II SA/Lu 28/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Specjalista Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi J. M. i T.M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie rozbudowy budynku gospodarczego oddala skargę. W dniu [...]. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. wpłynęło pismo J. i T. M., w którym domagali się przeprowadzenia kontroli robót budowlanych polegających na rozbudowie budynku gospodarczego na działce nr [...] położonej w miejscowości S. prowadzonej przez B. i B. K. oraz E. D... Podali, że są właścicielami sąsiedniej nieruchomości oznaczonej nr geod. [...]. Podczas oględzin jakie miały miejsce [...] r. stwierdzono, że na działce znajduje się budynek gospodarczy murowany o wymiarach 4,10 m x 4,70 m. W dniu kontroli nie stwierdzono wykonywania robót budowlanych. W trakcie postępowania organ ustalił, że budynek został wybudowany samowolnie, natomiast inwestorzy legitymują się decyzją Starosty [...] z [...]. o pozwoleniu na jego użytkowanie. W tej sytuacji Inspektor Nadzoru budowlanego decyzją z [...]., utrzymaną w mocy przez Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...]., postępowanie w sprawie umorzył. Po rozpoznaniu skargi J. i T. M. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z [...]. ( II SA/Lu [...] ) uchylił obie decyzje. Zdaniem sądu rozstrzygnięcie sprawy było przedwczesne. Sąd zwrócił uwagę na uzasadnienie decyzji o pozwolenie na użytkowanie spornego budynku z [...]. , w którym podano, że został wybudowany bez pozwolenia na budowę przed 1995 r. i nie narusza ustaleń ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy S.. Natomiast z przedłożonej inwentaryzacji – stanowiącej załącznik do decyzji – wynika, że obiekt spełnia wymagania techniczno-budowlane jakim powinny odpowiadać budynki i został wybudowany zgodnie ze sztuką budowlaną. W opisie technicznym do inwentaryzacji budynku gospodarczego określono dokładnie rozwiązania konstrukcyjno-materiałowe, wyposażenie obiektu, a także dołączono do niej m.in. rzuty fundamentów, czy przyziemia, które – w ocenie sądu – wskazują na rozbieżności w ustaleniach organu odnośnie zgodności z obecnie istniejącym obiektem budowlanym. Zdaniem sądu organy nie poczyniły ustaleń w tym zakresie, opierając się wyłącznie na oświadczeniach stron, co świadczy, że w sposób niewystarczający wykorzystały posiadaną dokumentację, która mogłaby być pomocna w tej kwestii. Organ oparł się tylko na oświadczeniu właściciela działki – co oczywiście było dopuszczalne – ale po wyczerpaniu innych możliwości dowodowych. Po przeprowadzeniu ponownych oględzin [...] i [...] r. w których skarżący odmówili wzięcia udziału, ustalono, że przedmiotowy budynek ma wymiary 4,70m x 4,10m, jest wymurowany z bloczków belitowych na fundamentach betonowych. Budynek posiada dach jednospadowy drewniany płatwiowo-krokwiowy kryty blachą trapezową. Zmiany pokrycia dachowego z eternitu na blachę trapezową ocynkowaną wraz z wymianą części zniszczonych krokwi dokonano w okresie od 6 do [...] roku na podstawie zgłoszeń z dnia [...] roku oraz z dnia [...] roku złożonych do Starostwa Powiatowego w R. i przyjętych przez organ bez sprzeciwu. Sprawa wymiany pokrycia wraz z częścią więźby dachowej była przedmiotem odrębnego postępowania, które zakończyło się ostateczną decyzją LWINB w L. z dnia [...] roku, utrzymującą w mocy decyzję PINB w R. z dnia [...] roku, umarzającą postępowanie w tej sprawie. W budynku wydzielono pomieszczenie gospodarcze o wymiarach wewnętrznych 3,60m x 2,70m oraz pomieszczenie magazynowe o wymiarach wewnętrznych 3,60m x 1,25m, o łącznej powierzchni użytkowej 14,22 m2 ( w inwentaryzacji błędnie podano 15,22 m2, co jest zwykłą pomyłką rachunkową). Według oświadczenia właścicieli działki, przedmiotowy obiekt budowlany wybudowany został w 1994 roku jako tymczasowy na okres realizacji nadbudowy i rozbudowy istniejącego na działce budynku mieszkalnego, prowadzonej na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...]. i pozwolenia z dnia [...]., wydanych przez Urząd Rejonowy w R.. Po zakończeniu nadbudowy i rozbudowy, tymczasowy budynek nie został rozebrany, w związku z czym stał się samowolą budowlaną. Decyzją Starosty [...] z dnia [...]