II GSK 2755/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia del. WSA Sylwester Miziołek (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J K od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2017 r. sygn. akt V SA/Wa 763/16 w sprawie ze skargi J K na informację Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [..] grudnia 2015 r. nr [..] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków z budżetu Unii Europejskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną informację; 3. zasądza od Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz J K 1120 (tysiąc sto dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania. Wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2017 r. o sygn. akt V SA/Wa 763/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej WSA albo Sąd I instancji) oddalił skargę J K na informację Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej ARiMR) z dnia [..] grudnia 2015 r. nr [..] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków unijnych. Powyższe orzeczenie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Wnioskiem z dnia 7 października 2011r. (data wpływu do ARiMR) J K (zwany dalej wnioskodawcą albo beneficjentem) ubiegał się o przyznanie pomocy na rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, którego sposób użytkowania miał zostać zmieniony na budynek handlowo-usługowy – w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw". Pismem z dnia 23 maja 2012 r. Małopolski Oddział Regionalny ARiMR odmówił przyznania żądanej pomocy. Wyrokiem z dnia 16 stycznia 2013 r. o sygn. akt V SA/Wa 2041/12 Sąd I instancji oddalił skargę J K na powyższe rozstrzygnięcie ARiMR. Wyrokiem z dnia 8 lipca 2014 o sygn. akt II GSK 736/13 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej J K , uchylił ww. wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez WSA, wskazując że uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia nie spełnia wymogów określonych art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Wyrokiem z dnia 19 lutego 2015r. o sygn. akt V SA/Wa 3416/14 WSA uchylił ww. rozstrzygnięcie, wskazując w uzasadnieniu na brak możliwości ustalenia na jakiej podstawie, a zatem czy prawidłowo, organ stwierdził, że w niniejszej sprawie przeprowadzono jedynie rozbudowę istniejącego już budynku mieszkalnego. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie przy ocenie kwestii budowy/rozbudowy budynku należy wziąć pod uwagę treść definicji formułowanych przez Prawo budowlane, gdzie budowa jest rozumiana również jako rozbudowa. Wskazano, że organ, rozpatrując sprawę ponownie, winien wnikliwie i rzetelnie rozpatrzyć i ocenić całokształt zebranego w sprawie materiału dowodowego. Dopiero bowiem w wyniku zastosowania powyższych wytycznych możliwa będzie ocena, czy wskazane przez skarżącego koszty można uznać za koszty kwalifikowane, o których mowa w § 13 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 lipca 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 139, poz. 883, ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem MRiRW z dnia 17 lipca 2008 r. W wyniku ponownej analizy wniosku, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, ARiMR pismem z dnia [...] grudnia 2015 r. odmówiła przyznania pomocy żądanej ww. wnioskiem, wskazując na zasady przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw", które reguluje rozporządzenie MRiRW z dnia 17 lipca 2008 r. Organ przytoczył definicję "budowy" zawartą w art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, podkreślając że przepisy § 13 ust. 1 rozporządzenia MRiRW z dnia 17 lipca 2008 r. zaliczają do kosztów kwalifikowanych koszty budowy, przebudowy lub remontu połączonego z modernizacja niemieszkalnych obiektów budowlanych oraz koszty nadbudowy, przebudowy lub remontu połączonego z modernizacją istniejących budynków mieszkalnych. ARiMR stwierdziła, że przedstawioną we wniosku inwestycję należy uznać za rozbudowę w rozumieniu ustawy Prawo budowlane, natomiast tego zamierzenia nie można traktować jako budowy w rozumieniu rozporządzenia MRiRW z dnia 17 lipca 2008 r. Wskazano również na niemożność podpisania umowy – z uwagi na treść § 10 ust. 1 pkt 1 w związku z § 13 ust. 1 pkt 1 oraz § 10 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia MRiRW z dnia 17 lipca 2008 r. – wobec czego brak możliwości złożenia wniosku o płatność ostateczną. Pismem z dnia 18 stycznia 2016r. beneficjent skierował do organu wezwanie do usunięcia naruszenia prawa – które zostało rozpatrzone w sposób negatywny pismem