I OSK 78/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Monika Nowicka (spr.), Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek, Sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski, Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk, po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 sierpnia 2015 r. sygn. akt III SA/Kr 1850/14 w sprawie ze skargi D. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 4 sierpnia 2015 r. (sygn. akt III SA/Kr 1850/14), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę D. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego (pkt 1) i orzekł w zakresie kosztów pomocy prawnej świadczonej z urzędu (pkt 2). W motywach wyroku Sąd wskazał na następujące okoliczności faktyczne i oceny prawne: Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...], Prezydent Miasta K. – orzekając na wniosek D. P. z dnia [...] lipca 2014 r. – odmówił wnioskodawczyni przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną córką – A. P.. W motywach stanowiska organ I instancji wskazał, że strona była ubezpieczona w KRUs-ie a ponadto z jej oświadczenia wynikało, iż od 1988 r. prowadziła gospodarstwo rolne, a zatem - jako rolnikowi - nie przysługiwało jej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Rozpatrując sprawę w instancji odwoławczej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. - działając na art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 3 pkt 11, art. 17 i art. 17b ustawy z dnia 8 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. jedn., Dz. U. z 2013 r., poz. 1456 ze zm.) dalej: "u.ś.r." - utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że wprawdzie córka odwołującej się urodziła się w dniu [...] maja 1993 r. i - na mocy orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] maja 2014 r. - została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności, która istniała od dnia 5 grudnia 2013 r. (ustalony jej stopień zaś - od dnia 22 kwietnia 2014 r. do dnia 31 maja 2016 r.), ale – w świetle treści art. 17b u.ś.r. - wnioskowane świadczenie nie mogło zostać przyznane, zaś podnoszony w odwołaniu fakt niskiej dochodowości gospodarstwa nie miał w sprawie znaczenia prawnego. Na wyżej przedstawioną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] września 2014 r. D. P. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której zarzuciła organowi naruszenie art. 7, 9 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 17 i art. 17b u.ś.r., twierdząc, że nie prowadziła i nie prowadzi gospodarstwa rolnego a oświadczenie, o treści wskazanej w zaskarżonej decyzji, złożyła, powodowana potocznym rozumieniem pojęcia "prowadzenia gospodarstwa rolnego", tj. jako posiadanie nieruchomości na terenach rolniczych. Odpowiadając na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Oddalając skargę – na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a." - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że nie zasługiwała ona na uwzględnienie. Na wstępie Sąd zauważył, że - w świetle ust. 1 art. 17 ustawy z dnia 8 listopada 2003 r. u.ś.r. ( w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji), świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Jednakże, jak stanowi art. 17b ust. 1 ustawy, w przypadku, gdy o świadczenia, o których mowa w art. 16a i art. 17 ubiegają się rolnicy, małżonkowie rolników bądź domownicy, świadczenia te przysługują odpowiednio: 1) rolnikom w przypadku zaprzestania prowadzenia przez nich gospodarstwa rolnego; 2) małżonkom rolników lub domownikom w przypadku zaprzestania prowadzenia przez nich gospodarstwa rolnego albo wykonywania przez nich pracy w gospodarstwie rolnym. W związku z powyższym, posiłkując się w tym procesie rozumowania, uchwałą składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2012 r. (sygn. akt I OPS 5/12, publik. w: ONSAiWSA 2013/3/40, OSP 2014/3/27, LEX nr 1230181), Sąd stwierdził, iż uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego przez osobą będącą posiadaczem lub współposiadaczem gospodarstwa rolnego nie jest – co do zasady – wyłączone, ale konieczne jest jednak w takim przypadku spełnienie pozostałych przesłanek, gdyż - zgodnie art. 17b ust. 2 - zaprzestanie prowadzenia gospodarstwa rolnego lub zaprzestanie wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym jest okolicznością prawnie relewantną. Zaprzestanie prowadzenia gospodarstwa rolnego lub zaprzestanie wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym, o których mowa w ust. 1, jak wywodził Sąd, potwierdza się bowiem stosownym oświadczeniem, złożonym pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. Składający oświadczenie jest obowiązany do zawarcia w nim klauzuli następującej treści: "Jestem świadomy odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia.". Klauzula ta zastępuje zaś pouczenie organu o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. Jednocześnie Sąd podzielił stanowisko organów obu instancji, że niezaprzestanie prowadzenia gospodarstwa rolnego lub niezaprzestanie wykonywania