. udzielono E. D. oraz B. i B. K. pozwolenia na jego użytkowanie. Zdaniem organu zastosowane rozwiązania konstrukcyjno-materiałowe oraz usytuowanie budynku są zgodne z wykonaną inwentaryzacją, stanowiącą załącznik do decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, co jednoznacznie świadczy o braku wykonania robót budowlanych związanych z rozbudową przedmiotowego obiektu budowlanego. W trakcie dokonanych oględzin nie stwierdzono wykonywania żadnych robót budowlanych przy budynku gospodarczym związanych z budową bądź rozbiórką wędzarni, poruszaną przez wnioskodawców w ich pismach. Organ uznał zatem, ze postępowanie w sprawie tej stało się bezprzedmiotowe, co skutkowało jego umorzeniem. Powyższe ustalenia podzielił także Inspektor Nadzoru Budowlanego, który decyzja z dnia [...]. decyzję organu I instancji utrzymał w mocy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J. i T. M. zarzucili decyzji Inspektor Nadzoru Budowlanego naruszenie art. 80 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. polegające na dowolnej, a nie swobodnej i wszechstronnej analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz pominięciu jego istotnej części, w szczególności poprzez całkowite pominięcie wniosków dowodowych zgłoszonych przez skarżących w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego, a to w szczególności licznej dokumentacji fotograficznej zbieranej na przestrzeni kilkunastu lat, a obrazującej przebieg prac budowlanych prowadzonych przez właścicieli działki o nr ewidencyjnym [...], mających miejsce zarówno przed, jak i po uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z dnia [...] roku w postaci m.in. dobudowy ściany elewacji północnej pomieszczenia magazynowego, zmiany pokrycia dachowego oraz więźby dachowej, które to prace w konsekwencji miały doprowadzić do powstania stanu zgodności budynku z treścią sporządzonej wiele lat wcześniej inwentaryzacji, stanowiącej załącznik do decyzji o pozwoleniu na użytkowanie; zaniechanie oceny zgodności inwentaryzacji budowlanej stanowiącej załącznik do decyzji w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie z dnia [...] roku z rzeczywistym stanem budynku istniejącym w chwili sporządzania inwentaryzacji, w sytuacji w której dokumentacja fotograficzna przedstawiona przez skarżących potwierdza, że sporny budynek w momencie sporządzania inwentaryzacji istniał jedynie w części, a prowadzone na przestrzeni kilkunastu lat prace właścicieli działki, w tym również prace budowlane prowadzone po wszczęciu postępowania w przedmiocie samowoli budowlanej, miały w istocie doprowadzić do uzyskania stanu zgodności budynku z treścią nadmienionej inwentaryzacji oraz zupełne pominięcie dowodu z map do celów projektowych z dnia [...] roku oraz z dnia [...] r. , jak również mapy z inwentaryzacji budynku mieszkalnego z dnia [...] r, sporządzonych dla działki sąsiedniej o nr [...] i uwzględniającej stan zagospodarowania działki o nr [...], na której znajduje się sporny budynek, a które to dokumenty nie ujawniały obecnego kształtu budynku, nadanego mu w skutek przeprowadzonych w ostatnim czasie prac budowlanych. Zdaniem skarżących naruszono także art. 75 § 1 kpa polegające na niedopuszczeniu w sprawie dowodów z dokumentacji fotograficznej sporządzonej przez skarżących, a obrazującej przebieg prac budowlanych odnoszących się do spornego budynku gospodarczego oraz map z inwentaryzacji budynku mieszkalnego z dnia [...]. oraz dwóch map sporządzonych do celów projektowych z dnia [...]. oraz z dnia [...] r, w sytuacji w której organ postępowania obowiązany był dopuścić w sprawie wszystkie dowody, które mogłyby przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Skarżący podnieśli także zarzut naruszenia art. 105 § 1 kpa polegające na błędnym przyjęciu, że postępowanie w sprawie rozbudowy budynku gospodarczego, usytuowanego na działce o nr ewidencyjnym [...] jest bezprzedmiotowe, w sytuacji w której prawidłowo przeprowadzone postępowanie dowodowe, z uwzględnieniem dowodów zgłaszanych przez stronę skarżącą prowadziłoby do zgoła odmiennych wniosków, w szczególności porównując zgromadzoną przez