z dnia 29 stycznia 2016 r. W skardze do Sądu I instancji J K zarzucił ARiMR naruszenie następujących przepisów: 1) art. 153 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, wyrażonych w wyroku WSA w Warszawie w sprawie V SA/Wa 3416/14 w szczególności: - wiążącej organ oceny prawnej, zgodnie z którą "w ocenie Sądu w niniejszej sprawie przy ocenie kwestii budowy/rozbudowy należy również wziąć pod uwagę treść definicji formułowanych przez prawo budowlane, gdzie budowa rozumiana jest też jako rozbudowa", - uznania przez WSA, że kwestia konstrukcyjnej odrębności budynków jest bez znaczenia dla rozstrzygnięcia, - uznania, że obowiązkiem organu była analiza złożonej przez skarżącego dokumentacji fotograficznej, - konieczności uwzględnienia znajdującego się w aktach sporawy oświadczenia projektanta budynku, 2) art. 21 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz art. 22 ust. 2 zdanie drugie i art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r. poz. 173, ze zm.), zwanej dalej ustawą o wspieraniu [...] oraz § 18 ust. 5 rozporządzenia MRiRW z dnia 17 lipca 2008 r. poprzez: - naruszenie przez organ zasady praworządności oraz obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego polegające na pominięciu podnoszonych przez stronę zarzutów i twierdzeń dotyczących w szczególności przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych, z których wynika, że dwa budynki powstałe wskutek rozbudowy i połączone ze sobą mogą i powinny być traktowane w określonych sytuacjach jako odrębne budynki; - naruszenie przez organ zasady praworządności oraz obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego polegające na pominięciu podnoszonych przez stronę zarzutów i twierdzeń dotyczących w szczególności niezgodności przepisów rozporządzenia MRiRW z dnia 17 lipca 2008 r. z ustawą zawierającą delegację do wydania rozporządzenia; - naruszenie przez organ zasady praworządności oraz obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego polegające na pominięciu podnoszonych przez stronę zarzutów i twierdzeń dotyczących w szczególności konsekwentnego dokonywania przez organ w toku postępowania wykładni przepisów ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju [...] w sposób sprzeczny z regulacjami prawa europejskiego i niezapewniający tak dalece jak to możliwe osiągnięcia celów regulacji europejskiej; - naruszenie przez organ zasady praworządności oraz obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, polegające na oparciu przez organ rozstrzygnięcia w sprawie na opinii rzeczoznawcy, która jest nieprzydatna w sprawie, wewnętrznie sprzeczna i nieoparta na zasadach wiedzy specjalistycznej oraz przepisach powszechnie obowiązującego prawa, w szczególności przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (PKOB) i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie; - naruszenie przez organ zasady praworządności, obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz obowiązku zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu poprzez zignorowanie prośby strony o udzielenie dodatkowego terminu na złożenie ekspertyzy technicznej służącej udowodnieniu prawdziwości twierdzeń strony; - naruszenie przez organ zasady praworządności oraz obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, polegające na nierozstrzygnięciu wątpliwości dotyczących wykładni przepisów prawa, które zaistniały w toku postępowania na korzyść strony; - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż z jednej strony doprowadziły do ustalenia błędnego stanu faktycznego w sprawie i w konsekwencji wydania rozstrzygnięcia sprzecznego z przepisami prawa, jak również - przy założeniu, że stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony - do niewłaściwej wykładni przepisów prawa materialnego, niezastosowania wykładni prounijnej i incydentalnej kontroli konstytucyjnej. Skarżący wskazał również na naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest: - § 13 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia MRiRW z dnia 17 lipca 2008 r. w zw. z art. 3 pkt 2 i 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane w zw. z § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (PKOB) poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że inwestycja polegająca na dobudowaniu do istniejącego budynku mieszkalnego konstrukcji (zarówno samodzielnej jak i niesamodzielnej) o charakterze niemieszkalnym o większej powierzchni użytkowej niż powierzchnia dotychczas istniejącego budynku nie stanowi "budowy budynku niemieszkalnego", - § 