IV SAB/Gl 29/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka, Sędzia WSA Teresa Kurcyusz – Furmanik (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi "A" w J. na bezczynność Burmistrza Miasta R. w przedmiocie udostepnienia informacji publicznej 1) stwierdza, że organ pozostawał w bezczynności w zakresie załatwienia pkt. 5 wniosku skarżącego z dnia [...] r.; 2) stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) umarza postępowanie w zakresie opisanym w pkt. 1 wyroku; 4) w pozostałym zakresie skargę oddala; 5) zasądza od Burmistrza Miasta R. na rzecz strony skarżącej kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Stowarzyszenie "A" z siedzibą w J. skierowało w dniu [...] r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność Burmistrza Miasta R. w przedmiocie nieudostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem Stowarzyszenia z dnia [...] r. Skarżące Stowarzyszenie domagało się zobowiązania organu do rozpatrzenia pkt 3 i 5 wniosku Stowarzyszenia, stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciło adresatowi wniosku naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1, art. 13 oraz art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz. U. z 2016r. poz. 1764). W uzasadnieniu skargi wskazano, że Stowarzyszenie posiada status organizacji pożytku publicznego i uczestniczy w projekcie polegającym na badaniu bezdomności zwierząt w wymiarze publicznym. W związku z powyższym, w dniu [...] r. skierowano do Burmistrza R. wniosek o udostępnienie następującej informacji publicznej w zakresie sposobu i skutków wykonywania przez gminę zadania "opieka nad bezdomnymi zwierzętami i ich wyłapywanie" przewidzianego ustawa z dnia 21 sierpnia 1997r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2013r. poz. 856): 1) z kim (imię, nazwisko lub nazwa, adres) gmina miała obowiązujące w 2014r. umowy albo komu (imię, nazwisko lub nazwa, adres) udzielała doraźnych zleceń wyłapywania/odławiania bezdomnych zwierząt; 2) z kim (imię, nazwisko lub nazwa, adres) gmina miała obowiązujące w 2014 r. umowy albo komu (imię, nazwisko lub nazwa, adres) udzielała doraźnych zleceń zapewniania opieki bezdomnym zwierzętom; 3) ilu bezdomnym psom/kotom zapewniono opiekę na koszt gminy w 2014 r. (nie licząc zwierząt, którymi zajęto się w latach poprzednich); 4) jaki był w 2014 r. koszt realizacji całego zadania przewidzianego ustawą o ochronie zwierząt (wyłapywanie/odławianie, opieka, usługi weterynaryjne, dokarmianie, inne) oraz 5) udostępnienie treści i postaci umowy/umów (wraz załącznikami) o zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom w 2014 r. We wniosku podano adres email, na który przekazana miała zostać odpowiedź. W dniu [...] r. Burmistrz Miasta R. udzielił Stowarzyszeniu części wnioskowanej informacji odnosząc się do pkt 1,2 i 4 wniosku. Poinformowano nadto, że przesyła się skan umowy, o której mowa w pkt 5 wniosku lecz skanu tego nie przesłano. Natomiast odnośnie pkt 3 wniosku jego adresat stwierdził, że informacja o ilości bezdomnych psów i kotów, którym udzielono pomocy na koszt Gminy w 2015r. stanowi informację o środowisku i jego ochronie, dlatego stosowane powinny być przepisy ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2016r. poz. 353). W odpowiedzi na przedstawione stanowisko Stowarzyszenie ponowiło swoje żądanie udostępnienia wnioskowanej w pkt 3 wniosku informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, względnie wydania decyzji odmownej, o której mowa w art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Strona skarżąca zauważyła, że stanowisko adresata wniosku jest sprzeczne z jego dotychczasowym działaniem, gdyż do 2016r. udostępniano tożsamą informację w odpowiedzi na corocznie składane wnioski. Jest to nadto stanowisko odosobnione, gdyż pozostałe gminy, w odpowiedzi na tożsame wnioski skarżącego Stowarzyszenia udzielają odpowiedzi w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jako