IV SA/Wa 299/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.) Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj sędzia WSA Piotr Korzeniowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi B. M. i R. M. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzającej je postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] października 2016 r. nr [...], 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżących B. M. i R. M. solidarnie kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r., znak: [...] Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, z późn. zm.), określanej dalej jako K.p.a. oraz art. 60 ust. 1, w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778, z późn. zm.), po rozpatrzeniu zażalenia B.M. i R.M., utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. z dnia [...] października 2016 r., znak: [...] w sprawie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji: budowa budynku mieszkalnego, jednorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną i komunikacyjną na dz. nr [...] położonej w m. T. , gm. C. . W uzasadnieniu organ wskazał, że pismem z dnia 21 września 2016 r., znak: [...], Burmistrz C. zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną i komunikacyjną na dz. nr [...] w miejscowości T. , gmina C. . Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w K. , postanowieniem z dnia [...] października 2016 r., znak: [...], odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji, wskazując w postanowieniu, iż realizacja przedmiotowego przedsięwzięcia naruszy zakaz określony w § 3 ust. 1 pkt 8 uchwały nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] lutego 2012 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z 2012 r., poz. [...]), powoływanej dalej jako "uchwała", stanowiący iż na omawianym obszarze chronionym zakazuje się lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 50 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Organ I instancji wskazał ponadto, iż nie jest możliwe w okolicznościach przedmiotowej sprawy zastosowanie odstępstw od ww. zakazu. Na ww. postanowienie odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, pismem z dnia 28 października 2016 r., zażalenie wnieśli B.M. i R.M., podważając stosowanie zakazu lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 50 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych w odniesieniu do potoku i wskazali, iż zastosowanie może mieć odstępstwo dotyczące racjonalnej gospodarki rolnej. Organ II instancji stwierdził, że inwestycja, której dotyczy projekt decyzji o warunkach zabudowy, planowana jest na działce nr [...], położonej w miejscowości T. , gmina C. , w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] , którego funkcjonowanie reguluje uchwała. W niniejszej sprawie istotne było zatem wyjaśnienie czy planowana inwestycja nie stoi w sprzeczności z regulacjami ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2015 r. poz. 1651, z późn. zm.), wynikającymi z utworzenia Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] , w szczególności w kontekście obowiązujących na tym obszarze zakazów związanych z ochroną przyrody. Enumeratywny katalog zakazów obowiązujących na terenie ww. obszaru chronionego został wyartykułowany w § 3 ust. 1 uchwały. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w K. wskazał, iż realizacja przedmiotowego przedsięwzięcia naruszy zakaz określony w § 3 ust. 1 pkt 8 uchwały, tj. zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 50 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wyjaśnił, że projekt decyzji o warunkach zabudowy oraz zdjęcia i mapy dostępne pod adresem www.geoportal.gov.pl wskazują, iż działka nr [...] znajduje się w całości pasie 50 m od potoku [...] , płynącego wzdłuż południowej granicy ww. działki. Podał, że zgodnie z art. 5 pkt 16a ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz.1651 ze zm.), przez rzekę należy rozumieć każdy ciek naturalny w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 1c ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, stanowiącego, że przez cieki naturalne rozumie się m.in. strugi, strumienie i potoki oraz inne wody płynące w sposób ciągły lub okresowy, naturalnymi lub uregulowanymi korytami. Zatem w rozumieniu przepisów ustawy o ochronie przyrody potok [...] stanowi rzekę. W związku z powyższym, projekt decyzji, dopuszczający realizację obiektów budowlanych w pasie 50 m od przedmiotowego potoku, narusza zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 50 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska stwierdził, iż nie jest możliwym w okolicznościach sprawy zastosowanie odstępstw od ww. zakazu, dotyczących urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej, bowiem przedmiotowa inwestycja nie jest