skarżących dokumentację fotograficzną z treścią sporządzonej w 2000 roku inwentaryzacji, która bezsprzecznie dowodzi, że treść inwentaryzacji nijak miała się do stanu budynku w chwili jej sporządzania oraz dowodzi prowadzenia prac budowlanych przez właścicieli działki, a mających na celu zaadaptowanie istniejącego budynku do stanu technicznego opisanego w treści decyzji w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie z dnia [...] roku. W ocenie skarżących naruszono także art. 107 § 3 kpa poprzez zaniechanie sporządzenia przez organ uzasadniania faktycznego decyzji, odpowiadającego wymogom postępowania administracyjnego, w tym wypowiedzenia się w treści rzeczonego uzasadnienia co do przyczyn, dla których odmówił on wiarygodności i mocy dowodowej dowodom przedstawianym przez skarżących w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, w tym w szczególności licznej dokumentacji fotograficznej oraz mapom do celów projektowych i inwentaryzacyjnych złożonym przez nich do akt sprawy. Zdaniem skarżących od 1995 r. na działce [...] istniał jedynie budynek składający się z części gospodarczej oraz szklarni o konstrukcji drewnianej. Po 1995 r. na nieruchomości doszło do wybudowania szklarni o konstrukcji metalowej, której dach przylegał do eternitowego pokrycia dachowego istniejącego budynku gospodarczego, w inwentaryzacji określonego jako część gospodarcza, o wymiarach 3,20 m na 4,10 m. Nie jest prawdą, że budynek gospodarczy oraz szklarnia powstały w 1992 roku. Dopiero w okresie między 1995, a 2000 rokiem dwa wskazane wyżej budynki, a więc pomieszczenie gospodarcze oraz szklarnia zostały ze sobą połączone ścianą. Co więcej, skarżący wskazywali, powołując się na załączoną do akt sprawy dokumentację fotograficzną, na zdjęcie części ściany uszkodzonej pęknięciem elewacji, które to pęknięcie przebiegało dokładnie w tym samym miejscu, wyznaczając zakres przeprowadzonych robót. Według skarżących Istniejące w wyniku dokonanej przebudowy pomieszczenie gospodarcze, w takim kształcie pozostawało jedynie do 2013 roku. Na skutek ich wniosku, właściciele działki rozpoczęli starania o doprowadzenie stanu budynku do jego zgodności z opisem znajdującym odzwierciedlenie w inwentaryzacji, stanowiącej załącznik do decyzji w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie. Dopiero w dniu [...] roku, podczas oględzin wyszło na jaw, że pomieszczenie gospodarcze zostało rozdzielone w wyniku dobudowy ściany, która nie istniała przed [...] roku. Jednocześnie, grubość wybudowanych ścian po raz kolejny nie odpowiadała parametrom wskazanym w treści sporządzonej inwentaryzacji. Mniejsze wymiary posiadało również pomieszczenie magazynowe, powstałe w wyniku dokonanej rozbudowy. Niezgodne z inwentaryzacją było również istniejące pokrycie dachowe. Przed zgłoszeniem z [...] roku o planowanej zmianie pokrycia dachowego z eternitowego na blachowe potwierdza tylko niezgodność stanu budynku z treścią sporządzonej inwentaryzacji. Ze stanowiącej załącznik do decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, inwentaryzacji wynika bowiem jasno, że budynek gospodarczy pokryty jest blachą falistą na całej powierzchni, nie zaś jak miało to miejsce w momencie składania przez skarżących zawiadomienia, eternitem. W ocenie skarżących właściciele działki sukcesywnie, również dzięki opieszałości ze strony urzędników, prowadzili działania mające na celu doprowadzenie go do stanu zgodnego z inwentaryzacją. To w konsekwencji budzi również poważne wątpliwości, co do sposobu uzyskania decyzji w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie oraz możliwego wprowadzenia organów postępowania administracyjnego w błąd, co do gabarytów budynku, powierzchni zabudowy oraz materiałów użytych do jego wykonania. Skarżący zaznaczyli, że jeszcze większe wątpliwości budzi fakt nieujawnienia spornego budynku w treści map geodezyjnych z 2000 roku, jak również mapy z 2012 i 2014 sporządzonych dla celów projektowych, a także mapy z inwentaryzacji budynku mieszkalnego. Także przeprowadzona na przełomie 2006 i 2007 roku przez Starostwo Powiatowe w R. Wydział Geodezji, Kartografii i [...] Nieruchomości ewidencja gruntów i budynków nie