13 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia MRiRW z dnia 17 lipca 2008 r. w zw. z art. 3 pkt 2 i 6 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię tych przepisów w zakresie pojęcia "rozbudowa", zgodnie z którą o tym, czy dochodzi do rozbudowy decyduje bliskość przestrzenna lub wspólność elementów konstrukcyjnych z istniejącym obiektem, a nie to, czy nowy obiekt i staje się integralną częścią obiektu istniejącego czy samodzielnym budynkiem; - art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju [...] poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że wniosek nie spełnia "warunków przyznania pomocy"; - art. 92 ust. 1 Konstytucji w zw. z art. 184, art. 178 ust. 1 i art. 8 Konstytucji poprzez błędną wykładnię i niezastosowanie, a w konsekwencji zaniechanie dokonania incydentalnej kontroli konstytucyjności przepisów rozporządzenia MRiRW z dnia 17 lipca 2008 r. i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie jego § 13 ust. 1 pkt 1 i 2 mimo wydania tych przepisów z naruszeniem wskazań zawartych w delegacji ustawowej oraz z jej przekroczeniem; - art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej poprzez dokonanie wykładni § 13 ust. 1 pkt i 2 rozporządzenia MRiRW z dnia 17 lipca 2008 r. w sposób sprzeczny z regulacjami prawa europejskiego i niezapewniający tak dalece jak to możliwe osiągnięcia celów regulacji europejskiej, w szczególności: - art. 52 i art. 55 oraz pkt 46 preambuły rozporządzenia Rady nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW), - art. 55 ust. 1 pkt a Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW), poprzez przyjęcie, że rozbudowa budynku mieszkalnego o część niemieszkalną nie może być objęta pomocą w ramach programu "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. Sąd I instancji, oddalając skargę, wskazał że zgodnie z § 10 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z dnia 17 lipca 2008 r. pomoc jest przyznawana jeżeli zakończenie realizacji operacji i złożenie wniosku o płatność ostateczną nastąpi nie później niż do dnia 30 września 2015 r., wcześniej termin ten był określony na dzień 30 czerwca 2015r. W myśl § 2 rozporządzenia zmieniającego umowa o przyznanie pomocy finansowej w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007–2013 zawarta przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia może być zmieniona w zakresie wynikającym ze zmian wprowadzonych tym rozporządzeniem, jeżeli beneficjent najpóźniej do dnia 30 czerwca 2015 r. złoży w oddziale regionalnym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, w którym została zawarta umowa o przyznanie pomocy finansowej, wniosek o dokonanie takich zmian. Dodatkowo z § 3 wynika, iż w przypadku zmiany umowy na podstawie § 2, jeżeli wniosek o płatność został złożony po dniu 30 czerwca 2015 r., czynności, o których mowa w § 30 ust. 1, 2 i 4 rozporządzenia zmienianego w § 1, dokonuje się w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania, o którym mowa odpowiednio w § 30 ust. 1, 2 lub 4 rozporządzenia zmienianego w § 1. Mając na uwadze treść cyt. przepisów Sąd I instancji stwierdził, że nie wynika z nich iż w dniu [..] grudnia 2015 r. (data wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia) było możliwe przyznanie pomocy na mocy przepisów rozporządzenia MRiRW z dnia 17 lipca 2008 r. Zdaniem WSA treść § 10 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z dnia 17 lipca 2008 r. implikuje konieczność zakończenia realizacji operacji i złożenia wniosku o płatność ostateczną nie później niż do dnia 30 września 2015 r. jako jeden z warunków przyznania pomocy w ramach tego działania. Natomiast w realiach rozpoznawanej sprawy skarżący nie miał możliwości spełnienia tego wymogu. Poprzedni wyrok WSA zapadł w dniu 19 lutego 2015 r. i dopiero po tej dacie organ miał sposobność ponownie rozpoznać przedmiotowy wniosek. Natomiast związanie wyrokami WSA oraz wyrokiem NSA nie wyłącza równocześnie obowiązku dokonania przez organ oceny spełnienia przez wniosek innych wymogów określonych obowiązującymi przepisami sprawa, szczególnie jeżeli wskutek zmiany okoliczności faktycznych (tu: upływ czasu) należało rozważyć zastosowanie unormowań niebranych wcześniej pod uwagę. Do tych unormowań zaliczono ww. § 10 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia MRiRW z dnia 17 lipca 2008r. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że określony w tym przepisie termin jest terminem materialnoprawnym, który ogranicza w czasie dochodzenie lub inną formę realizacji praw podmiotowych, a jego skuteczny upływ prowadzi do wygaśnięcia określonego prawa podmiotowego lub uniemożliwia korzystanie z niego. Taka właśnie sytuacja zaistniała, zdaniem WSA, w niniejszej sprawie. Wraz z upływem dnia 30 września 2015r. skarżący stracił uprawnienie do otrzymania pomocy, choćby spełnił wszystkie pozostałe wymogi – wobec czego ARiMR miał obowiązek poinformować stronę o odmowie przyznania pomocy finansowej zgodnie z dyspozycją § 18 ust. 6 w związku z § 10 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia MRiRW z dnia 17 lipca 2008 r. WSA podkreślił, że rozpatrując niniejszą sprawę nie mógł odnieść się do pozostałych zarzutów naruszenia prawa materialnego i procesowego, albowiem zgodnie z przepisem § 10 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z dnia 17 lipca 2008 r. odmowa przyznania pomocy została podjęta zgodnie z tą regulacją, a treść cyt. przepisów nie pozostawiała organowi możliwości podjęcia innego rozstrzygnięcia. WSA przytoczył treść art. 170 oraz art. 153 p.p.s.a., podkreślając że jeżeli dana kwestia nie była przedmiotem rozważań sądu i nie znalazła jednoznacznego wyrazu w pisemnym uzasadnieniu orzeczenia, to brak jest podstaw, aby w odniesieniu do niej uznać, że mogłaby w jakikolwiek sposób wiązać zarówno organ administracji publicznej, jak i sąd administracyjny. Istotą sporu na kanwie poprzedniej skargi było uznanie przez organ, że brakiem wniosku jest odmowa przeniesienia do kategorii kosztów niekwalifikowanych kosztów rozbudowy budynku mieszkalnego. Zdaniem ARiMR było to niezgodne z § 13 ust. 4 rozporządzenia MRiRW z dnia 17 lipca 2008 r., według którego pomoc nie obejmuje innych kosztów, niż te określone w ust. 1 tego przepisu. Skoro więc § 13 ust. 1 pkt 1 i 2 tego rozporządzenia nie obejmuje refundacji kosztów rozbudowy obiektu, to według organu pomoc w tym zakresie nie mogła być przyznana. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 lipca 2014 r., nie odniósł się do tej kwestii bezpośrednio, stwierdzając że konsekwencją badania przez WSA zaskarżonego rozstrzygnięcia w granicach określonych mającymi zastosowanie przepisami prawa było ustalenie, że stan faktyczny sprawy nie jest jasny i wymaga dalszego badania. Z kolei z treści uzasadnienia wyroku z dnia 19 lutego 2015 r., sygn. akt V SA/Wa 3416/14 wynikało, że stosując § 13 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia MRiRW z dnia 17 lipca 2008 r. przy dokonywaniu oceny kwestii budowy/rozbudowy budynku należało wziąć pod uwagę treść definicji formułowanych przez prawo budowlane, gdzie budowa jest rozumiana również jako rozbudowa. W tej kwestii ARiMR był więc związany prawomocnym orzeczeniem Sądu w rozumieniu art. 170 p.p.s.a. i w tym zakresie ww. wyrok z dnia 19 lutego 2015 r. ma powagę rzeczy osądzonej. Natomiast kwestia zasadności odmowy przyznania Skarżącemu pomocy na podstawie § 10 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z dnia 17 lipca 2008 r. nie była badana w poprzednim postępowaniu sądowoadministracyjnym, co wyklucza związanie organu powyższymi orzeczeniami WSA i NSA w tej materii. Niezależnie od powyższych rozważań WSA stwierdził – przywołując treść regulacji § 13 ust. 1 pkt 1 i 2, § 11 ust. 1 pkt 1 oraz § 18 ust. 3-5 rozporządzenia MRiRW z dnia 17 lipca 2008 r. – że interpretacja poczyniona przez Agencję jest błędna. Mając na uwadze definicje zawarte w art. 3 pkt 6, 7a i pkt 8 ustawy Prawo budowlane w ocenie WSA brak było jakichkolwiek powodów, aby ograniczać prawo do pomocy w tym przypadku, a wniosek skarżącego winien być w części dot. rozbudowy rozpatrzony w oparciu o § 13 ust. 1 rozporządzenia z dnia 17 lipca 2008 r. Końcowo podkreślono, że możliwość zakończenia realizacji projektu i złożenia wniosku o płatność ostateczną nie później niż do dnia 30 września 2015 r. jest takim samym wymogiem, jak pozostałe określone w rozporządzeniach, regulujących warunki i tryb przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej, o którą wnioskował skarżący. Wobec niezaprzeczalnego upływu tego terminu i związanych z tym skutków prawnych, organ słusznie zbadał również spełnienie wymogu z § 10 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z dnia 17 lipca 2008 r. Skargę kasacyjną wywiódł J K, zrzekając się przeprowadzenia rozprawy i zarzucając ww. orzeczeniu: 1. naruszenie prawa materialnego, w tym: - art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju [...] poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że wniosek nie spełnia "warunków przyznania pomocy"; - § 10 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia MRiRW z dnia 17 lipca 2008 r. przez błędną wykładnię i przyjęcie, że pomoc nie może zostać przyznana po dniu 30 września 2015r., - art. 92 ust. 1 Konstytucji w zw. z art. 184, art. 178 ust. 1 i art. 8 Konstytucji poprzez błędną wykładnię i niezastosowanie, a w konsekwencji zaniechanie dokonania incydentalnej kontroli konstytucyjności przepisów rozporządzenia MRiRW z dnia 17 lipca 2008 r. i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie jego § 10 ust. 2 pkt 3 i § 13 ust. 1 pkt 1 i 2 mimo wydania tych przepisów z naruszeniem wskazań zawartych w delegacji ustawowej (art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju [...] oraz z jej przekroczeniem; 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj: - art. 1 § 1 oraz § 2 oraz art. 3 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 146 art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz art. 22 ust. 2 zd. 2 i art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju [...] oraz § 18 ust. 5 rozporządzenia MRiRW z dnia 17 lipca 2008 r. – poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy winna ona zostać uwzględniona poprzez uchylenie zaskarżonego aktu, - art. 145 § 1 pkt 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 22 ust. 4 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju [...] poprzez oddalenie skargi w sytuacji, w której poczynione przez Sąd rozważania powinny prowadzić do uwzględnienia skargi i stwierdzenia wydania zaskarżonego aktu z naruszeniem prawa Mając na uwadze powyższe podstawy skarżący wniósł o: - uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez jej uwzględnienie i stwierdzenie wydania zaskarżonego aktu dotyczącego odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków unijnych z naruszeniem prawa, względnie uchylenie zaskarżonego aktu, ewentualnie: - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania, - zasądzenie na swoją rzecz od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie przesłanki nieważności postępowania określone enumeratywnie w art. 183 § 2 p.p.s.a. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012r. o sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336). Skarga kasacyjna jest środkiem zaskarżenia znacząco sformalizowanym. Przechodząc do złożonego środka zaskarżenia zaznaczyć trzeba, że wśród podniesionych zarzutów znalazło się naruszenie zarówno przepisów postępowania, jak i prawa materialnego. Mając na względzie, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania zasadniczo wiążą się w niniejszej sprawie z zarzutami naruszenia prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za uzasadnione łączne odniesienie się do podniesionej w tym zakresie argumentacji. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, kontrolując wyrok Sądu I instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił część z nich – dotyczących naruszenia prawa materialnego, tj. § 10 ust. 2 pkt 3 ww. rozporządzenia MRiRW z dnia 17 lipca 2008 r. przez błędną wykładnię i przyjęcie, że pomoc nie może zostać przyznana po dniu 30 września 2015r. oraz art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju [...], jak również zastosowanych w tym zakresie przepisów postępowania, w szczególności art. 141 § 4 oraz art. 151 p.p.s.a. – jako usprawiedliwione. Istota sporu, na tle argumentacji przedstawionej w skardze kasacyjnej, sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy w okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy rzeczywiście brak było podstaw do uchylenia zaskarżonej informacji ARiMR z dnia [..] grudnia 2015 r. o odmowie przyznania pomocy finansowej ze środków unijnych, wnioskowanej przez skarżącego J K w dniu 7 października 2011r. (data wpływu do ARiMR) na rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, którego sposób użytkowania miał zostać zmieniony na budynek handlowo-usługowy – w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. Stanowisko takie zajął Sąd I instancji, podkreślając w pierwszym rzędzie, że: - zgodnie z regulacją § 10 ust. 2 pkt 3 ww. rozporządzenia, pomoc jest przyznawana, jeżeli zakończenie realizacji operacji i złożenie wniosku o płatność ostateczną nastąpi w terminie: a) 24 miesięcy od dnia zawarcia umowy - w przypadku operacji realizowanych w jednym etapie, b) 36 miesięcy od dnia zawarcia umowy - w przypadku operacji realizowanych w dwóch etapach - nie później jednak niż do dnia 30 września 2015 r. - "treść cyt. regulacji implikuje konieczność zakończenia realizacji operacji i złożenia wniosku o płatność ostateczną nie później niż