II GSK 1040/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządcy Masy Sanacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 sierpnia 2017 r., sygn. akt III SA/Gl 1627/16 w sprawie ze skargi Zarządcy Masy Sanacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego w Katowicach z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty podwyższonej za wykonywanie robót geologicznych bez zatwierdzonego projektu oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 22 sierpnia 2017r. III SA/Gl 1627/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę Zarządcy Masy Sanacyjnej [...] sp. z o.o. w restrukturyzacji [...] na decyzję Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego w Katowicach z dnia [...] października 2016 r. utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego we Wrocławiu z dnia [...] lipca 2016 r. ustalającą opłatę podwyższoną w kwocie [...] zł wobec spółki [...] sp. z o.o., za wykonywanie w okresie od sierpnia 2015 r. do września 2015 r. robót geologicznych bez wymaganego zatwierdzonego projektu na działce [...] w miejscowości [...], w gminie [...], w powiecie [...], w województwie dolnośląskim. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniesionej przez Zarządcę Masy Sanacyjnej [...] sp. z o.o. w restrukturyzacji w [...] w oparciu o art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej p.p.s.a.), zarzucono naruszenie: a) art. 151 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie i oddalenie skargi, podczas gdy zaskarżona nią decyzja Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego w Katowicach wydana została z naruszeniem wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy tj. z naruszeniem: - przepisów procedury administracyjnej w postaci art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.), poprzez ustalenie stanu faktycznego niezgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a w szczególności nie wyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy; - przepisów prawa materialnego w postaci art. 140 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz.1064, dalej p.g.g.) poprzez błędne przyjęcie, że roboty budowlane polegające na wykonaniu studni głębinowej do 15 m głębokości były wykonywaniem robót geologicznych bez zatwierdzonego projektu podlegających opłacie podwyższonej; - przepisów prawa materialnego w postaci art. 3 pkt 2a p.g.g. poprzez jego niezastosowanie i tym samym błędne ustalenie, że do wykonywania wkopów oraz otworów wiertniczych o głębokości do 30 m w celu wykonywania ujęć wód podziemnych na potrzeby poboru wód podziemnych w ilości nieprzekraczającej 5 m3 na dobę poza obszarami górniczymi utworzonymi w celu wykonywania działalności metodą otworów wiertniczych wymagany był zatwierdzony projekt; - przepisów prawa materialnego w postaci art. 104 ust. 1 p.g.g., poprzez błędne przyjęcie, że strona skarżąca nie została wprowadzona w błąd przez organy administracji w związku z faktem, że właściwy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie uwzględniał obszarów górniczych, pomimo że uwzględniać powinien; b) art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuchylenie zaskarżonej decyzji w całości pomimo zaistnienia przesłanek w postaci wydania jej z naruszeniem wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy; c) art. 135 p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie i niestwierdzenie nieważności, bądź ewentualne nieuchylenie w całości, decyzji Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego we Wrocławiu z dnia [...] lipca 2016 r. wydanej w sprawie o nr [...]. W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, a gdyby sąd ten nie mógł rozpoznać jej w innym składzie innemu sądowi, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi w trybie art. 188 p.p.s.a.; stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego we Wrocławiu z dnia [...] lipca 2016 r, wydanej w sprawie o nr [...], na podstawie art. 135 p.p.s.a., ewentualnie o jej uchylenie w całości; zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, powiększonych o koszt opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17,00 zł na podstawie art. 203 p.p.s.a.. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., który stanowi, że uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od przedstawienia stanu sprawy, ograniczając uzasadnienie tylko do rozważań mających znaczenie dla oceny postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Istota sporu w sprawie sprowadza się do oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który oddalając skargę na decyzję Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego ustalającą opłatę podwyższoną w wysokości [...] zł, zaaprobował ustalenia organów odnośnie wykonania przez [...] sp. z o.o., w okresie od sierpnia 2015 r. do września 2015 r. na działce [...] w miejscowości [...] robót geologicznych bez wymaganego zatwierdzonego projektu oraz zaaprobował zastosowanie w tej sytuacji art. 140 ust. 3 pkt 2 p.g.g. przewidującego ustalenie w takiej sytuacji opłaty podwyższonej. Okoliczność, że [...] sp. z o.o. wykonała studnię na działce [...] w miejscowości [...], położonej w granicach obszaru górniczego studnię, bez wymaganego zatwierdzonego projektu, nie została skutecznie zakwestionowana w skardze kasacyjnej. Wprawdzie autor skargi kasacyjnej podniósł zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania dowodowego - art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. "poprzez ustalenie stanu faktycznego niezgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a w szczególności nie wyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy", to jednak zarzut ten nie został w żaden sposób uzasadniony. Nie wskazano bowiem ani jakie konkretnie istotne okoliczności sprawy nie zostały wyjaśnione, ani jakie konkretnie reguły obowiązujące w procedurze administracyjnej zostały naruszone. Stosownie do art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., podstawy kasacyjne powinny być uzasadnione. Oznacza to, że autor skargi kasacyjnej nie może ograniczyć się tylko do powołania przepisu prawa, który w jego ocenie został naruszony, ma bowiem obowiązek uzasadnić w czym upatruje uchybienia temu przepisowi. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno być skonstruowane w taki sposób, aby można było powiązać je z konkretnymi przepisami prawa, uznanymi przez autora skargi kasacyjnej za naruszone. Ponadto należy podkreślić, że o skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania nie decyduje każde uchybienie, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., rozumieć należy bowiem istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak jest podstaw aby twierdzić, że w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania powołanych w skardze kasacyjnej, a tym bardziej, aby skutkiem zarzucanego ich naruszenia, był istotny – w przedstawionym powyżej rozumieniu tego pojęcia – wpływ na wynik sprawy. W sytuacji gdy nie zostały zakwestionowane skutecznie ustalenia odnośnie wykonania przez [...] sp. z o.o. studni, bez wymaganego zatwierdzonego projektu, nie mogły zostać uznane za usprawiedliwione zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego - 140 ust. 3 pkt 2, art. 3 pkt 2a oraz art. 104 ust. 1 p.g.g. Zgodnie z art. 140 ust. 3 pkt 2 p.g.g., działalność wykonywana bez wymaganej koncesji albo bez zatwierdzonego albo podlegającego zgłoszeniu projektu robót geologicznych podlega opłacie podwyższonej, przy czym opłatę podwyższoną za: wykonywanie robót geologicznych ustala się w wysokości 40 000 zł za każdy kilometr kwadratowy powierzchni terenu objętego taką działalnością, przy czym rozpoczęty kilometr kwadratowy powierzchni terenu liczy się jako cały. Stosownie natomiast do art. 3 pkt 2a p.g.g., przepisów ustawy nie stosuje się do wykonywania wkopów oraz otworów wiertniczych o głębokości do 30 m w celu wykonywania ujęć wód podziemnych na potrzeby poboru wód podziemnych w ilości nieprzekraczającej 5 m3 na dobę poza obszarami górniczymi utworzonymi w celu wykonywania działalności metodą otworów wiertniczych. Ani w toku postępowania ani w skardze kasacyjnej nie powołano żadnych okoliczności, które mogłyby wskazywać, że ilość wody pobieranej ze studni na działce [...] w miejscowości [...] nie miała przekraczać 5 m3 na dobę. Wprost przeciwnie przedstawiciel [...] sp. z o.o. wyjaśnił, że aby zrealizować wymagania stawiane spółce przez Urząd Miasta i Gminy w [...] w zakresie ochrony środowiska (eliminacja pylenia) oraz Straż Pożarną w [...] (cele przeciwpożarowe), wymagane zapotrzebowanie na wodę, które miała zaspokoić przedmiotowa studnia - wynosiło 720 m3 na dobę, a więc wielokrotnie więcej 5 m3. Taka też ilość została wskazana w zgłoszeniu z 20 czerwca 2015 r., na które w toku postępowania strona skarżąca się powoływała. W tej sytuacji prawidłowo Sąd I instancji zaaprobował stanowisko organów, że z uwagi na ilość pobieranej wody nie miało zastosowania wyłączenie, o którym mowa w art. 3 pkt 2a p.g.g. Na żadnym etapie postępowania ani też w skardze kasacyjnej nie zostało również skutecznie zakwestionowane, że działka nr [...] w miejscowości [...] położona jest w granicach obszaru górniczego. Jest to obszar górniczy [...], wskazany w koncesji nr [...], udzielonej przez Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa decyzją z [...] czerwca 1993 r. na wydobywanie gazu ziemnego ze złoża [...], położonego w gminach [...] i [...] oraz w koncesji nr [...], udzielonej przez Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa decyzją z [...] czerwca 1993 r. na wydobywanie gazu ziemnego ze złoża [...], położonego w gminie [...]. Obszar górniczy [...] został utworzony zarządzeniem nr 17 Ministra Górnictwa i Energetyki, znak: GW/3346/84, z 28 sierpnia 1984 r. Dokumenty na które powoływała się strona skarżąca w kontekście zarzutu naruszenia art. 104 ust. 1 p.g.g. nie dotyczyły kwestii położenia działki nr [...] na obszarze górniczym. Wypis z rejestru gruntów z 17 lutego 2015 r. odnosił się do działki nr [...], a więc działki nieobjętej postępowaniem, zaś zaświadczenie z 22 stycznia 2014 r. dotyczyło jedynie zgodności zamierzonej zmiany sposobu użytkowania położonego m.in. na działce [...] placu składowego na plac składowy węgla w ilości 4 000 ton z "Miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta [...]". W tym stanie rzeczy zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 140 ust. 2 pkt 2, art. 3 pkt 2a i art. 104 ust. 1 p.g.g. nie mogły być uznane za uzasadnione. Sąd I instancji, wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. prawidłowo oddalając skargę, w sytuacji gdy nie stwierdził naruszenia prawa materialnego ani przepisów postępowania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano wielokrotnie, że przepis art. 145 § 1 ma charakter ogólny (blankietowy) i jako taki nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Nie jest także trafny zarzut naruszenia art. 135 p.p.s.a., który stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Jak wynika z jego brzmienia przepis ten zawiera wyłącznie uprawnienie sądu administracyjnego do orzekania w głąb sprawy, pozwalając na usunięcie z obrotu prawnego wszystkich rozstrzygnięć wydanych w sprawie, niezgodnie z prawem. Jednak art. 135 p.p.s.a. nie pozwala na ocenę wydanych na wcześniejszym etapie postępowania rozstrzygnięć, jeżeli będąca przedmiotem kontroli decyzja jest, zdaniem sądu, zgodna z prawem. Nie jest zatem możliwe naruszenie tego przepisu w sytuacji, gdy sąd I instancji, nie stwierdzając naruszenia prawa materialnego czy procesowego kontrolowanym aktem, oddala skargę na ten akt (por. np. wyroki NSA z dnia 4 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2990/15, z dnia 31 stycznia 2019 r. II GSK 5211/16). Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.