II GSK 3284/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń Protokolant Ewa Czajkowska po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej E. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 2 czerwca 2017 r. sygn. akt III SA/Wr 47/17 w sprawie ze skargi W. M. n. przy ul. T. [...] i ul. Cz. [...] w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia [...] października 2016 r. nr SKO 4171/98/2016 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od W. M. nieruchomości przy ul. T. [...] i ul. Cz. [...] w K. na rzecz E. D. 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, wyrokiem z dnia 2 czerwca 2017 r., uwzględnił skargę W. M. n. przy ul. T. [...] i ul. Cz. [...] w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia [...] października 2016 r., w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, uchylając tą decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję SKO w Wałbrzychu z dnia [...] września 2016 r. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: decyzją z [...] maja 2015 r., Burmistrz Miasta Kłodzka zezwolił E. D. na sprzedaż napojów o zawartości alkoholu do 4,5% oraz piwa, przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży - w lokalu położonym w K. przy ul. T. [...]. Skarżąca W. M. wniosła o stwierdzenie nieważności tej decyzji, podnosząc, że została ona wydana z rażącym naruszeniem art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 487 ze zm. - dalej: u.w.t.p.a.), gdyż wyrokiem Sądu Okręgowego w Świdnicy z 26 sierpnia 2015 r. uchylono, ze skutkiem ex tunc, uchwałę wyrażającą zgodę na sprzedaż napojów alkoholowych w wymienionym lokalu. Decyzją z [...] września 2016 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji zezwalającej na sprzedaż napojów alkoholowych. Objętą skargą decyzją, SKO utrzymało w mocy swoje poprzednie rozstrzygnięcie. Organ uznał, że pisemna zgoda na sprzedaż napojów alkoholowych jest dokumentem niezbędnym do ubiegania się o zezwolenie na taką sprzedaż lecz jej brak nie może być traktowany jako wada w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W ocenie Kolegium wniosek E. D. o wydanie zezwolenia, jak i decyzja zezwalająca na sprzedaż napojów alkoholowych, spełniały wymogi z art. 18 ust. 1-9 u.w.t.p.a. Późniejsze uchylenie uchwały W. M. w sprawie zgody na sprzedaż alkoholu skutkowało tym, że zezwolenie zostało dotknięte wadą prawną ex tunc. Wada zezwolenia i jego ewentualna nieważność wywołałyby jednak niekorzystne skutki nie dla Wspólnoty, lecz dla E. D., której udzielono zezwolenia. Sąd I instancji uchylając obie decyzje SKO wskazał, że skarżąca Wspólnota zarzuciła decyzji udzielającej zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, iż wydana ona została z rażącym naruszeniem art. 18 ust. 6 pkt 3 u.t.w.p.a. Podkreślając, że punkt sprzedaży napojów alkoholowych był zlokalizowany w budynku wielorodzinnym, obejmującym ponad 7 lokali, Sąd stwierdził, że do zarządu nieruchomością wspólną zastosowanie miały przepisy ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r., poz. 1892 ze zm. - dalej: u.w.l.), jej art. 21,art. 22 i art. 23, które wydający zezwolenie organ administracyjny powinien mieć na uwadze. Wobec tego, zgoda o której mowa w art. 18 ust. 6 pkt 3 u.t.w.p.a., powinna zostać wyrażona w formie uchwały właścicieli lokali, podjętej większością głosów zbieranych przez zarząd, sama zaś uchwała powinna być opatrzona podpisami członków zarządu. Z dołączonej do wniosku o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych uchwały WM nie wynikało, kto zbierał głosy. Nie została ona również opatrzona podpisami członków zarządu. Wynikało z niej jedynie, że za uchwałą głosowało 59,89% ogółu właścicieli. W tym zakresie Sąd wskazał na okoliczności wynikające z treści pozwu o uchylenie tejże uchwały, z którego wynikało, że głosy pod zaskarżoną uchwałą zbierały osoby nie będące członkami zarządu a także członkami W. M.. Ponadto, część lokali stanowiła współwłasność małżeńską, natomiast podpis pod uchwałą złożył tylko jeden z małżonków. Wskazał również, że wyrokiem Sądu Okręgowego w Świdnicy z 26 sierpnia 2015 r. (sygn. akt IC 1063/15), uchwała ta została uchylona. W takim stanie sprawy, Sąd I instancji stwierdził, że dołączona do wniosku o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych uchwała WM podjęta została w sposób naruszający obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa, co powinno być zauważone przez organ wydający zezwolenie. W konsekwencji, w dacie wydania decyzji organ nie dysponował zgodą pochodzącą od uprawnionego podmiotu i udzieloną w formie odpowiadającej prawu. Brak zgody wyrażonej na piśmie w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami prawa stanowiło negatywną przesłankę do wydania wnioskodawcy zezwolenia na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych. Decyzja wydana bez uzyskania zgody strony Skarżącej naruszała zatem prawo w sposób rażący. Wystąpiła zatem przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta Kłodzka z [...] maja 2015 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji podał art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135, a także art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji wniosła uczestnik postępowania E. D. zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie: I. prawa materialnego, tj. art. 18 ust. 6 pkt 3 u.w.t.