urządzeniem wodnym, ponadto nie może być ona zaliczona w poczet inwestycji związanych z prowadzeniem racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej bądź rybackiej. Organ nadto wyjaśnił, że przez obiekty służące racjonalnej gospodarce rolnej, leśnej lub rybackiej należy rozumieć obiekty przeznaczone wyłącznie do prowadzenia tego rodzaju gospodarki. Tym samym, zdaniem organu II instancji, przedmiotowy budynek mieszkalny w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej nie stanowi obiektu służącego prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Dalej organ podał, że zgodnie z § 3 ust. 5 pkt 1 uchwały przedmiotowy zakaz nie dotyczy budowania nowych obiektów budowlanych na obszarach, co do których: a) miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego lub studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego obowiązujące w dniu wejścia w życie uchwały dopuszczają budowę nowych obiektów budowlanych - w zakresie, w jakim budowa ta została jednoznacznie dopuszczona w tych aktach prawnych; projekty miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego lub studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego uzgodnione przed dniem wejścia w życie uchwały w trybie ustawy o ochronie przyrody w związku z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dopuszczają budowę nowych obiektów budowlanych - w zakresie, w jakim budowa ta została dopuszczona w tych projektach; w dniu wejścia w życie uchwały funkcjonowały w obrocie prawnym ostateczne decyzje o warunkach zabudowy - do czasu wykonania na ich podstawie inwestycji lub utraty mocy obowiązującej tych decyzji. W ocenie organu wymienione odstępstwa w rozpatrywane sprawie nie zachodzą, gdyż dla przedmiotowej działki nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (ostatni plan utracił moc z dniem 31 grudnia 2003 r.), natomiast w obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy C. , przyjętym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w C. z dnia [...] lutego 2016 r., przedmiotowa działka położona jest na terenach dolin cieków wodnych wraz otuliną biologiczną, wskazanych do ochrony przed zabudową oraz zachowania. Ponadto z akt sprawy nie wynika, aby w dniu wejścia w życie uchwały funkcjonowały w obrocie prawnym ostateczne decyzje o warunkach zabudowy dla przedmiotowej działki. Planowana inwestycja nie dotyczy wykonywania zadań na rzecz obronności kraju i bezpieczeństwa państwa, prowadzenia akcji ratowniczej oraz działań związanych z bezpieczeństwem powszechnym, a także realizacji inwestycji celu publicznego, w związku z czym nie zachodzi żadne z odstępstw wymienionych w art. 24 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody. Odpowiadając na zarzut stosowania zakazu lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 50 m od linii brzegów rzek w odniesieniu do potoku, organ wyjaśnił, iż w myśl obowiązującej ustawy o ochronie przyrody potok stanowi rzekę. Organ uzgadniający nie może wybiórczo stosować prawa. Skoro w ustawie o ochronie przyrody zdefiniowano pojęcie rzeki, to odnosi się ono do zakazów, które zostały wprowadzone na podstawie tej ustawy, w tym do zakazów z uchwały. Odnosząc się do odstępstwa racjonalnej gospodarki rolnej, w kontekście prowadzenia przez skarżących gospodarstwa rolnego, organ wyraził stanowisko, iż budynek mieszkalny nie stanowi obiektu służącego prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, a dla stosowania ww. odstępstwa nie ma znaczenia posiadanie przez skarżących gospodarstwa rolnego. Ponadto ww. odstępstwo może być stosowane tylko w stosunku do obiektów, które muszą być zlokalizowane w pasie 50 m ze względu na uwarunkowania gospodarcze, takie jak już istniejące na działce obiekty gospodarcze czy też zabudowa zagrodowa, w ramach której posadowienie (na zainwestowanym już terenie) dodatkowych obiektów nie spowodowałoby przerwania korytarza ekologicznego i tym samym byłoby racjonalne w rozumieniu § 3 ust. 1 pkt 8 uchwały. Skarżący uznali, że w związku z tym, iż przedmiotowa działka jest niezabudowana, tym bardziej nie może mieć zastosowania ww. odstępstwo. Organ wywodził, że w związku z tym, iż przedmiotowy projekt decyzji jest niezgodny z zakazem określonym w § 3 ust. 1 pkt 8 uchwały, a także nie jest możliwe zastosowanie odstępstw od tego zakazu. W skardze wywiedzionej dnia 27 grudnia 2016 r. B.M. i R.M. wnieśli o stwierdzenie nieważności w całości postanowienia Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2016 r. oraz Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. z dnia [...] października 2016 r., znak: [...] w sprawie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji: budowa budynku mieszkalnego, jednorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną i komunikacyjną na dz. nr [...], położonej