2016 r., zatem po upływie okresu na jaki wnioskowali skarżący. Jednak nie oznacza to, że w dacie wydania tej decyzji nie było przedmiotu postępowania, a więc nie istniał już przedmiot sprawy administracyjnej. Sąd II instancji stoi na stanowisku, że istotą sprawy w przypadku zajmowania pasa jest fakt zajęcia pasa drogowego dla innych celów niż związane z gospodarką drogową lub ruchem odbywającym się na drodze. Wynika to wprost z art. 36, art. 38 i art. 39 u.d.p. Zatem okres na jaki jest zajmowany pas drogowy nie jest elementem konstytuującym sprawę administracyjną. Jest on istotny z punktu widzenia ustalenia opłaty lub kary za zajęcie pasa drogowego, ale nie ze względu na przedmiotowy sposób ujęcia i rozumienia sprawy administracyjnej. Z tego wynika, że okres taki nie może być elementem takiej sprawy, więc nie może decydować o jej bezprzedmiotowości. NSA zwraca uwagę, że takie rozumienie okresu zajęcia pasa drogowego na jaki wydawane jest zezwolenie, daje podstawę do kontroli legalności działania organów w sytuacji, gdy zezwolenie zostaje wydane nawet po okresie na jaki wnioskowała strona. Takie ujęcie tej materii daje możliwość oceny legalności zajęcia pasa drogowego w oderwaniu od wnioskowanego okresu, a to w konsekwencji pozwala przesądzić, czy organy działały legalnie udzielając lub odmawiając udzielenia zezwolenia. W konsekwencji takie rozumienie sprawy daje możliwość rozstrzygania o legalnym lub nielegalnym charakterze zajęcia pasa drogowego, mimo że decyzja taka nie została wydana w okresie, który został wskazany we wniosku. Finalnie pozwala to stwierdzić, czy w konkretnej sytuacji na stronę powinna być nałożona kara za bezprawne zajmowanie pasa drogowego. Prezentowana przez Sąd I instancji i aprobowana przez NSA konstrukcja sprawy i postępowania o udzielenie zezwolenia, niewiążąca możliwości merytorycznej kontroli z okresem o jaki wnioskuje strona, spełnia funkcję gwarancyjną. Z tego też powodu nie można przyjąć argumentu skargi kasacyjnej, że kontrolowany wyrok zapadł w sprawie, w której powinno nastąpić umorzenie postępowania. Zatem rozpoznawany zarzut należało uznać za nietrafny. W ocenie NSA za zasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Zarzut ten, podnosząc naruszenie wskazanych przepisów, polegające na nierozpatrzeniu całego materiału dowodowego i jego błędnej ocenie, jest trafny w tym zakresie, w którym Sąd I instancji nie dokonuje oceny dokonanych ustaleń faktycznych z punktu widzenia przesłanek określonych w art. 39 ust. 1 i ust. 3 u.d.p., a koncentruje się na rozstrzygnięciu, czy umieszczony w pasie drogowym obiekt podlega nakazom wynikającym z uchwały Rady Miasta Warszawy i czy jest kioskiem prowadzącym sprzedaż "drobnych artykułów". Sąd II instancji zauważa, że na gruncie art. 39 ust. 1 u.d.p. zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszały jej trwałość oraz zagrażałyby ruchowi drogowemu. Z kolei z treści art. 39 ust. 3 tej ustawy wynika, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach możliwe jest lokalizowanie, na podstawie zezwolenia obiektów i urządzeń niezwiązanych z ruchem drogowym i zarządzaniem drogami. Zatem w rozpoznawanej sprawie należało dokonać oceny niekwestionowanych ustaleń faktycznych z punktu widzenia przesłanek z art. 39 ust. 1 u.d.p., a nie koncentrować się na wiązaniu odmowy z ustaleniami planu. Brak takiej oceny jest wadą wyroku, która musiała prowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Zdaniem NSA niezasadny jest również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 39 ust. 1 i ust. 3 u.d.p. polegający na błędnej wykładni tych przepisów i przyjęciu, że sprzedaż napojów alkoholowych w pawilonie zlokalizowanym w pasie drogowym nie jest wyjątkiem określonym w art. 39 ust. 3 u.d.p. Zarzut ten jest nietrafny, gdyż jest formalnie wadliwy. Skarga kasacyjna w uzasadnieniu nie zawiera argumentacji na rzecz tego naruszenia. Brak uzasadnienia zarzutu to naruszenie art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., które uniemożliwia kontrolę wyroku. Wprawdzie strony wskazują w uzasadnieniu swojej skargi kasacyjnej art. 39 ust. 1 i ust. 3 u.d.p. jednak przepis ten wiążą z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a., a to nie jest odniesienie do naruszeń prawa materialnego. Niezasadny jest także zarzut podnoszący naruszenie art. 170 p.p.s.a. Przede wszystkim zarzut ten jest wadliwy formalnie, gdyż naruszenie art. 170 p.p.s.a. łączy z art. 141 § 4 p.p.s.a. co jest niewłaściwe i w tym zakresie należy odnieść do tego zarzutu uwagi wskazane wcześniej do zarzutu naruszenia art. 39 ust. 1 i ust. 3 u.d.p. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. Niezależnie od tego należy także zauważyć, że naruszenie art. 170 p.p.s.a. miałoby miejsce, gdyby dotyczyło niestosowania wyroku, który zapadł w konkretnej sprawie, tzn. gdyby to odnosiło się do zajęcia pasa drogowego we wskazanym w tym wyroku okresie. To, że w sprawie obiektu, który jest przedmiotem rozpoznawanej sprawy zapadły inne wyroki i z zasady odmienne od kontrolowanego nie oznacza, że w rozpoznawanej sprawie organy i Sąd I instancji były nimi związane. W tym zakresie trafny jest pogląd Sądu I instancji, że w przypadku zajęcia pasa drogowego organ ma możliwość uznaniowego orzekania o zezwoleniu o ile wykaże, że wnioskodawca nie spełnia prawem określonych warunków. Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 185 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania postanowiono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.