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez ich błędną interpretację i uznanie, że decyzja Burmistrza Kłodzka w sprawie wydania pozwolenia na sprzedaż alkoholu została wydana w warunkach rażącego naruszenia prawa, podczas gdy w dniu wydania tej decyzji organ dysponował zgodą większości współwłaścicieli, co do sprzedaży alkoholu w budynku wspólnoty; II. przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uwzględnienie skargi, mimo że zebrany w sprawie materiał pozwalał na przyjęcie, że decyzja Burmistrza Miasta Kłodzka nie jest obarczona rażącym naruszeniem prawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 6 i art. 7 k.p.a. Zatem WSA we Wrocławiu uwzględniając skargę postąpił wbrew dyspozycji art. 151 p.p.s.a. Powinien był oddalić skargę, ponieważ organ, który ją wydał nie naruszył w sposób rażący przepisów prawa materialnego jak i procesowego. Podnosząc te zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną W. M. nieruchomości przy ul. T. [...] i ul. Cz. [...] w K., wniosła o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, ponieważ ma usprawiedliwione podstawy. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. skutkujące nieważnością postępowania sądowoadministracyjnego, zatem skarga kasacyjna może być merytorycznie rozpoznana. Stosownie do treści art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej jego wykładni albo niewłaściwym zastosowaniu lub na naruszeniu prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna E. D. oparta została na obu podstawach prawnych. Sposób wyartykułowania i uargumentowania tych zarzutów powoduje, iż trzeba je rozpatrzeć łącznie. Jako zarzut naruszenia przepisów procesowych skarżąca kasacyjnie wskazuje naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uwzględnienie skargi, mimo że zebrany w sprawie materiał pozwalał na przyjęcie, że decyzja Burmistrza Miasta Kłodzka nie jest obarczona rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), w zw. z art. 6 i 7 k.p.a. Natomiast zarzut naruszenia prawa materialnego sprowadza się do twierdzenia skarżącej kasacyjnie, iż Sąd I instancji naruszył art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (dalej jako u.w.t.) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – przez ich błędną interpretację i uznanie, że decyzja Burmistrza Miasta Kłocka w sprawie wydania pozwolenia na sprzedaż alkoholu została wydana w warunkach rażącego naruszenia prawa, podczas gdy w dniu jej wydania organ dysponował zgodą większości współwłaścicielu co do sprzedaży alkoholu w budynku WM. Zarzuty te są trafne. W ocenie NSA wyrok objęty skargą kasacyjną narusza przepisy wskazane w podstawie kasacyjnej. NSA podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w zbliżonej pod względem faktycznym i prawnym sprawie w wyroku z dnia 3 grudnia 2013 r. (sygn. akt II GSK 1315/12; Lex nr 1404588), gdzie NSA stwierdził: "NSA stoi na stanowisku, że brak zgody wskazanej w art. 18 ust. 6 pkt 3 u.w.t. jest wadą postępowania w sprawie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, jednak wydanie takiego zezwolenia pomimo braku zgody nie może być kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa. Z tego więc powodu stwierdzić należy, że trafny jest zarzut skargi kasacyjnej odnoszący się do naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegający na uznaniu, że w stanie faktycznym sprawy zezwolenia dla kasatora wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa. Sąd II instancji podkreśla, że stwierdzenie nieważności jako sposób weryfikacji decyzji ostatecznej może mieć miejsce tylko wtedy, gdy decyzja dotknięta jest ciężkimi wadami, które dotykają jej treści i z tego powodu takie rozstrzygnięcie jest niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia praworządności, zatem przyczyny nieważności decyzji powinny być rozumiane w sposób ścieśniający, a w każdym razie mają wynikać z ustawy, by można stwierdzić, że treść decyzji podlegającej stwierdzeniu nieważności pozostaje w oczywistej sprzeczności z jednoznaczną treścią przepisu prawa." (s.6 cytowanego wyroku NSA). W sprawie objętej niniejszą skargą kasacyjną ten wskazany wyżej warunek nie występuje. Niezasadnie w analizowanej tu sprawie Sąd I instancji przyjął, że brak zgody wskazanej w art. 18 ust. 6 pkt 3 u.w.t. (z uwagi na to, iż sporna uchwała WM niewątpliwie została podjęta w sposób naruszający obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa, co jak stwierdził Sąd I instancji było do uchwycenia "na pierwszy rzut oka" i winno być zauważone przez organ wydający zezwolenie) jest wadą treści decyzji, ponieważ analiza wskazanej regulacji do takiego wniosku nie prowadzi. Przedmiotowa pisemna zgoda w formie uchwały WM, jest dokumentem, który należy dołączyć do wniosku. Niewątpliwie jest to dokument niezbędny do ubiegania się o zezwolenie, ale jego brak nie może być traktowany jako wada w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W ocenie NSA ten brak nie wpływa na tok postępowania w sprawie zezwolenia, gdyż wszczęcie tego postępowania może mieć miejsce tylko w sytuacji, gdy wniosek odpowiada wymogom określonym w ustawie i posiada prawem określone załączniki. W innym przypadku postępowania nie wszczyna się, a organ, który rozpoznaje taki wniosek ma obowiązek wezwać stronę do jego uzupełnienia i wyciągnąć konsekwencje prawne w sytuacji, gdy wniosek nie zostanie uzupełniony. Wszczęcie postępowania i wydanie decyzji pomimo niekompletności wniosku nie może być sanowane korzystaniem z instytucji stwierdzenia nieważności decyzji. Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 188 p.p.s.a., który stanowi, iż: "Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona", NSA uwzględnił skargę kasacyjną, uchylił zaskarżony wyrok WSA oraz oddalił skargę, ponieważ pomieszczone w skardze do Sądu I instancji zarzuty naruszenia przez SKO art. 157 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 124 § 1 k.p.a. w zw. z art. 18 ust. 6 pkt 3 i ust. 7 pkt 9 u.w.t. przez utrzymanie w mocy decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej zezwalającej na sprzedaż napojów alkoholowych, ze wskazanych wyżej, powodów, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezasadne. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2) lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).