wprowadziła żadnych zmian co do powierzchni zabudowy spornego budynku gospodarczego ustalając na mapach jego wymiary na 3, 20 m na 4,10 m. Skarżący zaznaczyli, że w odniesieniu do powierzchni obecnie istniejącego budynku gospodarczego o wymiarach dostosowanych do treści sporządzonej inwentaryzacji, doszło do znaczącego przekroczenia powierzchni zabudowy działki, a określonej treścią Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy S., stanowiącego Uchwałę nr [...] Rady Gminy S. z dnia [...] roku. § 3 ust. 1.1 pkt. 4 wymienionej wyżej uchwały określa bowiem maksymalną dopuszczalną powierzchnię zabudowy działki, która nie może przekroczyć 20 %. W odniesieniu do działki o nr [...] wartość ta została już znacząco przekroczona. Odpowiadając na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Niezrozumiały jest zarzut skargi sprowadzający się do wytknięcia organom przyjęcia błędnej daty budowy przedmiotowego budynku. Z akt sprawy wynika jednoznacznie, że budynek, określany jako gospodarczy, został wybudowany w warunkach samowoli budowlanej przed 1995r., co potwierdza decyzja Starosty [...] z [...]. wydana na podstawie art. 42 ustawy z dnia [...]. Prawo budowlane ( Dz. U Nr [...], poz. 229 ze zmianami ) o pozwoleniu na jego użytkowanie. Wprawdzie w decyzji nie podano dokładnie jednostki redakcyjnej przepisu stanowiącego jej podstawę, niemniej nie ulega wątpliwości, co jednoznacznie podkreśla się także w orzecznictwie, ze decyzja w tym trybie może zostać wydana wówczas, gdy organy stwierdzą brak przesłanek do rozbiórki obiektu budowlanego w trybie art. 37 tej ustawy, co oznacza objęcie go gwarancją bezpieczeństwa prawnego.. Na takie orzeczenie pozwala wykładnia celowościowa wskazanego przepisu, uwzględniająca istotę legalizacji samowoli budowlanej i istotę pozwolenia na użytkowanie. W sytuacji uznania samowoli za nielegalną, organ winien orzec o konieczności jej likwidacji poprzez nakaz rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu (art. 37 ust. 1). W myśl jednolitego orzecznictwa sądowoadministracyjnego, pozwolenie na użytkowanie jest stwierdzeniem zdatności obiektu do użytkowania, a także formą legalizacji obiektu samowolnie wybudowanego, w sytuacji gdy obiekt spełnia wszystkie wymogi prawa budowlanego ( wyrok NSA z 3 marca 1998 r., IV SA 785/97, LEX 43300 ). Wydaje się, że wskazanego wyżej skutku decyzji o pozwoleniu na użytkowanie wydanej w trybie art. 42 wspomnianej ustawy nie zauważył skarżący. Świadczy o tym podnoszenie zarzutu wskazującego na niezgodność treści inwentaryzacji budynku stanowiącego załącznik do decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z rzeczywistym stanem technicznym budynku w dacie jej wydania. W istocie rzeczy dotyczy on nie zaskarżonej decyzji, ale prawidłowości decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, która nie jest przedmiotem oceny w rozpoznawanej sprawie. Przeciwnie jest ona wiążąca dla organów jak i dla sądu. Taki też wniosek wysnuć należy z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 27 stycznia 2016r. ( II SA/Lu 374/15 ), w którym zwraca się uwagę na uzasadnienie decyzji, z której wynika, że budynek nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Natomiast według inwentaryzacji stanowiącej załącznik do decyzji obiekt spełnia wymagania techniczno – budowlane jakim powinny odpowiadać budynki i został wybudowany zgodnie ze sztuką budowlaną. Stąd sąd wskazał na konieczność sprawdzenia, czy budynek, w stosunku do którego toczy się postępowanie, jest tym samym, na który inwestorzy uzyskali pozwolenie na użytkowanie. Powyższe czyni jednak bezskutecznym zarzut skargi, jakoby przedmiotowy budynek gospodarczy powstał dopiero po 1995r., a tym bardziej by składał się z części gospodarczej oraz szklarni o konstrukcji drewnianej. Nie wiadomo przy tym, czy skarżący upatruje rozbudowy budynku w połączeniu go ze szklarnią, czy, jak określa, w dobudowie ściany elewacji północnej i wymianie pokrycia dachowego z eternitu na blachę. Tym bardziej, że ta ostatnia kwestia została zakończona, jak wynika z akt sprawy, decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z [...]., utrzymaną w mocy przez Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...]