w m. T. , gm. C. , w związku z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący zarzucili naruszenie przepisów postępowania mający istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia tj.: art. 6, 7, w zw. z 77, 8, 11, 75, 80 i 107 K.p.a., jak również błędną interpretację przepisu § 3 ust. 1 pkt 8 uchwały nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] lutego 2012 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...], w zakresie uznania potoku [...], za rzekę w rozumieniu ww. uchwały Sejmiku Województwa [...] . Wskazali ponadto na naruszenie przepisu § 3 ust. 1 pkt 8 uchwały nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] lutego 2012 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...], w zakresie wyłączenia z zakazów obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej oraz na naruszenie § 3 ust. 5 pkt 1 lit a) uchwały nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] lutego 2012 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] poprzez brak odniesienia się do określonego dokumentu planistycznego sporządzonego przez organy Gminy C. . Skarżący nie kwestionowali, że działka objęta projektem decyzji o warunkach zabudowy znajduje się na terenie formy ochrony przyrody jaką jest Obszar Chronionego Krajobrazu [...] , dla którego obowiązującym aktem prawnym jest uchwała nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] lutego 2012 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] , konieczne jest uzgodnienie planowanej inwestycji z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. Skarżący zarzucili, że o uzgodnieniowy błędnie dokonał przyporządkowania potoku [...] do cieków wodnych jakim są rzeki argumentując, że pojęcie rzeki jest innym przedmiotowo pojęciem niż potok. Na dzień podejmowania uchwały przez Sejmik Województwa [...] w 2012 r. ani prawo, ani sama uchwała nie zdefiniowały tych pojęć. Przyjęto zatem zwyczajowe pojęcie rzeki, które w ten sposób rozróżniało pojęcie rzeki i potoku. W ocenie skarżących za wskazanym sposobem rozumienia przedmiotowego pojęcia przemawiają reguły wykładni językowo-logicznej, w szczególności reguła mówiąca, że tam gdzie rozróżnień nie wprowadza sam prawodawca, tam nie wolno ich wprowadzać interpretatorowi. Oznacza to, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w toku dokonywanego uzgodnienia w trybie art. 60 ust. 1, w związku z art 53 ust. 4 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zobowiązany jest do przestrzegania przepisów i nie jest uprawniony do zmiany obostrzeń prawnych funkcjonujących na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu. Wywodzili, że takich podstaw nie daje też, na co powołuje się organ uzgadniający, wprowadzenie definicji rzeki przepisami ustawy o ochronie przyrody z dnia 24 kwietnia 2015 r., a więc po wejściu w życie przepisów powołujących Obszar Chronionego Krajobrazu [...] . Utrwalona praktyka administracyjna i wykładnia administarcyjno-sądowa nie pozwala na rozszerzające definiowanie zakazów poza ten obowiązujący na dzień wprowadzenia ograniczeń, szczególnie w takim obszarze jak konstytucyjne prawo własności. Tym bardziej, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w K. stosował dotychczas to prawo zgodnie z wykładnią językową, a więc w zakresie obowiązującym na dzień podejmowania uchwały. Nadto wywodzili, że zgodnie z regułą językową rzeka to ciek wodny zasadniczo różny od potoku, co świadczy, iż intencją uchwałodawcy była ochrona terenów wzdłuż rzek, a nie potoków. Gdyby przyjąć, jak czyni to Dyrektor Ochrony Środowiska, obecne zdefiniowanie pojęcia rzeki, naruszałoby to ład prawny poprzez wprowadzenie do uchwały Sejmiku Województwa [...] nowych ograniczeń bez zachowania trybu, określonego w ustawie, w tym m.in. uzgodnień z bezpośrednio zainteresowanymi samorządami gminnymi. Skarżący podkreślili, że wnioskowana lokalizacja ma na celu budowę budynku mieszkalnego, jednorodzinnego w prowadzonym przez nich rodzinnym gospodarstwie rolnym, na potwierdzenie czego doręczyli stosowne zaświadczenie, jednak w rozstrzygnięciu brak jest analizy tej kwestii. Ponadto wskazali, że przepis § 3 ust. 5 pkt 1 lit. a uchwały nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] lutego 2012 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] mówi, że: "zakaz, o którym mowa w ust. 1 pkt 8 nie dotyczy budowania nowych obiektów budowlanych na obszarach, co do których studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego obowiązujące w dniu wejścia w życie niniejszej uchwały dopuszczają budowę nowych obiektów budowlanych - w zakresie, w jakim budowa ta została jednoznacznie dopuszczona w tych aktach prawnych". Skarżący podnieśli, że Generalny Dyrektor odwołuje się do Studium Gminy C. uchwalonego uchwałą nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r., tj. cztery lata po wejściu w życie uchwały Sejmiku Województwa [...] , podczas gdy właściwym było skonfrontowanie wnioskowanej lokalizacji, z obowiązującym na dzień wejścia w życie uchwały Sejmiku Województwa [...] , "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy C. ", przyjętym uchwałą Nr [...] Rady Gminy C. z dnia [...] lutego 1999 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718, zwanej w dalszej części P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Ponadto należy wyjaśnić, że złożona w niniejszej sprawie skarga została przez sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Od dnia 15 sierpnia 2015 r. obowiązuje regulacja art. 119 pkt 3 P.p.s.a., zgodnie z którą sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie, wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy stronie zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Przepis ten, zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658), ma zastosowanie również do postępowań wszczętych przed dniem wejścia w życie nowelizacji P.p.s.a. Oznacza to, że w przypadku skarg na określone wyżej postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym w obecnym stanie prawnym skierowanie ich do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony. Sąd uznał, że skarga jest uzasadniona i prowadzi do uchylenia zaskarżonego postanowienia, jak również utrzymanego nim w mocy postanowienia organu I instancji. Przedmiotem postępowania uzgodnieniowego, prowadzonego przez Burmistrza C., a następnie przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska było ustalenie, czy projekt decyzji o warunkach zabudowy jest zgodny z regulacjami wynikającymi z utworzenia Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] , w szczególności w kontekście obowiązujących na tym obszarze zakazów i wymagań związanych z ochroną przyrody. Podstawą odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji: budowa budynku mieszkalnego, jednorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną i komunikacyjną na dz. nr [...] położonej w m. T. , gm. C. przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. jest przepis § 3 ust. 1 pkt 8 uchwały nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] lutego 2012 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z 2012 r., poz. 1196)zakazujący "lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 50 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej". W ocenie Sądu orzekające organy dopuściły się naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy bowiem wyjaśnić, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, określanej dalej jako K.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a.). Organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.p.a.). Zgodnie z art. 5 pkt 16a powoływanej wyżej ustawy o ochronie przyrody, rzeką jest każdy ciek naturalny w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 1c ustawy z 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r. poz. 469, 1590 i 1651). Ww. art. 9 ust. 1 pkt 1c ustawy Prawo wodne wskazuje natomiast, że pod pojęciem cieków naturalnych rozumie się rzeki, strugi, strumienie i potoki oraz inne wody płynące w sposób ciągły lub okresowy, naturalnymi lub uregulowanymi korytami. Planowana do realizacji inwestycja narusza więc ww. zakaz. Ww. definicja została wprowadzona do ustawy o ochronie przyrody art. 13 ustawy z 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw, w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz. U. z 2015 r., poz. 774). Organy nie wyjaśniły w zaskarżonym postanowieniu w czym upatrując podstawy do stosowania tej definicji do interpretacji uchwały wcześniejszej, tj. uchwały nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] lutego 2012 r. Za usprawiedliwiony Sąd uznaje podniesiony w skardze zarzut braku wyjaśnienia, czy planowana inwestycja może być rozpatrywana jako obiekt służący prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej. Do odwołania skarżący dołączyli oświadczenie o osobistym prowadzeniu gospodarstwa rolnego z dnia 27 października 2016 r., jednak w zaskarżonej decyzji organ nie odniósł się do tej kwestii w aspekcie stanu faktycznego. Organ powołał się jedynie tezę o braku możliwości uznania budynku mieszkalnego za obiekt służący racjonalnej gospodarce rolnej w innej sprawie (str. 3 zaskarżonej decyzji). Nie wiadomo zatem czy stan faktyczny rozpatrywanej sprawy jest zbieżny ze stanem faktycznym sprawy, na którą organ się powołał (WSA w Warszawie z dnia 9 lipca 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 759/09) i z jakich względów organ II instancji uznał wyrażone w niej stanowisko za własne. W związku z powyższym Sąd wyjaśnia, że prowadzone zarówno przez ustawodawcę, jak i w uchwale zakazy mają