pracy w tym gospodarstwie jest negatywną przesłanką do uzyskania przez rolnika świadczenia pielęgnacyjnego. Odnosząc powyższe do rozpatrywanej sprawy, Sąd wyjaśnił, że skarżąca złożyła oświadczenie, poświadczając swoim podpisem zaznaczoną przez siebie jedną z opcji do zakreślenia w druku wniosku - "jestem rolnikiem i prowadzę gospodarstwo rolne od dnia..." i wpisała w puste miejsce "od 1988 r.", mając jeszcze do wyboru do zakreślenia następujące 3 opcje: "jestem małżonkiem rolnika/domownikiem i pracuję w gospodarstwie rolnym od dnia...", i - najistotniejszą z punktu widzenia interesów skarżącej - "zaprzestałam/em prowadzenia gospodarstwa rolnego/wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym od dnia..." - oraz "nie dotyczy". Ponadto, jak zaakcentował Sąd, w odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta K., skarżąca wskazała w sposób wyraźny, że posiadane przez nią gospodarstwo rolne nie przynosi praktycznie żadnego dochodu, a co świadczyło o tym, że posiadała ona i prowadziła gospodarstwo rolne i miała doskonałą świadomość także prawnego znaczenia tej okoliczności, na co zwrócił zasadnie uwagę Prokurator, który zgłosił swój udział w tej sprawie. Sąd wskazał przy tym w tym miejscu na regulację prawną, zawartą w art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (t. jedn., Dz. U. z 2015 r., poz. 704), a definiującą pojęcie rolnika i - odwołując się do uzasadnienia w/w/ uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego - wyjaśnił, że rolnik, prowadzący gospodarstwo rolne, znajduje się w takiej sytuacji socjalno – ekonomicznej, która uniemożliwia przyznanie mu świadczenia pielęgnacyjnego. Przy właściwej bowiem organizacji pracy może prowadzić gospodarstwo rolne i jednocześnie sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną, gdyż jest organizatorem własnej pracy, natomiast praca świadczona np. w ramach stosunku pracy jest pracą wykonywaną na rzecz osoby trzeciej i pod jej kierownictwem. Charakteryzuje ją nie tylko podporządkowanie ekonomiczne, ale i organizacyjne. Wykładnia logiczna i systemowa postanowień art. 17 ust. 1 u.ś.r. doprowadza więc do wniosku, że osoba ubiegająca się o to świadczenie musi trwale i definitywnie zrezygnować z aktualnego zatrudnienia, jak również nie podejmować tego zatrudnienia w przyszłości. W wypadku rolnika oznacza to konieczność rezygnacji z prowadzenia gospodarstwa rolnego. W związku z tym – jak kontynuował Sąd – pojęcie "prowadzenie gospodarstwa rolnego" mieści w sobie cały zespół czynności i nie ogranicza się tylko i wyłącznie do fizycznych prac "w polu" . Słowo "prowadzenie" w języku polskim oznacza bowiem: sprawowanie nad czymś nadzoru, zarządzanie, kierowanie czymś, zajmowanie się czymś, trudnienie się czymś, realizowanie jakiegoś celu. Prowadzenie gospodarstwa rolnego może zatem polegać tylko na zarządzaniu nim. W związku z tym – jak zaakcentował Sąd - jedynie wyraźne złożenie oświadczenia o zaprzestaniu prowadzenia gospodarstwa posiadanego rolnego i to pod odpowiedzialnością za składanie fałszywego oświadczenia, otwierało rolnikowi drogę do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, które to świadczenie nie mogło (w sytuacji rolnika) pełnić roli jeszcze jednego z dodatkowych źródeł dochodu nawet w sytuacji trudnej sytuacji życiowej, czy też znikomych dochodów z samego posiadanego i prowadzonego gospodarstwa rolnego. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w pkt 1, D. P. zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie - w trybie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania, to jest: a) art. 3 § 1 i art.145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 75 § 1 i 2 oraz 77 § 1 k.p.a. - przejawiającej się tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego, mogły przechylić szalę na korzyść skarżącej. Sąd przyjął uzasadnienie organu oparte głownie o materiał dowodowy świadczący na niekorzyść skarżącej, b) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8, 9, 10 § 1 k.p.a. - przejawiające się tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, wobec niedostrzeżonych przez Sąd licznych uchybień organu administracyjnego w trakcie postępowania administracyjnego, które miały istotny wpływ na proces gromadzenia materiału dowodowego, a co za tym idzie ustalenie stanu faktycznego, jak i ostateczny wynik sprawy, c) art. 141 § 4 p.p.s.a. - poprzez brak pełnego odniesienia się do zarzutów skarżącej, w szczególności faktu naruszenia art. 9 k.p.a. przez organ administracyjny na którym ciążył obowiązek należytego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które miały istotny wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, a którego organ nie wypełnił w należyty sposób wobec skarżącej. Przedstawiona ocena stanu faktycznego budzi uzasadnione podejrzenie, że kontrola legalności postępowania organu administracji publicznej przeprowadzona przez Sąd I Instancji została ograniczona jedynie do wybranych dowodów przeprowadzonych w tym postępowaniu, co uniemożliwia merytoryczną kontrolę oceny zastosowania prawa materialnego, wobec wątpliwości co do zakresu rozpoznania okoliczności sprawy. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie wraz z zasądzeniem kosztów z tytułu zastępstwa procesowego, świadczonego z urzędu, które nie zostały pokryte w całości, ani w części. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Podstawy te obejmowały wyłącznie zarzuty istotnego naruszenia przepisów postępowania w postaci: art. 3 § 1 i art.145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 9, 10 § 1, art.75 § 1 i 2 oraz 77 § 1 k.p.a. a także art. 141 § 4 p.p.s.a. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, Sąd Wojewódzki dokonał w tym przypadku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej, gdyż zebrany w toku postępowania administracyjnego materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości a ponadto Sąd nie odniósł się do wszystkich zarzutów skarżącej. W ocenie składu orzekającego powyższe zarzuty nie były zasadne. Przede wszystkim wyjaśnić należy, że zarzut naruszenia art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. był całkowicie niezasadny, gdyż wskazany przepis należy do kategorii przepisów o charakterze ustrojowym. Wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem skarżącej nie może być zaś utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Zważyć należy, że w/w przepis stanowi, że sądy te sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, pod względem zgodności z prawem a nie ma zaś żadnych podstaw do przyjęcia, iż Sąd Wojewódzki nie dokonał takiej kontroli albo, że ocenę swoją oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonej decyzji z prawem. Podobnie, niezasadny był także zarzut dotyczący naruszenia art. art. 141 § 4 p.p.s.a., ponieważ, Sąd Wojewódzki nie miał prawnego obowiązku odnoszenia się do wszystkich treści zawartych w skardze a tylko do tych, które miały znaczenie dla rozstrzygnięcia. Przedstawiony zaś przez Sąd I instancji stan sprawy – wbrew stanowisku skarżącej - odpowiadał stanowi rzeczywistemu. D. P., kwestionując bowiem stanowisko Sądu Wojewódzkiego i organów obu instancji, sprowadzające się do poglądu, że - w dacie składa wniosku o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego – wnioskodawczyni była rolnikiem, nie kwestionowała jednak faktu, że była ubezpieczona w KRUS-ie. Twierdziła jedynie, że złożyła oświadczenie, w którym zaznaczyła rubrykę: "Jestem rolnikiem i prowadzę gospodarstwo rolne od dnia" i wpisała w puste miejsce "od 1988 r.", oraz potwierdziła, iż posiadała (i nadal posiada) nieruchomości rolne, błędnie rozumiejąc pojęcie "prowadzenia gospodarstwa rolnego", bo łącząc je z pojęciem "posiadania" nieruchomości rolnej. W rezultacie zaprzeczała, iż - w dacie składania wniosku – prowadziła takie gospodarstwo. W związku z tym wyjaśnić należy, że prowadzenie gospodarstwa rolnego – w rozumieniu przepisów ustawy o świadczenia rodzinnych - nie polega jedynie na faktycznym wykonywaniu pracy fizycznej. Jest to bowiem pojęcie mające doniosłość prawną, gdyż prowadzenie gospodarstwa rolnego determinuje okoliczność, że osoba prowadząca takie gospodarstwo jest rolnikiem. Zgodnie zaś z art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2015 r. poz. 704), pod pojęciem rolnika należy rozumieć pełnoletnią osobę fizyczną, zamieszkującą i prowadzącą na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, osobiście i na własny rachunek, działalność rolniczą w pozostającym w jej posiadaniu gospodarstwie rolnym, w tym również w ramach grupy producentów rolnych, a także osobę, która przeznaczyła grunty prowadzonego przez siebie gospodarstwa rolnego do zalesienia. Odnosząc zatem powyższe do stanu faktycznego sprawy, należy zauważyć, że nie było w niej sporne, iż – w dacie składania wniosku – D. P. była ubezpieczona w KRUS-ie. Z tej przyczyny już tylko z tego powodu należało przyjąć, że skarżąca była rolnikiem. Po myśli bowiem art. 1 ust. 1 w/w ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, ubezpieczenie to obejmuje rolników i pracujących z nimi domowników. Niezależnie od powyższego skład orzekający podziela pogląd Sadu Wojewódzkiego, iż analiza treści formularza, który skarżąca złożyła w urzędzie, z uwagi na zawieranie szeregu możliwych wyborów, został przez skarżącą wypełniony w pełni świadomie. Okoliczność ta zatem również przemawia za tym, że ustalenia faktyczne, dokonane przez organy i przyjęte przez Sąd Wojewódzki jako prawidłowe, były zgodne z prawdą. Z tych powodów zarzuty kasacyjne, odnoszące się do wyżej przytoczonych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego nie miały skuteczności prawnej. Z uwagi zaś na fakt, że zarzuty kasacyjne ograniczały się jedynie do zarzutów określonych w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. brak było podstaw do zajmowania stanowiska przez Naczelny Sąd Administracyjny w kwestiach materialnoprawnych. W tych okolicznościach, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi wnoszącego skargę kasacyjną wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 p.p.s.a.