II OSK 2366/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 299/17 w sprawie ze skargi B.M. i R.M. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem z 10 kwietnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi B.M. i R.M. (dalej jako "skarżący"), uchylił zaskarżone postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] listopada 2016 r. oraz poprzedzające je postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie z dnia [...] października 2016 r. w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że pismem z 21 września 2016 r. Burmistrz Czchowa zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną i komunikacyjną na działce nr [...] w miejscowości [...], gmina [...]. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Krakowie postanowieniem z [...] października 2016 r. odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, wskazując, że realizacja przedmiotowego przedsięwzięcia naruszy zakaz określony w § 3 ust. 1 pkt 8 uchwały nr XVIII/301/12 Sejmiku Województwa Małopolskiego z 27 lutego 2012 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Wschodniego Pogórza Wiśnickiego (Dz.Urz. Woj. Małopolskiego z 2012 r. poz. 1196 – dalej jako "uchwała"). Zakaz ten stanowi, że na chronionym obszarze zakazuje się lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 50 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Skarżący wnieśli zażalenie na powyższe postanowienie. Postanowieniem z [...] listopada 2016 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wyjaśnił, że projekt decyzji o warunkach zabudowy oraz zdjęcia i mapy dostępne pod adresem www.geoportal.gov.pl wskazują, że działka nr [...] znajduje się w całości w tym pasie 50 m od potoku [...], płynącego wzdłuż południowej granicy działki. Zgodnie z art. 5 pkt 16a ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2015 r. poz. 1651 ze zm. – dalej jako "u.o.p."), przez rzekę należy rozumieć każdy ciek naturalny w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 1c ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 1121 ze zm. – dalej jako "Prawo wodne"), a więc strugi, strumienie i potoki oraz inne wody płynące w sposób ciągły lub okresowy, naturalnymi lub uregulowanymi korytami, stąd w rozumieniu przepisów u.o.p. potok [...] stanowi rzekę. W ocenie organu, brak jest podstaw do zastosowania odstępstwa od powyższego zakazu. Planowana inwestycja nie jest urządzeniem wodnym, a ponadto nie może być ona zaliczona do inwestycji związanych z prowadzeniem racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej bądź rybackiej. Przez obiekty służące racjonalnej gospodarce rolnej, leśnej lub rybackiej należy rozumieć obiekty przeznaczone wyłącznie do prowadzenia tego rodzaju gospodarki. Budynek mieszkalny nie stanowi obiektu służącego prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, a dla stosowania tego odstępstwa nie ma znaczenia posiadanie przez skarżących gospodarstwa rolnego. Ponadto odstępstwo to może być stosowane tylko w stosunku do obiektów, które muszą być zlokalizowane w pasie 50 m ze względu na uwarunkowania gospodarcze, takie jak już istniejące na działce obiekty gospodarcze czy też zabudowa zagrodowa, w ramach której posadowienie (na zainwestowanym już terenie) dodatkowych obiektów nie spowodowałoby przerwania korytarza ekologicznego i tym samym byłoby racjonalne w rozumieniu § 3 ust. 1 pkt 8 uchwały. Skarżący wnieśli skargę na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Uwzględniając skargę Sąd I instancji stwierdził, że organy dopuściły się naruszenia przepisów postępowania – art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W ocenie Sądu I instancji, organy nie wyjaśniły podstaw do zastosowania w tej sprawie art. 5 pkt 16a u.o.p. w celu interpretacji wydanej wcześniej uchwały z 27 lutego 2012 r. Ponadto za usprawiedliwiony Sąd I instancji uznał zarzut braku wyjaśnienia, czy planowana inwestycja może być rozpatrywana jako obiekt służący prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej. Skarżący dołączyli do odwołania oświadczenie o osobistym prowadzeniu gospodarstwa rolnego, jednak w zaskarżonym postanowieniu organ nie odniósł się do tej kwestii. Organ stwierdził jedynie, że brak jest możliwości uznania budynku mieszkalnego za obiekt służący racjonalnej gospodarce rolnej w innej sprawie. Sąd I instancji podkreślił, że wprowadzone przez ustawodawcę zakazy mają na celu ochronę walorów przyrodniczych utworzonego obszaru – ekosystemów leśnych, nieleśnych lądowych i wodnych. Zastosowanie zakazu zabudowy może być zatem uzasadnione, jeżeli zabudowa naruszałaby wskazane walory przyrodnicze. Wprowadzone zakazy nie stanowią zakazów samych w sobie i nie mogą być rozpatrywane w oderwaniu od celu ustanowienia obszaru ochrony. W ocenie Sądu I instancji, braki w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia (art. 107 § 3 k.p.a.), nie pozwalają na rozstrzygnięcie przez Sąd czy zaakceptowanie stanowiska przyjętego przez organy w niniejszej sprawie prowadziłoby do nadmiernej ingerencji w prawo własności, uniemożliwiając wykonywanie tego prawa. Zdaniem Sądu I instancji, organy nie wykazały, że lokalizacja planowanej inwestycji na przedmiotowej działce nie mieści się w wyjątkach od zakazu zabudowy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ. W pierwszej kolejności organ zarzucił naruszenie prawa materialnego. Po pierwsze, dokonanie błędnej oceny, że w tej sprawie mógł nie mieć zastosowania art. 5 pkt 16a u.o.p., podczas gdy jest to przepis ustawowy i dlatego zgodnie z zasadą bezpośredniego stosowania prawa nowego miał zastosowanie do wykładni § 3 ust. 1 pkt 8 in principio uchwały nr XVIII/301/12. Tym samym potok [...], jako ciek naturalny jest rzeką, od której linii brzegu w pasie 50 m ma zastosowanie zakaz lokalizowania obiektów budowlanych, ponieważ działka nr [...] znajduje się w całości w tym pasie. Po drugie, dokonanie błędnej wykładni § 3 ust. 1 pkt 8 uchwały in fine przez nieprawidłowe przyjęcie, że w pojęciu racjonalnej gospodarki rolnej może mieścić się budynek mieszkalny jednorodzinny. Zdaniem organu, w pojęciu tym mieszczą się jedynie obiekty gospodarcze funkcjonalnie związane z gospodarką rolną prowadzoną w pasie ochronnym rzeki, a zatem niewielkiej kubatury (przykładowo wiata na siano). Tym samym w sprawie nie miał zastosowania wyjątek od zakazu lokalizowania obiektów budowlanych w pasie 50 m od linii brzegu rzeki (potoku [...]) dotyczący obiektów służących racjonalnej gospodarce rolnej. Ponadto organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania. Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 – dalej jako "p.p.s.a.") przez uwzględnienie skargi w sytuacji, gdy stan faktyczny sprawy był jasny stosownie do art. 7 i 77 k.p.a. Projekt decyzji organu głównego przewidywał możliwość budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego w pasie 50 m od linii brzegu rzeki (potoku [...]), a organy I i II instancji stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. wyjaśniły podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz dlaczego miała ona zastosowanie do ustalonego stanu faktycznego. Po drugie, art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a. przez brak wskazania w ocenie prawnej, dlaczego do wykładni pojęcia rzeki zawartego w § 3 ust. 1 pkt 8 uchwały mogła nie mieć zastosowania definicja określona w art. 5 pkt 16a u.o.p. Ustawodawca nie wprowadził w tym zakresie żadnych przepisów przejściowych, a akty prawa miejscowego, w tym uchwała nie pozostają w sprzeczności z tym przepisem. Natomiast w tej sprawie projekt decyzji organu głównego błędnie dopuszczał możliwość budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego w pasie 50 m od linii brzegu rzeki (potoku [...]). Z uwagi na powyższe zarzuty organ wskazał, że Sąd I instancji powinien był skargę oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a. Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponadto organ wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej są zasadne. Po pierwsze, zasadny jest zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., a więc przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Nie budzi bowiem wątpliwości w świetle zebranego przez właściwe organy I i II instancji materiału dowodowego, że osnowa projektu decyzji o warunkach zabudowy zezwala na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną i komunikacyjną na działce nr [...] w miejscowości [...], gmina [...]. Jednak powyższa działka nr [...] jest w całości zlokalizowana w pasie szerokości 50 m od potoku [...], który płynie wzdłuż południowej granicy działki, co narusza § 3 ust. 1 pkt 8 uchwały nr XVIII/301/12 Sejmiku Województwa Małopolskiego z 27 lutego 2012 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Wschodniego Pogórza Wiśnickiego (Dz.Urz. Woj. Małopolskiego z 2012 r. poz. 1196). Po drugie, należy zaznaczyć, że pojęcie prawne rzeka obejmuje swoim zakresem przedmiotowym w rozumieniu art. 5 pkt 16a u.o.p. w związku z art. 9 ust. 1 pkt 1c Prawa wodnego każdy ciek naturalny czyli są to strugi, strumienie, potoki jak i inne wody płynące, które płyną w sposób ciągły lub okresowy naturalnymi czy też uregulowanymi korytami, a więc jest to także przedmiotowy potok [...]. Oznacza to, że powyższe przepisy prawa materialnego mają zastosowanie w stanie faktycznym tej sprawy, stąd brak ich zastosowania spowodował naruszenie przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w świetle stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonego postanowienia organu odwoławczego (por. uchwałę 7 sędziów NSA z 10 kwietnia 2006 r. sygn. akt I OPS 1/06, ONSAiWSA 2006, nr 3, poz. 71). Dotyczy to również przepisu § 3 ust. 1 pkt 8 cytowanej uchwały Sejmiku Województwa Małopolskiego z 27 lutego 2012 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Wschodniego Pogórza Wiśnickiego z powodu jego błędnej wykładni, której dokonał Sąd I instancji. Powyższy przepis wprowadza bowiem zakaz lokalizacji obiektów budowlanych w pasie szerokości 50 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Natomiast pojęcie racjonalnej gospodarki rolnej nie obejmuje swoim zakresem budynku mieszkalnego o charakterze jednorodzinnym lecz tylko obiekty budowlane o charakterze gospodarczym, które są funkcjonalnie powiązane z prowadzoną gospodarką rolną i to w pasie ochronnym danej rzeki np. wiata na siano. Dlatego też w stanie faktycznym tej sprawy nie wystąpiły przesłanki do zastosowania odstępstwa od zakazu lokalizowania projektowanego obiektu budowlanego w pasie 50 m od linii brzegu rzeki, czyli w tej sprawie potoku [...] z powodu uznania, że jest to obiekt służący racjonalnej gospodarce rolnej. Należy także podkreślić, że przedmiotowy zakaz zgodnie z dyspozycją § 2 ust. 1 i ust. 4 cyt. uchwały Sejmiku Województwa Małopolskiego ma zapewnić czynną ochronę ekosystemów w celu zabezpieczenia ich trwałości, jak i zwiększenie bioróżnorodności w tym także w zakresie czynnej ochrony ekosystemów wodnych na terenie danego obszaru chronionego krajobrazu biorąc pod uwagę cel jego utworzenia (por. wyrok NSA z 1 października 2015 r. sygn. akt II OSK 226/14, LEX nr 1987106). Po trzecie, biorąc pod uwagę powyższe przesłanki prawne i faktyczne oznacza to, że Sąd I instancji z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. powołał w uzasadnieniu wyroku błędną podstawę rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, tj. przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. jak i błędne wskazanie co do dalszego postępowania zamiast oddalić skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. i art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku uznając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona. O odstąpieniu od kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. uznając, że w tej sprawie wystąpił uzasadniony przypadek o którym stanowi ten przepis.