na celu ochronę walorów przyrodniczych utworzonego obszaru - ekosystemów leśnych, nieleśnych lądowych i wodnych. Biorąc zatem pod uwagę ratio legis można stwierdzić, że zastosowanie zakazu zabudowy może być zatem uzasadnione, jeżeli zabudowa naruszałaby wskazane walory przyrodnicze. Wprowadzone zakazy nie stanowią zakazów samych w sobie i nie mogą być rozpatrywane w oderwaniu od celu ustanowienia obszaru ochrony. Oznacza to, że zamiar zabudowy na takim obszarze, z uwagi na wprowadzone zakazy, podlega ocenie pod kątem tego, jaki wpływ ma zamierzenie inwestycyjne na zachowanie objętego ochroną krajobrazu, a więc czy tego rodzaju przedsięwzięcie nie pozostaje w kolizji z zachowaniem cech krajobrazu podlegającego ochronie. Nie jest wobec tego dopuszczalne, jak to uczyniono w niniejszej sprawie, powoływanie się na zakaz wynikający wyłącznie z wykładni norm użytych w przepisach, bez należytego wykazania, że w rozpoznawanej sprawie występuje stan faktyczny, który prowadzi do naruszenia zakazu (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 993/14, orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy ponadto zwrócić uwagę, że przywołany przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w zaskarżonym postanowieniu wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 lipca 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 759/09, odnosi się do siedlisk rolniczych w zakresie uzupełnienia istniejącej zabudowy o obiekty niezbędnego prowadzenia gospodarstwa rolnego pod warunkiem nieprzekraczania dotychczasowej linii zabudowy od brzegu, a zatem dotyczy innej sytuacji niż przedmiotowa. Uprawnione jest wobec tego stwierdzenie, że w zaskarżonym postanowieniu brak jest adekwatnego odniesienia się do zwolnień, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 8 uchwały nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] lutego 2012 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] . Treść pkt 8 zwalnia z zakazu lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 50 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej. Zapis ten nie ogranicza lokalizowania obiektów budowlanych tylko do "istniejącej zabudowy siedliskowej". Zwalnia on m.in. lokalizowanie nowych obiektów, jeżeli służą one prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej. Uzasadnienie rozstrzygnięcia administracyjnego wydawanego przez organ odwoławczy winno zawierać szczegółowe ustosunkowanie się do zarzutów zawartych w odwołaniu i nie może pozostać w obrocie prawnym decyzja organu odwoławczego, która w uzasadnieniu nie zawiera własnych ustaleń i rozważań poprzestając na ustaleniach i rozważaniach organu pierwszej instancji. Podobnie w wyroku z dnia 6 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 257/14 (LEX nr 1465425) WSA w Olsztynie podkreślił, że organ administracji obowiązany jest do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do realizacji decyzji bez stosowania środków przymusu. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do okoliczności istotnych dla danej sprawy. Obowiązkiem organu odwoławczego przy uzasadnianiu decyzji jest więc ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Niewykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji. Pogląd ten jest w orzecznictwie ugruntowany (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1757/12, LEX nr 1303055, wyrok WSA w Kielcach z dnia 28 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Ke 56/13, LEX nr 1311189, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 lutego 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 1039/12, LEX nr 1287174, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt III SA/Wr 693/11, LEX nr 1139507). Braki w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia w odniesieniu do wymogów statuowanych w art. 107 § 3 K.p.a., nie pozwalają na rozstrzygnięcie przez Sąd czy zaakceptowanie stanowiska przyjętego przez organy w niniejszej sprawie prowadziłoby do nadmiernej ingerencji w prawo własności, w istocie uniemożliwiając wykonywanie tego prawa. Należy mieć na względzie, że prawo własności jest prawem chronionym konstytucyjnie (art. 64 Konstytucji RP), a jego ograniczenie ma charakter wyjątkowy. Stosowanie ograniczeń tego prawa musi być proporcjonalne do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Tymczasem organy nie wykazały, że lokalizacja planowanej inwestycji na przedmiotowej działce nie mieści się w wyjątkach od zakazu zabudowy. Mając powyższe na uwadze, Sąd – w związku z naruszeniem art. 7, 77 i 107 § 3 K.p.a. oraz art. 138 § 2 K.p.a., w zw. z art. 126 tego aktu przez organy obu instancji orzekające w sprawie - na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., 135 P.p.s.a. oraz art. 119 pkt 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.