do dnia 30 września 2015 r. jako jeden z warunków przyznania pomocy w ramach tego działania. W realiach rozpoznawanej sprawy Skarżący nie miał możliwości spełnienia tego wymogu"; - "określony w tym przepisie termin jest terminem materialnoprawnym, który ogranicza w czasie dochodzenie lub inną formę realizacji praw podmiotowych, a jego skuteczny upływ prowadzi do wygaśnięcia określonego prawa podmiotowego lub uniemożliwia korzystanie z niego. Taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. Wraz z upływem dnia 30 września 2015 r. Skarżący stracił uprawnienie do otrzymania pomocy, choćby spełnił wszystkie pozostałe wymogi."; - "kwestia zasadności odmowy przyznania skarżącemu pomocy na postawie § 10 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z dnia 17 lipca 2008 r. nie była badana w poprzednim postępowaniu sądowoadministracyjnym, co wyklucza związanie organu powyższymi orzeczeniami WSA i NSA w tej materii". W odniesieniu do "pozostałych kwestii związanych ze złożeniem przez skarżącego wniosku i podnoszonych przez stronę skarżącą zarzutów naruszenia prawa materialnego i procesowego" (dotyczących również, jak można się domyślać, stanowiska organu o braku wniosku dotyczącego odmowy przeniesienia do kategorii kosztów niekwalifikowanych kosztów rozbudowy budynku mieszkalnego – która nie jest budową w rozumieniu rozporządzenia - niezgodnie z § 13 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia) WSA stwierdził, że nie mógł się do nich odnieść "albowiem w świetle brzmienia cyt. przepisu § 10 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z dnia 17 lipca 2008 r. odmowa przyznania pomocy została podjęta zgodnie z tym przepisem, a treść cyt. przepisów nie pozostawiała organowi możliwości podjęcia innego rozstrzygnięcia". W tym miejscu przypomnieć trzeba, że zgodnie z § 13 ust. 1 pkt 1-2 rozporządzenia do kosztów kwalifikowalnych, o których mowa w § 11 ust. 1 pkt 1, zalicza się m.in. koszty budowy, przebudowy lub remontu połączonego z modernizacją niemieszkalnych obiektów budowlanych wraz z zakupem instalacji technicznej oraz koszty nadbudowy, przebudowy lub remontu połączonego z modernizacją istniejących budynków mieszkalnych wraz z zakupem instalacji technicznej. Pomimo zaprezentowanego wyżej stanowiska WSA o decydującym wpływie przepisu § 10 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia na prawidłowość zaskarżonego rozstrzygnięcia Sąd ten "przywołując zatem treść cyt. § 13 ust. 1 pkt 1 i 2, § 11 ust. 1 pkt 1 oraz § 18 ust. 3-5 rozporządzenia z dnia 17 lipca 2008 r." uznał "że interpretacja poczyniona przez Agencję jest błędna. Mając na uwadze definicje zawarte w art. 3 pkt 6, 7a i pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane w ocenie Sądu brak było jakichkolwiek powodów, aby ograniczać prawo do pomocy w tym przypadku i wniosek Skarżącego winien być w części dot. rozbudowy rozpatrzony w oparciu o § 13 ust. 1 rozporządzenia z dnia 17 lipca 2008 r." W tym ostatnim zakresie należy wskazać na argumentację skargi kasacyjnej, której autor, zarzucając naruszenie wymogów ustanowionych dla uzasadnienia wyroku ustanowionych w art. 141 § 4 p.p.s.a., wskazał że WSA wprawdzie dokonał częściowo oceny oparcia zaskarżonego rozstrzygnięcia na ustaleniach faktycznych oraz podstawie materialnoprawnej, wskazując na błędność stanowiska organu, w konsekwencji jednak oddalił skargę. Analizując powyższe rozważania w kontekście zarzutów przedstawionych przez skarżącego kasacyjnie, nie sposób podzielić argumentacji Sądu I instancji – z dwóch zasadniczych powodów. Po pierwsze, powołana przez WSA regulacja § 10 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia (uzasadniająca, zdaniem Sądu I instancji w zupełności odmowę przyznania pomocy finansowej ze środków unijnych) jednoznacznie wskazuje, że pomoc jest przyznawana, jeżeli zakończenie realizacji operacji i złożenie wniosku o płatność ostateczną nastąpi w terminie 24, bądź 36 miesięcy od dnia zawarcia umowy – nie później jednak niż do dnia 30 września 2015r. Tymczasem w niniejszej sprawie nie doszło do zawarcia umowy, o jakiej expressis verbis stanowi § 10 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia, która to okoliczność – zasadnicza z punktu widzenia zastosowania tego przepisu – umknęła Sądowi I instancji. W tym miejscu przypomnieć trzeba, że omawiane rozporządzenie z dnia 17 lipca 2008 r. (§ 1) określa szczegółowe warunki i tryb przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw", zwanej dalej "pomocą", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, zwanego