IV SAB/Wa 9/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Golat Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.) sędzia WSA Piotr Korzeniowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi G. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...] w przedmiocie wydania orzeczenia 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpatrzenia wniosku o ustalenie odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną, tj. działki ew. nr [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...] położone w [...] w Dzielnicy [...] w terminie 3 miesięcy od doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...] miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. wymierza Prezydentowi [...] grzywnę w wysokości 1000 zł (słownie: tysiąc złotych), 4. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz skarżącej G. S. kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest przewlekłe prowadzenie przez Prezydenta [...] postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm., zwanej dalej "u.g.n."), wszczętego na skutek wniosku G. S., D. G., A. K., D. K., D. K., I. S. oraz P. S. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie przedstawia się w sposób następujący. Wnioskiem z dnia [...] maja 2013 r. G. S., D. G., A. K., D. K., D. K., I. S. oraz P. S. wystąpili o podział nieruchomości w trybie art. 93 ustawy u.g.n., położonej przy ul. [...] oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] z obrębu [...]. W dniu 8 listopada 2013 r. Prezydent [...] wydał decyzję nr [...] znak [...], w której zatwierdził projekt podziału nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla [...] w [...], [...] Wydział Ksiąg Wieczystych, położonej w [...] przy ul. [...], ul. [...] i ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], w sposób wykazany na mapie sytuacyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Powstałe w wyniku podziału działki: nr [...] o pow. 693 m2, nr [...] o pow. 1025 m2, nr [...] o pow. 636 m2 i nr [...] o pow. 191 m2 przeszły na własność [...], co ujawniono w księdze wieczystej nr [...]. W dniu 9 września 2014 r. został podpisany protokół z rokowań pomiędzy [...] a G. S., D. G., A. K., D. K., D. K., I. S. i P. S.. Strony ustaliły, że wysokość odszkodowania za ww. nieruchomości przejęte pod drogi publiczne na łączną kwotę 1.269.955 zł, tj. 499 zł/m2. W dniu 11 maja 2015 r. D. G. wystąpiła z wnioskiem o rozpoznanie sprawy w trybie administracyjnoprawnym. Pozostali byli współwłaściciele przejętej nieruchomości również wnieśli o wszczęcie postępowania w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n. o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomości przejęte z mocy prawa, uznając przeprowadzone negocjacje za bezskuteczne. Na zlecenie organu z dnia 4 września 2015 r. rzeczoznawca majątkowy sporządził w dniu [...] października 2015 r. operat szacunkowy, określający wartość przejętych nieruchomości na kwotę 1.722.965 zł, tj. 677 zł/m2. Strony oświadczyły w dniu 24 listopada 2015 r., że akceptują ww. operat szacunkowy oraz nie wnoszą do niego żadnych uwag i zastrzeżeń. Ponadto, rezygnują z przeprowadzenia rozprawy administracyjnej wyznaczonej na dzień [...] stycznia 2016 r. Wojewoda [...] w dniu [...] kwietnia 2016 r. wydał postanowienie nr [...], w którym zobowiązał Prezydenta [...] do rozstrzygnięcia sprawy w terminie 2 miesięcy od daty doręczenia postanowienia. Termin ten upłynął bezskutecznie 22 czerwca 2016 r. Następnie, wyrokiem z dnia 6 września 2016 r. sygn. akt IV SAB/Wa 226/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. K., zobowiązał Prezydenta [...] do wydania decyzji w terminie miesiąca od doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami. Sąd stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzył Prezydentowi [...] grzywnę w wysokości 2000 zł. Powyższy wyrok nie jest prawomocny, bowiem została wniesiona skarga kasacyjna przez Prezydenta [...]. W skardze z dnia 18 listopada 2016 r. zatytułowanej "skarga na bezczynność" G. S., reprezentowania przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniosła o wymierzenie organowi grzywny wedle uznania sądu oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca opisała szczegółowo dotychczasowy przebieg postępowania oraz zarzuciła naruszenie art. 35 i art. 36 § 1 k.p.a. poprzez przekroczenie ustawowych terminów załatwiania sprawy, a tym samym naruszenie zasady szybkości postępowania. Zdaniem skarżącej, organ od 24 listopada 2015 r. posiada wszelkie niezbędne do rozpoznania sprawy dokumenty, a mimo to nie rozstrzyga sprawy merytorycznie. Skarżąca podkreśliła, że od kwietnia 2016 r. Prezydent [...] nie podjął żadnej czynności w sprawie. W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wniósł o jej oddalenie. Poinformował, że postanowieniem z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] zawiesił postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. z uwagi na konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. Organ stwierdził, że w dniu 8 listopada 2004 r. A. K. oraz D. G. złożyli wnioski o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość o nr KW [...] zajętą pod ul. [...]. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] Prezydent [...] zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) oraz wyznaczył wnioskodawcom dwumiesięczny termin na wystąpienie do Wojewody [...] z wnioskiem o wydanie decyzji w przedmiocie stwierdzenia nabycia własności gruntu na podstawie art. 73 ust. 3 ww. ustawy. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy powyższe postanowienie. Organ wskazał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nabycia własności gruntu nie zostało zakończone decyzją ostateczną. Podał, że nie jest możliwe uzyskanie odszkodowania za tę samą nieruchomość jednocześnie w oparciu o art. 73 ww. ustawy z dnia 13 października 1998 r. oraz na podstawie art. 98 u.g.n. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Na wstępie należy wyjaśnić, że skarga została rozpoznana przez sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Od dnia 15 sierpnia 2015 r. obowiązuje regulacja art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", zgodnie z którą sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Sytuacja taka wystąpiła w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle obowiązujących przepisów prawa, sąd w zakresie swojej właściwości orzeka między innymi w sprawach skarg na podejmowane przez organy inne niż decyzje i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), oceniając postępowanie organów z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Sąd orzeka również w zakresie skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 ustawy (art. 3 § 2 pkt 8). Właściwość sądu w tym ostatnim przypadku dotyczy zatem niepodejmowania przez organy administracji nakazanym prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych lub opieszałego ich prowadzenia. Zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Stosownie do treści art. 35 § 1 i 3 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że z przewlekłością postępowania organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ prowadzi postępowanie w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności z nieuzasadnionym opóźnieniem oraz czynność pozornych nie mających istotnego znaczenia w sprawie, co powoduje, że formalnie organ nie jest bezczynny. Dla stwierdzenia stanu przewlekłości organu nie ma przy tym znaczenia, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy przewlekłość została spowodowana zawinionym lub też niezawinionym brakiem czynności organu w jego podjęciu. Wskazać należy, że przepis art. 149 p.p.s.a. zawiera normę, wedle której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa czy też nie. Za rażące naruszenie przepisów k.p.a. można uznać ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również rażącą długotrwałość prowadzenia postępowania czy brak jakiejkolwiek aktywności organu (por. wyrok WSA w Poznaniu z 18 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SAB/Po 60/10, wyrok WSA w Gdańsku z 11 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SAB/Gd 30/11 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest przewlekłość postępowania prowadzonego przez Prezydenta [...] w związku ze złożonym wnioskiem o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, a przewlekłość ta ma charakter rażący. Jak wynika z akt administracyjnych, Prezydent [...] od chwili otrzymania wniosku w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n., tj. od 11 maja 2015 r., podejmował czynności wstępne, np. pozyskał akta z delegatury Dzielnicy [...] oraz odpis skrócony aktu małżeństwa I. i P. S. Jednakże, trudno usprawiedliwić wyznaczenie w dniu 31 sierpnia 2015 r. jako terminu załatwienia sprawy daty 31 marca 2016 r. z uwagi na konieczność sporządzenia operatu szacunkowego, podczas gdy w zleceniu dla biegłego z dnia 4 września 2015 r. wskazano termin sporządzenia operatu na dzień 2 października 2015 r. Przedmiotowy operat został sporządzony w dniu [...] października 2015 r. Pomimo złożenia przez byłych współwłaścicieli przejętej nieruchomości w dniu 24 listopada 2015 r. oświadczenia, że akceptują ww. operat szacunkowy i nie wnoszą o przeprowadzenie rozprawy, organ nie wydał decyzji w sprawie. Od listopada 2015 r. organ dysponuje materiałem dowodowym niezbędnym do wydania decyzji, co