niezrozumiałe strona skarżąca uznała wybiórcze traktowanie przez organ pkt 3 wniosku, w sytuacji, gdy jego całość dotyczy tej samej materii i powinna być traktowana według jednolitego kryterium. Odnosząc się w dalszym ciągu do treści pisma organu z dnia [...] r. Stowarzyszenie zauważyło, że organ niezasadnie żądał od wnioskodawcy sporządzenia wniosku w formie pisemnej, gdyż wniosek o udzielenie informacji publicznej może przybrać każdą formę, a wnioskodawca nie jest zobowiązany do wykazywania swego interesu publicznego lub faktycznego. Zauważono nadto, że organ nie tylko nie udostępnił informacji i nie wydał decyzji lecz także nie wezwał Stowarzyszenia do uzupełnienia rzekomych braków formalnych wniosku i konsekwencjach ich nieuzupełnienia. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta R. przyznał fakt nie przekazania wnioskodawcy skanu umowy, o którym mowa była w pkt 5 wniosku o udostępnienie informacji publicznej i wniósł o rozważenie możliwości odstąpienia od stosowania grzywny z uwagi na fakt, iż nieudzielenie informacji było następstwem omyłkowego braku dołączenia do pism tego dokumentu. W pozostałym zakresie wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Wskazano, że od [...] do [...] r. trwała pomiędzy stronami wymiana stanowisk zakończona wniesieniem przez wnioskodawcę skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W treści tej korespondencji organ pouczył skarżące Stowarzyszenie, że odpowiedź dot. pkt 3 wniosku udzielona zostanie niezwłocznie po złożeniu wniosku w formie pisemnej, na podstawie art. 8, art. 9 ust. 1 pkt 1 i 5 i ust. 2 oraz art. 14 i art. 15 ustawy z dnia 2 października 2018r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie (...). Organ podtrzymał swoje stanowisko, co do zakwalifikowania wnioskowanej informacji jako informacji o ochronie środowiska i jego ochronie. Powołując się przy tym na art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazał, że w przypadku informacji publicznej będącej jednocześnie informacją o środowisku pierwszeństwo ma przepis szczególny, czyli ustawa o dostępie do informacji o ochronie środowiska (...). Wyjaśniając szerzej swój pogląd Burmistrz R. wskazał, że zwierzęta, o których mowa w art. 3 pkt 39 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2016r. poz. 672 ze zm.) stanowią element środowiska. Ochrona środowiska, o której mowa w art. 81 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska odbywa się na podstawie ustaw szczególnych, do których należy ustawa z dnia 21 sierpnia 1997r. o ochronie zwierząt. Akt ten reguluje kwestie zwierząt domowych (oraz bezdomnych), co oznacza, że informacja o takich zwierzętach, jako informacja o ochronie zasobów środowiska, powinna być zakwalifikowana jako informacja o środowisku. Odnosząc się do zarzutu niezasadnego zobowiązania skarżącego do sporządzenia wniosku w formie pisemnej organ powołał się na regulację zawartą w art. 12 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku ( ..), z której wynika, że ustawodawca przewiduje w postępowaniu administracyjnym, prowadzonym na gruncie tej ustawy, rozbudowany i zróżnicowany katalog form wnoszenia podania. Możliwość złożenia wniosku w formie elektronicznej dopuszczalna jest na podstawie art. 12 ust. 2 w/w ustawy wyłącznie dla pewnych kategorii informacji. Podkreślono, że zgodnie z art. 63 § 3 K.p.a. podanie musi spełniać warunki formalne, a w tym zawierać podpis wnoszącego. Burmistrz Miasta R., mając na względzie podejmowane przez siebie czynności po otrzymaniu wniosku skarżącej stwierdził, że nie pozostawał w bezczynności, gdyż prawidłowo zakwalifikował żądanie Stowarzyszenia, pouczył wnioskodawcę o sposobie postępowania i mógł podjąć dalsze czynności dopiero po podjęciu stosownych działań przez wnioskodawcę. Odnośnie pkt 5 wniosku Stowarzyszenia wyjaśniono, że w wyniku omyłki nie dołączono skanu umowy do odpowiedzi z dnia [...] r. W momencie uzyskania wiadomości o tym