dalej "Programem", w tym: 1) tryb składania wniosków o przyznanie pomocy oraz wniosków o płatność; 2) szczegółowe wymagania, jakim powinny odpowiadać wnioski o przyznanie pomocy; 3) szczegółowe wymagania, jakim powinna odpowiadać umowa, na podstawie której jest przyznawana pomoc, zwana dalej "umową". Z kolei regulacja § 9 ust. 2 rozporządzenia, dotycząca obowiązku przedstawiania zaświadczenia o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej, wskazuje na następujące etapy złożenia: 1) pierwszego wniosku o płatność pośrednią będącą refundacją kosztów kwalifikowalnych, przyznawaną po zrealizowaniu pierwszego etapu operacji - w przypadku gdy operacja będzie realizowana w dwóch etapach; 2) wniosku o płatność ostateczną będącą refundacją kosztów kwalifikowalnych, przyznawaną po zrealizowaniu całej operacji - w przypadku gdy operacja będzie realizowana w jednym etapie. Z treści cyt. regulacji wynika, że najpierw beneficjent składa wniosek o przyznanie pomocy, szczegółowo opisany w § 17 rozporządzenia (co w niniejszej sprawie miało miejsce w dniu 7 października 2011r. – data wpływu), następnie w przypadku pozytywnego rozpatrzenia wniosku o przyznanie pomocy Agencja wyznacza niezwłocznie wnioskodawcy, w formie pisemnej, termin zawarcia umowy, nie dłuższy niż 14 dni od dnia otrzymania wezwania – która jest zawierana na formularzu opracowanym przez Agencję (§ 20 ust. 1, § 25 ust. 1 rozporządzenia). Z kolei, jak stanowi regulacja § 29 ust. 1 rozporządzenia środki finansowe z tytułu pomocy są wypłacane na warunkach określonych w umowie, z tym że środki te są wypłacane na wniosek o płatność. Stosownie do przepisu § 31 ust. 2 rozporządzenia Agencja dokonuje wypłaty środków finansowych z tytułu pomocy niezwłocznie po pozytywnym rozpatrzeniu wniosku o płatność. Okolicznością niesporną w niniejszej sprawie jest brak zawarcia przez skarżącego umowy, na podstawie której zostałaby mu przyznana pomoc unijna, a w konsekwencji brak złożenia końcowego wniosku o płatność. Na wieloetapowej procedurze uzyskania środków na rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" J K zatrzymał się bowiem na pierwszym stadium – wobec odmownego załatwienia jego wniosku o przyznanie pomocy. W konsekwencji brak było podstaw do zastosowania przez ARiMR wobec skarżącego przepisu § 10 ust. 2 rozporządzenia – który dotyczył końcowego przyznania pomocy, po spełnieniu kolejno (i łącznie) wszystkich uregulowanych w odrębnych jednostkach redakcyjnych tej regulacji, wymogów, to jest w sytuacji, gdy: 1) zostały spełnione warunki określone w rozporządzeniu oraz przepisach odrębnych, których regulacje dotyczą realizacji operacji; 2) złożenie wniosku o płatność pośrednią nastąpi w terminie 24 miesięcy od dnia zawarcia umowy - w przypadku gdy wniosek dotyczy etapu, który nie jest etapem końcowym; 3) zakończenie realizacji operacji i złożenie wniosku o płatność ostateczną nastąpi w ściśle określanym terminie, liczonym od dnia zawarcia umowy, 4) płatność ostateczna będzie obejmować nie mniej niż 25% łącznej planowanej wysokości pomocy. W konsekwencji nie mógł być również pozytywny wynik kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia ARiMR, która uzasadniając odmowę przyznania wnioskowanej pomocy, wskazała że "nie ma możliwości podpisania umowy na realizację operacji, a w konsekwencji brak możliwości złożenia wniosku o płatność ostateczną". Co się zaś tyczy kwestii związanych z brakiem zaliczenia przez organ do kosztów kwalifikowanych wnioskowanych przez skarżących do udzielenia pomocy unijnej kosztów rozbudowy budynku mieszkalnego (§ 13 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia), to w tym zakresie organ, prowadząc ponowne postepowanie, związany jest na podstawie art. 153 p.p.s.a. treścią poprzednio wydanego wyroku WSA w Warszawie z dnia 19 lutego 2015 r. sygn. akt V SA/Wa 3416/14. Jeśli chodzi zaś o stanowisko Sądu I instancji (oddalającego skargę) wyrażone w odniesieniu do zastosowania § 13 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, to nie mogło się ono ostać – z uwagi na wadliwość (wewnętrzną sprzeczność) sporządzonego w tym zakresie uzasadnienia wyroku, a w konsekwencji naruszenie wymogów z art. 141 § 4 p.p.s.a. Jak wyszczególniono już powyżej, w początkowej części uzasadnienia WSA (po omówieniu szczegółowych kwestii związanych z regulacją § 10 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia) stwierdził, że nie mógł się odnieść do pozostałych zarzutów naruszenia prawa materialnego i procesowego, albowiem w świetle brzmienia przepisu § 10 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia odmowa przyznania pomocy została podjęta zgodnie z tym przepisem, a treść cyt. przepisów nie pozostawiała organowi możliwości podjęcia innego rozstrzygnięcia. Pomimo jednak przytoczonego stanowiska, w dalszej części orzeczenia WSA przeszedł – w sposób ogólny – do oceny prawidłowości zastosowania regulacji § 13 ust. 1 pkt 1 i 2, uznając że interpretacja poczyniona przez organ jest błędna. W tym zakresie Sąd I instancji poszedł jeszcze dalej i mając na uwadze definicje zawarte w art. 3 pkt 6, 7a i pkt 8 ustawy Prawo budowlane wskazał, że wniosek skarżącego winien być w części dotyczącej rozbudowy rozpatrzony w oparciu o § 13 ust. 1 rozporządzenia z dnia 17 lipca 2008 r. To ostatnie stwierdzenie pozostaje w sprzeczności ze stanowiskiem WSA o tym, że treść § 10 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z dnia 17 lipca 2008 r. nie pozostawiała organowi możliwości podjęcia rozstrzygnięcia innego niż odmowa przyznania pomocy. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, uchylił zaskarżony wyrok (pkt 1 orzeczenia) i rozpoznał skargę na podstawie art. 188 w zw. z art. 182 § 2 P.p.s.a. W tym zakresie zasadne okazały się zarzuty skargi o naruszeniu następujących przepisów: - art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju [...], zgodnie z którym z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. - art. 21 ust. 2 ww. ustawy, zgodnie z którym w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, - w zw. z art. 22 ust. 2 ww. ustawy, który stanowi że do postępowań w sprawach przyznania pomocy na podstawie umowy prowadzonych przez podmioty wdrażające nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących właściwości miejscowej organów, wyłączenia pracowników organu, doręczeń i wezwań, udostępniania akt, a także skarg i wniosków, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Przepisy art. 21 ust. 2 i 3 stosuje się odpowiednio; - art. 22 ust. 3 rozporządzenia, zgodnie z którym w przypadku gdy nie są spełnione warunki przyznania pomocy, podmiot wdrażający informuje wnioskodawcę, w formie pisemnej, o odmowie jej przyznania z podaniem przyczyn odmowy - § 18 ust. 6 rozporządzenia, który stanowi że jeżeli wnioskodawca pomimo wezwania do usunięcia pozostałych nieprawidłowości lub braków nie usunął ich w terminie, pomocy nie przyznaje się, o czym Agencja informuje wnioskodawcę, w formie pisemnej, podając przyczyny nieprzyznania pomocy. Co się zaś tyczy zarzutów skargi odnośnie zastosowania § 13 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, to w tym zakresie organ, prowadząc ponowne postepowanie, związany był na podstawie art. 153 p.p.s.a. treścią poprzednio wydanego wyroku WSA w Warszawie z dnia 19 lutego 2015 r. sygn. akt V SA/Wa 3416/14. Z uzasadnienia tego orzeczenia wynika, że stosując § 13 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia "przy ocenie kwestii budowy/rozbudowy budynku należy również wziąć pod uwagę treść definicji formułowanych przez prawo budowlane, gdzie budowa jest rozumiana również jako rozbudowa". Jakkolwiek organ przyjął do wiadomości treść cyt. orzeczenia (str. 3 zaskarżonej informacji) i ustalił, że w stanie faktycznym sprawy planowana operacja miała obejmować rozbudowę budynku mieszkalnego o część użytkową, to stwierdził, że zgodnie z § 13 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia rozbudowa budynku mieszkalnego nie może być uznana za koszt kwalifikowalny w ramach działania 312 "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw". Kierując się treścią art. 153 p.p.s.a. brak podstaw by uznać za odpowiadający ocenie prawnej zawartej w wydanym uprzednio orzeczeniu ten ostatni pogląd organu, wobec czego doszło do naruszenia tego przepisu. Z uwagi na opisane powyżej nieprawidłowości Naczelny Sąd Administracyjny uchylił również zaskarżoną informację na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, c P.p.s.a. – o czym orzeczono w pkt 2 wyroku – zgodnie z żądaniem sformułowanym przez skarżącego kasacyjnie. Rozstrzygając sprawę ponownie organ, mając na względzie poczynione wyżej uwagi, przeprowadzi – zgodnie z wymogami art. 153 ustawy P.p.s.a. – postępowanie wyjaśniające z uwzględnieniem wszystkich wskazań tut. Sądu, zawartych w dotychczas wydanych orzeczeniach (za wyjątkiem oczywiście uchylonego w niniejszej sprawie wyroku) i w zależności od jego rezultatów wyda odpowiednie rozstrzygnięcie. O kosztach postępowania sądowego orzeczono jak w pkt 3 na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.