również można wywieść z treści postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r., wyznaczającego termin załatwienia sprawy. Jednakże, organ nadal sprawy nie rozstrzygnął. Na powyższe okoliczności Sąd zwrócił już uwagę w wyroku z dnia 6 września 2016 r. sygn. akt IV SAB/Wa 226/16. Opisane okoliczności stanowiły zarazem przesłankę zobowiązania Prezydenta [...] przez Sąd do wydania aktu, a także przesłankę wymierzenia grzywny organowi w wysokości 2000 zł. W sprawie niniejszej Sąd badał zatem czynności podejmowane przez Prezydenta [...] w szczególności po dacie wydania ww. wyroku, mając na względzie treść powyższego orzeczenia, co również miało wpływ na wysokość wymierzonej grzywny. W tym kontekście zauważenia wymaga, że po wydaniu ww. wyroku, Prezydent [...] postanowieniem z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] zawiesił postępowanie z uwagi na konieczność zakończenia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość o nr KW [...] zajętą pod ul. [...] na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), zainicjowanego wnioskiem A. K. oraz D. G. z dnia 8 listopada 2004 r. Nadto, organ wyznaczył wnioskodawcom miesięczny termin na wystąpienie do Wojewody [...] z wnioskiem o wydanie decyzji w przedmiocie stwierdzenia nabycia własności gruntu na podstawie art. 73 ust. 3 cytowanej ustawy. Zdaniem Sądu, zawieszenie postępowania przez organ nie wpływa na ocenę, że postępowanie prowadzone jest nadal w sposób rażąco przewlekły. Brak było bowiem podstaw do zobowiązania stron do wystąpienia do Wojewody [...] o wydanie decyzji w przedmiocie stwierdzenia nabycia prawa własności gruntu w trybie art. 73 ust. 3 ww. ustawy. Na podstawie ostatecznej decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w księdze wieczystej nr [...] jako właściciela przedmiotowej nieruchomości ujawniono [...]. Podkreślenia wymaga, że to [...] powinno wystąpić ze stosownym wnioskiem, aby potwierdzić swoje prawo do gruntu. W tym miejscu wskazać należy, że okoliczność, że stan prawny nieruchomości nie został potwierdzony decyzją deklaratoryjną w trybie art. 73 ust. 3 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, nie ma wpływu na rozpoznanie wniosku o wypłatę odszkodowania, skoro prawo do nieruchomości zostało ujawnione w księdze wieczystej na podstawie decyzji podziałowej. W wyroku sygn. akt P 33/07 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 73 przepisów wprowadzających nie przewiduje bezpośredniego związku pomiędzy postępowaniem wojewody w sprawie wywłaszczenia a sprawą odszkodowawczą. Nie wprowadza też obowiązku legitymowania się ostateczną decyzją wojewody do zgłoszenia zamiaru uzyskania odszkodowania (por. wyrok NSA z 15 maja 2014 r. sygn. akt I OSK 2730/12). Reasumując, od wydania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyroku z dnia 6 września 2016 r. sygn. akt IV SAB/Wa 226/16 aż do dnia wyrokowania w niniejszej sprawie, Prezydent [...] w dalszym ciągu nie wydał decyzji o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość, tj. nie podjął rozstrzygnięcia w ciągu kolejnych kilku miesięcy, ograniczając się jedynie do zawieszenia postępowania administracyjnego postanowieniem z dnia 30 grudnia 2016 r. W ocenie Sądu, organ dopuścił się tym samym rażącego naruszenia art. 35 § 1 i § 3 k.p.a. Stwierdzić należy, że przedmiotowa sprawa o ustalenie odszkodowania nie jest wyjątkowo skomplikowana, natomiast zgromadzony materiał dowodowy, zawierający m.in. niekwestionowany przez strony operat szacunkowy, jest wystarczający do wydania decyzji. Wobec uporczywego naruszenia norm prawa w zakresie terminu do rozpoznania wniosku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. wyroku Sąd zobowiązał organ do rozpoznania wniosku w terminie 3 miesięcy od doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...] miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. z uwagi na okres przewlekłości postępowania Sąd orzekł grzywnę w wysokości 1000 zł. Zasądzając grzywnę w takim rozmiarze (minimalnym), Sąd miał na względzie cele służące temu środkowi a więc cel represyjno sankcyjny. Z drugiej natomiast strony Sąd wziął pod uwagę znane sądowi z urzędu okoliczności związane z licznymi postępowaniami administracyjnymi prowadzonymi przez ten organ. Wymierzona w takich granicach nie jest nadmiernym obciążeniem dla organu. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1, § 1 pkt 3, § 1a i § 2 p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania sądowego, na które składa się wpis sądowy w wysokości 100 zł, koszty zastępstwa procesowego w wysokości 480 zł oraz opłata od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł, orzeczono na podstawie art. 200 i 210 p.p.s.a.