błędzie, co nastąpiło w dniu otrzymania skargi na bezczynność, niezwłocznie przekazano wnioskowany dokument. Przedstawione Sądowi akta sprawy potwierdzały fakty, o których mowa w skardze i w odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Jak stanowi art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.). zwanej dalej P.p.s.a. obejmuje również bezczynność organów, a w przypadku informacji publicznej - także innych podmiotów zobowiązanych do jej udzielenia. Zgodnie z twierdzeniem strony skarżącej, adresat wniosku o udzielenie informacji publicznej pozostawał w bezczynności wobec nieudzielenia informacji. Wnioskowana informacja była informacją publiczną, o której mowa w ustawie o dostępie do informacji publicznej, a adresat wniosku należał do podmiotów zobowiązanych do udzielenia tej informacji. Legitymacja adresata wniosku, a to Burmistrza Miasta R., do udzielenia informacji, a także charakter wnioskowanej informacji nie stanowiły pomiędzy stronami kwestii spornej. Nie budzi także wątpliwości Sądu, że Burmistrz Miasta R., realizuje cele i zadania o charakterze publicznym, jak też dysponuje majątkiem publicznym, w związku z czym jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Wniosek skarżącego dotyczył informacji o sposobie wykonywania zadania, które stosownie do treści art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2013 r., poz. 856 ze zm.) należy do zadań własnych gmin. Informacja o sposobie wykonywania zadania w postaci zapewnienia opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie stanowi zatem informację publiczną. Jako niesporny w skontrolowanej sprawie Sąd uznał również fakt braku po stronie organu reakcji na wniosek strony w terminie wyznaczonym ustawą o dostępie do informacji publicznej w zakresie załatwienia pkt 5 wniosku Stowarzyszenia. Został on załatwiony zgodnie z wolą skarżącego dopiero w dniu [...] r., a więc po upływie roku od dnia wniesienia wniosku. Bezczynność zachodzi wtedy, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia, innego aktu lub też nie podjął innej stosownej czynności (vide T. Woś, H.Knysiak-Molczyk, M.Romańska "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz"). Poprzez wniesienie skargi na bezczynność strona może domagać się wymuszenia na organie załatwienia sprawy. Zgodnie z art. 149 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Niewątpliwie brak podjęcia czynności wymaganych dla załatwienia pkt 5 wniosku Stowarzyszenia stanowi o bezczynności Burmistrza Miasta R. Jednak w chwili orzekania przez Sąd stan bezczynności ustąpił, co uniemożliwia zobowiązanie organu do działania polegającego na załatwieniu tej części wniosku. W konsekwencji stanowi o bezprzedmiotowości sprawy w zakresie pkt 5 wniosku Mimo tego, że w chwili orzekania stan bezczynności ustąpił, Sąd zobowiązany jest jednak do oceny, czy stwierdzona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Jak wynika z przedstawionego Sądowi usprawiedliwienia przedstawionego przez adresata wniosku, był on przekonany o udzieleniu informacji w sposób niezwłoczny, zgodnie z obowiązującymi terminami. Jak okazało się w chwili otrzymania skargi, było to błędne przekonanie, bowiem do pisma przewodniego nie dołączono wymaganego załącznika. Działanie wywołane wskazanym błędem przekraczało w sposób znaczący wymagane ustawą terminy. Okoliczność ta, chociaż naganna i świadcząca o braku należytej staranności wójta w podejmowanych działaniach związanych z realizacją zadań nałożonych ustawą o dostępie do informacji publicznej, nie jest wystarczająca dla stwierdzenia rażącej bezczynności. Nie można bowiem stracić z pola widzenia faktu, że strona skarżąca w okresie od [...] r. do [...] r.(a więc bez mała przez okres roku) nie podejmowała już dalszych czynności w celu uzyskania informacji publicznej wnioskowanej w dniu [...] r. Termin "rażąca bezczynność" nie posiada definicji legalnej. W piśmiennictwie prawniczym, jak też w toku stosowania prawa przyjęto, że rażące naruszenie prawa jest postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i powinno być interpretowane ściśle. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego pojęcia, "rażące" to "ponad miarę", "niewątpliwe", "wyraźne", "oczywiste". Ocena, czy mamy do czynienia z rażącą postacią bezczynności, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami sprawy, rozpatrywanej indywidualnie. W niniejszej sprawie wniosek skarżącej, choć z uchybieniem ustawowych terminów, został załatwiony. Przyczyny nie załatwienia sprawy w terminie nie wskazują na zamiar uporczywego działania organu wbrew ciążących na nim obowiązkom. Takie zachowanie, zdaniem Sądu, nie wyczerpuje terminu rażącego naruszenia prawa. Kluczowa kwestia sporna w kontrolowanej sprawie wymaga natomiast odpowiedzi na pytanie czy organ pozostawał w bezczynności ze względu na nieudostępnienie stronie skarżącej informacji, o którą wnosiła w pkt 3 jej wniosku. Realizacja konstytucyjnie przysługującego obywatelom prawa do uzyskiwania informacji publicznej (art. 61 Konstytucji) odbywa się generalnie na zasadach i trybie określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej (u.d.i.p.). Natomiast w przypadku odmiennego ukształtowania zasad i trybu dostępu do informacji będących informacjami publicznymi w innych niż u.d.i.p. ustawach ustawodawca przyznał pierwszeństwo na rzecz tych innych ustaw (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.). Powtórzyć tu należy za Naczelnym Sądem Administracyjnym, że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie tylko nie naruszają, a wręcz powinny uwzględniać zasady i tryb dostępu do informacji wynikające z lex specialis. Istota odesłania, o którym jest mowa w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., dotyczy takiej sytuacji, że to odrębna ustawa precyzuje zarówno zasady, jaki i tryb dostępu do informacji publicznej, których zastosowanie wyłączać będzie zasadność ich realizacji na podstawie u.d.i.p. (por. wyrok NSA z dnia 20 marca 2012 r. I OSK 2451/11 publ. CBOSA i przywołane tam piśmiennictwo prawnicze - M. Jabłoński, Udostępnienie informacji publicznej w trybie wnioskowym, Wrocław 2009 r., s. 30). Do takich ustaw należy w szczególności ustawa z dnia 3 października 2008r.o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2016r. poz.353). Tryb udostępniania informacji publicznej dotyczącej środowiska i jego ochrony jest trybem szczególnym w stosunku do trybu udzielania informacji publicznej uregulowanym w u.d.i.p. i dotyczy jedynie udzielania informacji, która spełnia warunki określone w art. 9 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t. j. Dz. U. z 2016r. poz. 353) dalej ustawa o udostępnianiu informacji o ochronie środowiska. Zatem w przypadku skierowania wniosku o udzielanie informacji publicznej, która dotyczy środowiska lub jego ochrony zastosowanie znajdzie, jako lex specialis, tryb udostępniania tej informacji przewidziany w ustawie o udostępnianiu informacji o ochronie środowiska. Ustawa ta wyłoniła się z ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (w brzmieniu publ. t.j. Dz. U. z 2008r. Nr 25 poz.15). Art. 1 pkt 2 tego aktu prawnego uchylony został bowiem przez art. 144 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o ochronie środowiska, z dniem [...] r. Niezaprzeczalnie zatem problematyka wchodząca w przedmiotowy zakres ustawy o ochronie środowiska stanowić powinna o przedmiocie informacji o środowisku w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji o ochronie środowiska. Jeżeli materia pytania o informację publiczną dotyczy informacji o środowisku i jego ochronie, to informacji publicznej udziela się w oparciu o ustawę o udostępnianiu informacji o środowisku. Zawsze, gdy przedmiotem konkretnego wniosku będzie informacja, o którymś z celów określonych w art. 1 pkt 1 lit. a ustawy o dostępie do informacji o ochronie środowiska, rozwiązania wynikające z