. o umorzeniu postępowania. Nie bardzo także wiadomo, jaki wpływ na rozstrzygnięcie, które dotyczyło przecież samowolnej rozbudowy, miało ujawnienie, że pomieszczenie gospodarcze w budynku zostało rozdzielone w wyniku dobudowy ściany, która nie istniała przed [...]., a grubość wybudowanych ścian nie odpowiada parametrom wskazanym w treści sporządzonej inwentaryzacji. Przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( Dz. U z 2016r. poz. 290 ze zmianami) nie zawierają wprawdzie definicji pojęcia "rozbudowy", jednak w orzecznictwie uważa się, że pod tym pojęciem należy rozumieć zmianę, tj. powiększenie parametrów istniejącego obiektu budowlanego, takich jak kubatura, wysokość, długość, szerokość, czy powierzchnia zabudowy (por. np. wyrok NSA z dnia 21 marca 2007 r., II OSK 486/06 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ). Na mapie stanowiącej projekt zagospodarowania działki [...], znajdującej się w inwentaryzacji wykonanej w 2000r. budynek został oznaczony liczbą 1 i opisany wymiarami 4,70 x 4.10m. Takie też wymiary zostały ujawnione w opisie technicznym budynku. Z rzutu przyziemia wynika natomiast, że budynek został przedzielony ścianą o grubości 25cm, w wyniku czego powstała część magazynowa o powierzchni 4,5m˛ oraz część gospodarcza o powierzchni 9,72m˛. Do każdej z części prowadziły odrębne wejścia. W projekcie zagospodarowania działki wskazano, że ściany budynku o grubości 25 cm zostały wybudowane z muru żelbetowego, powierzchnia zabudowy wynosi 19,27m˛, powierzchnie użytkowa 15,12m ˛ i kubatura – 71,68mł. Wymiary budynku i jego usytuowanie potwierdziły wielokrotne oględziny, w tym przeprowadzone także po wyroku sądu w dniach [...]. i [...]., gdzie stwierdzono, że jego wymiary wewnętrzne i zewnętrzne, powierzchnia zabudowy i użytkowa, poza pokryciem dachowym, które zostało zmienione na blaszane, zastosowane materiały i rozwiązania konstrukcyjne są zgodne z inwentaryzacją. Prawdą jest, że podczas oględzin jakie miały miejsce [...]. ujawniono dobudowaną do budynku szklarnię o wymiarach 3,66x1,30m i wysokości 1,80-1,90m, zbudowaną z kątowników, wypełnionych szkłem. W toku postępowania została ona jednak rozebrana, co potwierdziła kontrola przeprowadzona [...]., a także załączone do akt zdjęcia wykonane przez skarżących. Wbrew także ich twierdzeniom budynek został ujawniony na mapie do celów projektowych z [...]. dotyczącej działki nr [...] ( str. 75 akt II Instancji ). Utwierdza to tylko w przekonaniu o braku podstaw do formułowania zarzutu o jego rozbudowie. Fakt , że skarżący odmawiali udziału w oględzinach lub podpisywania protokołów, zresztą bez podania przyczyny, w niczym nie umniejsza ich wartości dowodowych. W tej sytuacji słusznie uznano, że postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 kpa. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi wspomniany przepis oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty, przy czym bezprzedmiotowość postępowania może wynikać z kilku różnych przyczyn – podmiotowych lub przedmiotowych. Skład orzekający w niniejszej sprawie, mając na uwadze, że w kwestii sposobu zakończenia postępowania naprawczego, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowane były rozbieżne poglądy, przychyla się do stanowiska, iż w przypadku prowadzenia postępowania naprawczego na podstawie art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane, jeżeli organy nadzoru budowlanego uznają, że nie doszło do naruszenia przepisów i wykonane roboty budowlane są zgodne ze sztuką budowlaną i obowiązującymi normami nie wydają decyzji merytorycznej, ale decyzję formalną na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., gdyż brak jest w takim przypadku podstaw do rozstrzygania o istocie postępowania naprawczego i wydawaniu decyzji na podstawie art. 51 ustawy Prawo budowlane w przedmiocie nałożenia jakichkolwiek obowiązków na inwestora (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 kwietnia 2014r., II OSK 2644/12 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Z tych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2016r. poz. 718 ze zmianami ) skargę należało oddalić.