I OSK 1868/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Monika Nowicka, Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.), Sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski, Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk, po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z.F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 26 lutego 2015 r. sygn. akt II SAB/Sz 146/14 w sprawie ze skargi Z.F. na bezczynność Rektora [..] w przedmiocie bezczynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Rektora [..] na rzecz Z.F. kwotę 550 (pięćset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 26 lutego 2015 r. o sygn. akt II SAB/Sz 146/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, oddalił skargę Z.F. na bezczynność Rektora [..] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Z.F., powołując się na art. 2 ust. 1 i art. 10 ust.1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, złożył w Dziale Organizacyjno- Prawnym [..] wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: "wgląd do wszystkich pism. wytworzonych przez pracowników uczelni (PS i [..]) dotyczących antydatowania wpisów do indeksów i kart zaliczeń przez prof. A. A., oraz wniosku o odsunięcie Z. F. od prowadzenia zajęć dydaktycznych (seminarium dyplomowego), tj. pism studentów z dnia 17 marca 2008 r. oraz samorządu studenckiego z dnia 18 marca 2008 r. A więc wystąpień i pism wewnętrznych oraz wychodzących poza uczelnię – protokoły, notatki służbowe, wnioski, wyjaśnienia, itp". Pismem z dnia 6 grudnia 2013 r. Rektor [..] poinformował wnioskodawcę, iż [..] nie posiada dokumentacji związanej z antydatowaniem dokumentów przez prof. A. A. oraz z wnioskiem o odsunięcie Z. F. od prowadzenia zajęć dydaktycznych, w tym wystąpień i pism wewnętrznych oraz wychodzących poza uczelnię - protokołów, notatek służbowych, wniosków, wyjaśnień itp. natomiast część wniosku dotycząca udostępnienia pism z dnia 17 i 18 marca 2008 r. jest powieleniem wniosków złożonych przez wnioskodawcę w przeszłości, na które uzyskał on odpowiedzi w dniu 2.02.2012 r. (R-17/12) i w dniu 24.02.2013 r. (ODO(R)-60/2012, wobec czego organ podtrzymuje stanowisko wyrażone w tych pismach. Pismem z dnia 13 grudnia 2013 r., zatytułowanym "Ponowny wniosek o udostępnienie wglądu do informacji publicznej", Z.F. wystąpił do Rektora o wyjaśnienie jaki jest powód nieposiadania przez organ dokumentacji, o której udostępnienie wystąpił, a więc, czy dokumenty te nigdy nie były sporządzone, czy też były one wytworzone lecz zostały zniszczone. Na powyższe pismo Rektor [..] odpowiedział pismem z dnia 23 grudnia 2013 r., zawierającym następującą treść: "Informuję ponownie, że: 1) nie posiadamy dokumentacji związanej: - z antydatowaniem dokumentów przez prof. A. A., - z wnioskiem o odsunięcie Z. F. od prowadzenia zajęć dydaktycznych, w tym wystąpień i pism wewnętrznych oraz wychodzących poza uczelnię - protokołów, notatek służbowych, wniosków, wyjaśnień itp.; 2) część wniosku dotycząca udostępnienia pism z dnia 17 i 18 marca 2008 r. jest kolejnym powieleniem wcześniejszych Pana wniosków, na które uzyskał już Pan odpowiedzi w pismach z dnia 2.02.2012 r. (R-17/12), z dnia 24.02.2013 r. (ODO(R)-60/2012) i z dnia 6 grudnia 2013 r. (ODO-R/378/2013). Odnosząc się do wniosku o wyjaśnienie powodu nieposiadania wnioskowanych dokumentów organ poinformował, że udostępnieniu, zgodnie z ustawą z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), podlega informacja publiczna stanowiąca treść i postać dokumentów urzędowych. Wyjaśnienia powodów nieposiadania dokumentów nie ma charakteru informacji publicznej oraz ustawa nie nakłada na organ takiego obowiązku, gdyż nie są objęte zakresem przedmiotowym w rozumieniu art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ustawy. W dniu 24 listopada 2014 r. Z.F. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Rektora [..] w sprawie udostępnienia informacji publicznej. Sąd I instancji uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności Sąd I instancji wskazał, że przedmiotem skargi jest zarzucana przez skarżącego Rektorowi [..] bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w formie "wglądu do wszystkich pism wytworzonych przez pracowników uczelni (PS i [..]) dotyczących antydatowania wpisów do indeksów i kart zaliczeń przez prof. A. A. oraz wniosku o odsunięcia Z. F. od prowadzenia zajęć dydaktycznych (seminarium dyplomowanego) tj. pism studentów z dnia 17 marca 2008 r. oraz samorządu studenckiego z dnia 18 marca 2008 r., a więc wystąpień i pism wewnętrznych oraz wychodzących poza uczelnię – protokoły notatki służbowe, wnioski wyjaśnienia itp." Na tak sformułowany wniosek organ udzielił skarżącemu odpowiedzi, iż nie posiada dokumentów w postaci pism wytworzonych przez pracowników uczelni, dotyczących antydatowania wpisów do indeksów i kart zaliczeń przez prof. A. A., a także wystąpień i pism wewnętrznych oraz wychodzących poza uczelnię odnoszących sią do wniosku studentów o odsunięcie Z. F. od prowadzenia zajęć dydaktycznych, poza pismami studentów z dnia 17 marca 2008 r. oraz Samorządu Studenckiego z dnia 18 marca 2008 r. co było już przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego. Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, iż sprawa ta, tj. kwestia udostępnienia tych pism skarżącemu, była już przedmiotem prawnej oceny Sądu. Wyrokiem z dnia 9 grudnia 2010 r. sygn. akt II SAB/Sz 50/10 Sąd oddalił skargę Z.F. w przedmiocie niewydania mu przez Rektora [..] kopii pisma z dnia 17 marca 2008 r. studentów V roku Wydziału [..] oraz pisma z dnia 18 marca 2008 r. Przewodniczącego Samorządu Studenckiego. W wyroku tym Sąd zawarł m.in. stwierdzenie, iż sprawa ze skargi Z.F. na bezczynność Rektora [..] stanowiła już przedmiot rozpoznania przez Sąd I instancji, a następnie na skutek wniesienia skargi kasacyjnej, przez Naczelny Sąd Administracyjny i z faktu tego wynikają istotne, prawne konsekwencje. Zgodnie bowiem z art. 190 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny, któremu sprawa została przekazana w efekcie uwzględnienia skargi kasacyjnej- związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W rozpoznawanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny, w wyniku rozpatrzenia skargi kasacyjnej wniesionej przez skarżącego, uchylił wyrok Sądu I instancji i przekazał sprawę temu sądowi do ponownego rozpoznania nie przesądzając rozstrzygnięcia sprawy. NSA uznał bowiem, że dotychczasowe ustalenia faktyczne poczynione przez Sąd I instancji nie były pełne. Sąd odwoławczy wskazał przy tym kierunek dociekań Sądu przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Powinnością Sądu ponownie rozpoznającego sprawę było zatem ustalenie czy sporne pisma z dnia 17 i 18 marca 2008 r. stanowiły informację publiczną, z uwzględnieniem wskazówek co do sytuacji faktycznej, w której pisma te mogłyby zaistnieć jako informacja publiczna i w zależności od wyniku tych ustaleń Sąd powinien wydać rozstrzygnięcie w sprawie. Wyrokiem z dnia 9 grudnia 2010 r. sygn. II SAB/Sz 50/10 WSA w Szczecinie oddalił skargę Z. F na bezczynność Rektora [..] w przedmiocie jego wniosku z dnia 15 maja 2008 r. o udostępnienie informacji publicznej w postaci wydania mu kopii wskazanych wyżej pism z dnia 17 i 18 marca 2008 r. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia WSA zawarł stwierdzenie, iż ocena charakteru ww. pism w kontekście ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, dokonana być musi, przez pryzmat okoliczności takich jak: czy pisma te były odpowiedzią na działania w trybie art. 132 ust. 1 i 3 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym oraz w jaki sposób, niezależnie od powyższego, zostały te pisma wykorzystane, a więc czy w związku z ich przesłaniem do Rektora prowadzono jakiekolwiek postępowanie. Jeżeli bowiem w wewnętrznym postępowaniu uczelni prowadzono jakieś postępowanie przeciwko skarżącemu, które zainicjowane zostało spornymi pismami, to nie można odmówić skarżącemu prawa do uzyskania kopii owych pism, oczywiście z poszanowaniem ograniczeń wynikających z art. 5 ust. 2 zdanie pierwsze ustawy o dostępie do informacji publicznej, ponieważ wdrożenie postępowania przeciwko nauczycielowi akademickiemu stanowi działalność administracji publicznej, jeżeli oparte jest o przepisy ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym. W przeprowadzonej wówczas sprawie, Z.F. podkreślił na rozprawie, że chce otrzymać oryginały tych pism wraz z uwagami Rektora jakie są tam dopisane, wskazując, iż Dziekan przeprowadził postępowanie wyjaśniające dotyczące pisma studentów z dnia 17 marca 2008 r. Skarżący przyznał jednocześnie, że pisma te nie były wykorzystane do okresowej opinii o nauczycielu akademickim. Pełnomocnik organu również oświadczył, że Dziekan nie użył przedmiotowych pism do żadnego postępowania. Pisma studentów nie były wykorzystane do okresowej oceny skarżącego i nie będą wykorzystane przy następnej ocenie. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że przedmiotowe pisma nie są informacją publiczną, jak też w swej treści nie zawierają informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sąd stwierdził też, że adresatem przedmiotowych pism był Dziekan Wydziału [..], zaś okoliczność, że Dziekan zaprosił skarżącego na spotkanie, w toku którego poinformował go o ich treści, w stanie faktycznym sprawy nie nadaje pismom tym charakteru informacji publicznej. Pisma te bowiem de facto nie zostały wykorzystane w żadnym wewnątrzuczelnianym postępowaniu administracyjnym, a w tym nie były brane pod uwagę w procedurze opiniowania skarżącego jako nauczyciela akademickiego. W tej sytuacji, w ocenie WSA nie było podstaw faktycznych i prawnych do uznania, że przedmiotowe pisma mają charakter informacji publicznej i że zastosowanie ma do nich tryb udostępnienia przewidziany ustawą o dostępie do informacji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 czerwca 2011 r. sygn. I OSK 447/11 oddalił skargę kasacyjną skarżącego od powyższego wyroku WSA w Szczecinie, stwierdzając m.in. "zar[..]y skargi kasacyjnej nie podważają prawidłowości oceny stanu faktycznego przedstawionego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Skarżący posiada kopie skarg studentów, które były objęte żądaniem udostępnienia informacji publicznej. Powołana ustawa o dostępie do informacji publicznej nie daje podstaw do żądania doręczenia oryginałów". Sąd I instancji podkreślił, iż rozpatrując zatem skargę na bezczynność Rektora [..] w przedmiocie udostępnienia skarżącemu pism studentów z dnia 17 marca 2008 r. oraz Przewodniczącego Samorządu Studenckiego z dnia 18 marca 2008 r. o co skarżący ponownie zwrócił się we wniosku z dnia 22 listopada 2013 r., a zatem zawierającą wniosek tej samej osoby o udostępnienie informacji publicznej w tym samym zakresie, który był przedmiotem wcześniejszej oceny Sądu w sprawie II SAB/Sz 50/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie znajduje podstaw ani możliwości innego rozstrzygnięcia w tym zakresie. Dlatego, zdaniem Sądu, skarga zarzucająca organowi bezczynność w odniesieniu do jego żądania udostępnienia przez Rektora pism studentów i Przewodniczącego Samorządu Studenckiego z 17 i 18 marca 2008 r. winna również ulec oddaleniu, skoro w sprawie w tym zakresie nie uległy zmianie okoliczności faktyczne ani prawne. Na marginesie Sąd wskazał na niesporne ustalenia zawarte w wyroku z dnia 9 grudnia 2010 r., iż na podstawie ww. pism nie było przeciwko skarżącemu prowadzone żadne postępowanie, w związku z czym wywody skarżącego uzasadniające ponowne udostępnienie mu tych pism wraz z innymi wytworzonymi w tej sprawie ocenić należy jako niezrozumiałe. Odnosząc się natomiast do stwierdzenia organu, iż żądanych dokumentów nie posiada – zdaniem Sądu I instancji stanowi to załatwienie wniosku, wobec czego postawiony w tym zakresie zar[..] bezczynności uznać należy za bezzasadny. Sąd wskazał, iż skarżący nie przedstawił dowodów, że jest inaczej i odpowiedź organu jest niezgodna z rzeczywistością. Jeżeli skarżący posiada dowody, że jest inaczej, a organ bezzasadnie uniemożliwia mu dostęp do wskazywanych pism w trybie dostępu do informacji publicznej może w trybie art. 23 u.d.i.p. żądać podjęcia czynności w tej sprawie przez właściwe organy. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył Z.F., zaskarżając go w całości zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego tj. 1) art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie całego materiału zebranego w sprawie i twierdzeń podnoszonych przez skarżącego wraz z przedstawionymi dowodami, ponieważ przy takim stanie faktycznym sprawy Sąd pierwszej instancji nie mógł oddalić skargi; 2) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia rozstrzygnięcia w zakresie stanu faktycznego sprowadzającego się do nieprawidłowego wskazania, iż nie toczyło się postępowanie przed organem w sprawie skarżącego, co doprowadziło do błędnej wskazanej podstawy prawnej rozstrzygnięcia czyli zastosowania art. 151 P.p.s.a., ponieważ wskazany stan faktyczny sprawy przez skarżącego winien doprowadzić do uwzględnienia skargi. Ponadto skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego tj. 1) art. 61 ust. 1 i art. 61 ust 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej polegające na przyjęciu, że kryterium wykluczającym określoną informację z zakresu pojęć "informacja o działalności organów władzy publicznej" i "informacja publiczna" stanowi brak formalnego nadania statusu oficjalnie prowadzonego postępowania w sprawie skarżącego. W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że skarżący wskazywał Sądowi I instancji, iż toczyło się postępowanie, czego Sąd nie uwzględnił, ani nie uzasadnił z jakich to powodów nie brał pod uwagę oczywistych informacji o prowadzonym postępowaniu. Jeżeli nie byłoby prowadzone postępowanie to z jakich to przyczyn w aktach studentów znalazłyby się pisma kierowane do władz uczelni. Sąd powinien w całości zbadać sprawę i ocenić stan faktyczny. Tym bardziej, że skarżący przestawił dowody, potwierdzające przedstawioną przez siebie zupełnie odmienną wersję wydarzeń, niż to było przedstawione uprzednio. W przypadku jakim Sąd I instancji uwzględniłby uwagi oraz dowody, na jakie wskazał skarżący i podjął się wyjaśnienia, czy toczyło się jakieś postępowanie przeciwko skarżącemu, to z pewnością stwierdziłby, że faktycznie takie postępowanie miało miejsce i wówczas żądnie okazania tych pism wraz z innymi wytworzonymi przez skarżącego stałoby oczywiste przy przyjętej przez Sąd I instancji wykładni art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Uzasadniony jest zar[..] naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 134 § 1 P.p.s.a. i art. 141 § 4 P.p.s.a. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że sprowadza się ono do przytoczenia treści orzeczeń sądów administracyjnych jakie zostały wydane wcześniej, w sprawie ze skargi na bezczynność organu w przedmiocie nie rozpoznania wniosku Z.F. z dnia 22 kwietnia 2008r. – wyrok WSA w Szczecinie z dnia 9 grudnia 2010r. II SAB/Sz 50/10, wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2011r. I OSK 447/11. Wynika z nich, że pisma studentów z dnia 17 i 18 marca 2008r. nie były wykorzystane w wewnątrz uczelnianym postępowaniu administracyjnym, w tym nie były uwzględniane przy sporządzeniu okresowej opinii o nauczycielu akademickim. Sąd podniósł też, że taki stan faktyczny nie został podważony na co wskazuje wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2011r. oddalający skargę kasacyjną. Jednocześnie Sąd I instancji rozpoznając niniejszą sprawę podkreślił, że ponowny wniosek skarżącego z dnia 22 listopada 2013r. o udostępnienie informacji publicznej jest tożsamy z wnioskiem z dnia 22 kwietnia 2008r., który to podlegał ocenie Sądów co do zarzucanej przez skarżącego bezczynności. Dlatego jak stwierdził Sąd I instancji obecna skarga na bezczynność powinna też ulec oddaleniu, skoro w sprawie nie uległy zmianie okoliczności faktyczne ani prawne. Z twierdzeniem Sądu I instancji nie sposób się zgodzić. Wniosek z dnia 22 listopada 2013r. dotyczył szerszego zakresu informacji niż złożony poprzednio. Dotyczył przede wszystkim innej formy udostępnienia informacji publicznej jaką jest wgląd do określonych w nim dokumentów. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku wskazuje, że Sąd I instancji nie ustalił stanu faktycznego sprawy, nie mógł zatem prawidłowo ocenić skargi na bezczynność. Jak wynika z wniosku z dnia 22 listopada 2013r. skarżący wnosił o wgląd do pism z dnia 17 i 18 marca 2008r., w celu ustalenia czy widnieją na nich adnotacje władz uczelni oraz o wgląd do wystąpień i pism wewnętrznych oraz wychodzących poza uczelnię – protokołów , notatek , wniosków , wyjaśnień. Co do tych ostatnich Sąd I instancji stwierdził, że skoro już wcześniej ( wyrok z dnia 9 grudnia 2010r.) zostało ustalone, że na podstawie pism z dnia 17 i 18 marca 2008r. nie było przeciwko skarżącemu prowadzone żadne postępowanie, to ponowne udostępnienie tych pism wraz z innymi wytworzonymi w tej sprawie ocenić należy jako niezrozumiałe. Po pierwsze w ocenie Naczelnego Swądu Administracyjnego w oparciu o takie stwierdzenie Sądu I instancji nie można ustalić, czy poza pismami studentów istnieją jakiekolwiek inne dokumenty pozostające z nimi w związku. Okoliczność, że pisma nie zostały wykorzystane w postępowaniu wewnątrzuczelnianym nie jest równoznaczna z tym, że brak jest w jakiejkolwiek postaci ( np. adnotacji poczynionych na pismach ) przejawów zachowania władz uczelni po otrzymaniu wniosku studentów o odsunięcie skarżącego od zajęć. Należy w tym miejscu podkreślić, że już w poprzedniej sprawie skarżący podkreślał, że chciałby zapoznać się z uwagami Rektora znajdującymi się na pismach. Stwierdził też że Dziekan prowadził postępowanie wyjaśniające dotyczące pisma z dnia 17 marca 2008r. W tej sytuacji zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku argumenty mające potwierdzać niezasadność skargi na bezczynność nie są przekonujące. Sąd w niniejszej sprawie nie określił dokładnie co jest jej przedmiotem. Rozpoznał ja na gruncie stanu faktycznego, który tylko częściowo jest zgodny z wcześniej ustalonym. Niewątpliwie w okolicznościach sprawy nie istnieją dokumenty związane z antydatowaniem wpisów przez prof. A.. Żądanie wglądu do nich jest więc niewykonalne, a zatem nie można zarzucić organowi bezczynności w tym zakresie. Wniosek Z.F. dotyczył jednak również wglądu do wymienionych w nim dokumentów. Co do tego żądania Sąd I instancji nie ustalił, czy istnieją takie materiały np. dekretacje, korespondencja, nie ustalił też co na nie się składa i czy mają one walor informacji publicznej. Dokonanie oceny skargi z odwołaniem się do oceny wyrażonej w orzeczeniach wydanych na gruncie innego stanu faktycznego sprawy należy ocenić jako nieprawidłowe. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 203 pkt. 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Rozpoznając ponownie sprawę Sąd I instancji powinien zobowiązać organ do złożenia oryginałów pism studentów z dnia 17 i 18 marca 2008r. w celu sprawdzenia, czy są naniesione na nich jakiekolwiek adnotacje i dokonania oceny, czy stanowią one informację publiczną. Ponadto Sąd I instancji zobowiąże organ do przedłożenia wszelkiej korespondencji dotyczącej wymienionych pism. Tak uzupełnione dowody pozwolą Sądowi I instancji wypowiedzieć się co do tego , czy organ pozostaje w bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego o wgląd do dokumentów o jakich mowa we wniosku z dnia 22 listopada 2013r., związanych z pismami studentów z dnia 17 i 18 marca 2008r.