tej ustawy znajdować będą zastosowanie (wyrok NSA z 20 marca 2012 r., I OSK 2451/11, czy z dnia 24 lutego 2016 r. I OSK 2267/14, publ. CBOSA). Zgodnie z definicją legalną zamieszczoną w art. 3 pkt 3 i 39 ustawy Prawo o ochronie środowiska (brzmienie obowiązujące t.j. Dz. U. z 2016r. poz. 672) przez ochronę środowiska rozumie się podjęcie lub zaniechanie działań umożliwiające zachowanie lub przywracanie równowagi przyrodniczej, a "środowisko" to ogół elementów przyrodniczych, w tym także przekształconych w wyniku działalności człowieka, a w szczególności powierzchnia ziemi, kopaliny, wody, powietrze, krajobraz, klimat oraz pozostałe elementy różnorodności biologicznej, a także wzajemne oddziaływania pomiędzy tymi elementami. Po myśli art. 81 ustawy Prawo ochrony środowiska ochrona środowiska realizowana jest min. na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2013 r. poz. 856, z 2014 r. poz. 1794 oraz z 2015 r. poz. 266). W koincydencji z przywołaną regulacją pozostaje otwarta definicja informacji o środowisku i jego ochronie, wprowadzona w art. 9 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Jak stanowi art. 9 ust. 1, udostępnieniu podlegają informacje dotyczące stanu elementów środowiska takich jak min. zwierzęta. Nie można zatem zgodzić się ze skarżącym co do tego, że wnioskowana przez niego w pkt 3 wniosku informacja publiczna, mimo iż dotyczy stanu elementów środowiska jakim są zwierzęta, powinna być udzielana w trybie generalnych zasad i trybu dostępu do informacji publicznej uregulowanych w u.d.i.p. Nie budzi wątpliwości Sądu stanowisko organu, zgodnie z którym udzielenie informacji w zakresie pkt 3 wniosku wymaga pisemnego wniosku, którego wymaganiom nie odpowiada pytanie przekazane w formie elektronicznej. Jak stanowi art. 12 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o ochronie środowiska informacja o środowisku i jego ochronie, z wyłączeniem informacji udostępnionej w bazie danych, o której mowa w art. 128 ust. 1, jest udostępniana na pisemny wniosek o udostępnienie informacji. Zgodnie z ustępem drugim wskazanego przepisu bez pisemnego wniosku udostępnia się wyłącznie: 1) informację niewymagającą wyszukiwania; 2) w przypadku wystąpienia klęski żywiołowej, innej katastrofy naturalnej lub awarii technicznej, o których mowa w ustawie z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej (Dz. U. z 2014 r. poz. 333 i 915), lub innego bezpośredniego zagrożenia dla zdrowia ludzi lub środowiska, spowodowanego działalnością człowieka lub przyczynami naturalnymi - informacje znajdujące się w posiadaniu władz publicznych lub informacje przeznaczone dla władz publicznych, umożliwiające osobom, które mogą ucierpieć w wyniku tego zagrożenia, podjęcie działań w celu zapobieżenia lub zminimalizowania szkód wynikających z tego zagrożenia. Nie jest zatem możliwe przypisanie Burmistrzowi R. bezczynności, gdyż brak złożenia właściwego wniosku przez wnioskującego o udzielenie informacji publicznej mieszczącej się w katalogu informacji o ochronie środowiska uniemożliwiała faktyczne działanie adresata tego wniosku. Powoływanie się przez skarżącego na udzielenie mu informacji w pozostałych punktach wniosku, jako argument mający na celu wykazać niezasadność stanowiska organu, nie może być brane pod uwagę. przy ocenie zasadności skargi na bezczynność. W sprawie zainicjowanej skargą na bezczynność legalność działania adresata wniosku udzielającego innej wnioskowanej informacji nie stanowi materii podlegającej sądowej kontroli. W ten sam sposób Sąd ocenia zarzut zmierzający do wykazania, że w przypadku innych wniosków zawierających tożsame pytania, adresaci udzielali odpowiedzi w trybie przepisów u.d.i.p. Mając na względzie przedstawione rozważania Sąd umorzył postępowanie w zakresie pkt 5 wniosku na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Natomiast w zakresie pkt 3 wniosku orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 P.p.s.a.