II FSK 330/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Winiarski, Sędzia NSA Beata Cieloch (sprawozdawca), Sędzia WSA del. Maciej Kurasz, po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej K. [...] z siedzibą w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 października 2016 r. sygn. akt I SA/Gl 636/16 w sprawie ze skargi K. [...] z siedzibą w B. na interpretację indywidualną Prezydenta Miasta Bielska-Białej z dnia 3 lutego 2016 r. nr GO.3135.1.80.2015.MS w przedmiocie przepisów prawa podatkowego w zakresie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od K. [...] z siedzibą w B. na rzecz Prezydenta Miasta Bielska-Białej kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. I.1. Zaskarżonym wyrokiem z 19 października 2016 r., sygn. akt I SA/Gl 636/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę K. Spółdzielni Mieszkaniowej w B. na interpretację indywidualną Prezydenta Miasta Bielsko-Biała z 3 lutego 2016 r. nr GO.3135.1.80.2015.MS, w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. I.2. We wniosku o wydanie interpretacji Spółdzielnia podała, że posiada w zasobach szereg nieruchomości wielolokalowych, składających się z części wysokich i niskich, z których każda ma po kilka klatek. W tej sytuacji dla mieszkańców nie jest ani wygodne, ani obiektywnie możliwe do zrealizowania, zorganizowanie jednego punktu gromadzenia odpadów dla całej nieruchomości. Każdy budynek jest podzielony na części (klatki), z których każda posiada własny punkt lokalizacji pojemników, w których są składowane odpady wyłącznie przez mieszkańców lokali, zamieszkujących daną część nieruchomości (klatkę). Jest to również duże ułatwienie dla mieszkańców, którzy punkt odpadów mają zlokalizowany blisko swojej klatki. Mała społeczność jak w przypadku mieszkańców każdej klatki z osobna jest bardziej zorganizowana i potrafi porozumieć się co do przestrzegania zasad składowania odpadów. Jeśli zatem z pięciu, tylko trzy klatki przestrzegają zasad segregacji odpadów, to karanie wszystkich mieszkańców nieruchomości byłoby krzywdzące dla tej części, która prawidłowo wypełnia obowiązki segregacji odpadów. Podzielenie nieruchomości na klatki i przypisanie do każdej z nich osobnej deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi umożliwi premiowanie selektywnej zbiórki odpadów lub karanie jej braku ze ścisłym przypisaniem do tej części nieruchomości, której dotyczy zbiórka. Spółdzielnia zadała pytanie: czy może składać odrębne deklaracje DGO-1 o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi do każdej klatki znajdującej się w nieruchomości wielolokalowej, zamiast jednej deklaracji na całą nieruchomość? Przedstawiając własne stanowisko podała, że może składać kilka deklaracji w odniesieniu do tej samej nieruchomości, każda co do innej klatki, bowiem ograniczenie takie nie wynika z ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1399 ze zm.; dalej u.c.p.g.) czy też z § 1 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta Bielska-Białej. I.3. Prezydent Miasta w interpretacji z 3 lutego 2016 r. uznał stanowisko Spółdzielni za nieprawidłowe. Organ ten wskazał, że w u.c.p.g. ustawodawca zawarł regulacje dotyczące zarówno nieruchomości, jak i części nieruchomości (np. art. 6j ust. 4 i 5 u.c.p.g.). W art. 6j ust. 1 u.c.p.g. określono metody, zgodnie z którymi obliczona zostaje opłata dla nieruchomości (organ podkreślił użycie liczby pojedynczej) – ustawodawca nie przewidział możliwości podziału opłaty ze względu na lokale czy klatki wchodzące w skład nieruchomości. Ponadto stosownie do art. 6m u.c.p.g. właściciel nieruchomości jest zobowiązany złożyć deklarację (organ podkreślił użycie liczby pojedynczej) o wysokości opłaty w terminie 14 dni od dnia zamieszkania na nieruchomości (organ zaznaczył użycie liczby pojedynczej) pierwszego mieszkańca lub powstania odpadów komunalnych, przy czym Rada gminy określając wzór deklaracji może wymagać podania adresu nieruchomości (także zaznaczono użycie liczby pojedynczej). Obowiązki właściciela nieruchomości z zakresu gospodarowania odpadami, jak i odbiór odpadów komunalnych dotyczą zdaniem organu całej nieruchomości zabudowanej budynkiem wielolokalowym. Nie ma zatem podstawy do składania odrębnej deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla każdej klatki wchodzącej w skład nieruchomości wielolokalowej. Za takim poglądem przemawia także art. 2 ust. 3a u.c.p.g. przewidujący sposób ustalania zakresu odpowiedzialności za przedmiotową opłatę. I.4. W skardze do WSA Spółdzielnia zarzuciła naruszenie art. 6h w związku z art. 6j w związku z art. 6m ust. 1a u.c.p.g. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przez przyjęcie, że obowiązki właściciela nieruchomości z zakresu gospodarowania odpadami, jak i odbiór odpadów komunalnych dotyczą całej nieruchomości zabudowanej budynkiem wielolokalowym i nie ma podstawy prawnej do składania odrębnej deklaracji o wysokości opłaty dla każdej klatki wchodzącej w skład nieruchomości wielolokalowej, podczas gdy z przepisów u.c.p.g., jak i § 1 Regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminach na terenie miasta Bielska-Białej wynika, że na właścicielach nieruchomości spoczywa obowiązek zbierania i gromadzenia odpadów komunalnych, pochodzących z gospodarstw domowych z określonej nieruchomości – bez ograniczenia w zakresie sposobu zorganizowania tego gromadzenia, a art. 6h w zw. z art. 6j u.c.p.g. nie wyklucza możliwości odrębnego zbierania odpadów dla każdej części nieruchomości i składania w tym zakresie odrębnych deklaracji. I.5. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. I.6. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę. Sąd ten w pierwszej kolejności wytknął błędy skargi w zakresie nieprecyzyjnego redagowania zarzutów – art. 6j u.c.p.g. składa się bowiem z wielu jednostek redakcyjnych, a strona nie podała, o którą z nich chodzi w skardze. Sąd pierwszej instancji uznał, że sformułowane zarzuty nie podważają jednak stanowiska organu. Z art. 6g i 6m ust. 1a u.c.p.g. nie wynika bowiem, czy właściciel jednej nieruchomości powinien złożyć jedną deklarację, czy też może ich złożyć kilka (każdą w odniesieniu do części danej nieruchomości) oraz czy właściciel może złożyć jedną deklarację co do większej liczby nieruchomości, których jest właścicielem. Sporne zagadnienie można jednak wyinterpretować z innych, aniżeli powołane w skardze, regulacji u.c.p.g. Niektóre regulacje u.c.p.g. wiążą właściciela jednej nieruchomości ze złożeniem jednej deklaracji – poprzez użycie tych pojęć w liczbie pojedynczej – np. w art. 6m ust. 1 u.c.p.g., który nie mówi o "nieruchomościach", lecz o "nieruchomości" oraz nie stanowi o "deklaracjach", lecz o "deklaracji". Wynika z tego, że właściciel składa jedną deklarację w odniesieniu do jednej nieruchomości. Właściciel nie może więc złożyć więcej niż jednej deklaracji co do tej samej nieruchomości. Analogiczne wnioski WSA wysnuł też z odczytania innych przepisów u.c.p.g. traktujących o nieruchomości, a nie jej części, a także wskazał, że w art. 2 ust. 3 u.c.p.g. ustawodawca powiązał jedną nieruchomość zabudowaną budynkiem wielolokalowym z obowiązkami jednego podmiotu, tj. wspólnoty mieszkaniowej albo spółdzielni mieszkaniowej. W art. 2 ust. 3b u.c.p.g. ustawodawca w odniesieniu do spółdzielni mieszkaniowych postanowił zaś, że osoba której służy spółdzielcze prawo do lokalu, lub osoba faktycznie zamieszkująca lokal należący do spółdzielni mieszkaniowej nie jest obowiązana do wykonywania obowiązków właściciela nieruchomości wynikających z ustawy. Z tego wynika, że obowiązki wynikające z u.c.p.g. ciążą tylko na samej spółdzielni mieszkaniowej, która następnie sama rozlicza się z poszczególnymi mieszkańcami. Sąd pierwszej instancji wskazał też, że w u.c.p.g. ustawodawca zawarł przepisy, które wyraźnie odnoszą się do części nieruchomości – np. art. 6j ust. 4 u.c.p.g. Gdyby ustawodawca uznał to za dopuszczalne, to uczyniłby tak samo w odniesieniu do przedmiotu, którego dotyczy deklaracja, tj. przewidziałby wyraźnie, że deklaracja może odnosić się (ewentualnie przy spełnieniu dodatkowych warunków) również do części nieruchomości. WSA wskazał też, że brak powołania w skardze daty uchwały w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku oraz miejsca jej publikacji utrudnił precyzyjne odniesienie się do tej kwestii. Akty prawa miejscowego wydawane są zresztą tylko w granicach upoważnienia ustawowego i nie mogą zawierać postanowień sprzecznych z przepisami ustawy, w tym przypadku z u.c.p.g. II. W skardze kasacyjnej Spółdzielnia zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie: 1) prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy: a) art. 6h w zw. z art. 6j ust. 1 w zw. z art. 6m ust. 1a w zw. z art. 6i ust. 1 u.c.p.g. przez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że spółdzielnia mieszkaniowa nie jest uprawniona do składania więcej niż jednej deklaracji o wysokości opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi w obrębie jednej nieruchomości, odpowiadającym określonym częściom budynku wielolokalowego (tzw. klatkom); b) art. 2 ust. 3 w zw. z art. 2 ust. 3b u.c.p.g. przez ich błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że w związku z tym, że w przypadku zabudowania nieruchomości budynkiem wielolokalowym obowiązki właściciela nieruchomości, określone w ustawie, obciążają spółdzielnię mieszkaniową, realizacja tych obowiązków nie jest dopuszczalna poprzez złożenie więcej niż jednej deklaracji o wysokości opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi w obrębie nieruchomości zabudowanej budynkiem wielolokalowym; 2) przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy - art. 146 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.) poprzez zaniechanie uchylenia interpretacji mimo wydania jej naruszeniem prawa materialnego, o którym mowa w pkt 1 powyżej. Spółdzielnia wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie w całości interpretacji Prezydenta Miasta, a także o zasądzenie od organu na rzecz Spółdzielni kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa. Spółdzielnia oświadczyła, że zrzeka się rozprawy w postępowaniu kasacyjnym. III. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent Miasta wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym oraz o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: IV. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. IV.1. Zgodnie z art. 6h u.p.c.g. właściciele nieruchomości, o których mowa w art. 6c, są obowiązani ponosić na rzecz gminy, na terenie której są położone ich nieruchomości, opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W świetle zaś art. 6j ust. 1 u.p.c.g. w przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 1, opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn: 1) liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, lub 2) ilości zużytej wody z danej nieruchomości, lub 3) powierzchni lokalu mieszkalnego - oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1. Z art. 6m ust. 1a u.p.c.g. wynika zaś, że deklaracja zawiera dane niezbędne do określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Zgodnie z art. 6i ust. 1 u.p.c.g. obowiązek ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powstaje: 1) w przypadku nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1 - za każdy miesiąc, w którym na danej nieruchomości zamieszkuje mieszkaniec; 2) w przypadku nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 2 - za każdy miesiąc, w którym na danej nieruchomości powstały odpady komunalne. Dla porządku wskazać trzeba, że w świetle art. 6c u.p.c.g. gminy są obowiązane do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy (ust. 1). Rada gminy może, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, postanowić o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne (ust. 2). Zarzucając naruszenie powyższych przepisów, autor skargi kasacyjnej wskazuje, że Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej ich wykładni, przyjmując, że spółdzielnia mieszkaniowa nie jest uprawniona do składania więcej niż jednej deklaracji o wysokości opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi w obrębie jednej nieruchomości, odpowiadającym określonym częściom budynku wielolokalowego (tzw. klatkom). W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor nie przedstawił jednak, jak jego zdaniem winna brzmieć wykładnia tych przepisów i jakie dyrektywy wykładni zostały przez niego zastosowane w celu przyjęcia, że z przepisów tych wynika, że deklaracja DGO-1 o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi może być składana oddzielnie dla każdej klatki w nieruchomości wielolokalowej. Analizując rozważania Sądu pierwszej instancji, zauważyć trzeba, że co do art. 6h u.c.p.g. WSA jedynie zacytował ten przepis i stwierdził, że wskazuje on ogólnie na obowiązek ponoszenia opłaty na rzecz gminy, co niewątpliwie z tego przepisu wynika, a zatem nie doszło do jego błędnej wykładni. Jako że w skardze do WSA Spółdzielnia zarzuciła naruszenie art. 6j u.c.p.g. bez powołania się na konkretną jednostkę redakcyjną tego artykułu, WSA wskazał jedynie, że nieprecyzyjne sformułowanie zarzutu uniemożliwiło rozważania Sądu w tym zakresie, a zatem nie dokonywał interpretacji tego przepisu. Sąd pierwszej instancji zacytował również art. 6m ust. 1a u.c.p.g., w którym uregulowano, co powinna zawierać deklaracja DGO-1 o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Zdaniem WSA z przepisu tego nie wynika, czy właściciel jednej nieruchomości powinien złożyć jedną deklarację czy też może ich złożyć kilka, co oznacza, że przepis ten, podobnie jak art. 6h u.p.c.g., nie przełamuje stanowiska interpretacyjnego organu, z czym należy się w istocie zgodzić. Przepis ten zawiera bowiem jedynie wytyczne co do obowiązkowej treści deklaracji. Z kolei art. 6i ust. 1 u.p.c.g. określa, kiedy powstaje obowiązek ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W tym zakresie WSA uznał, że obowiązek ten wiąże się ze stanem zamieszkania i dotyczy całej nieruchomości, a zatem i złożenie deklaracji odnosi się do tak ujętego przedmiotu. Trzeba się zgodzić z tym stanowiskiem, że użyta w przepisie liczba pojedyncza świadczyć może o konieczności zachowania proporcji jedna nieruchomość – jedna deklaracja. Tym bardziej, że taką wykładnię WSA wywiódł również z porównania innych przepisów wskazujących na jedną nieruchomość, co skutkuje przyjęciem stanowiska o jednej deklaracji, z przepisami, które wprost dotyczą części nieruchomości, tj. np. art. 6m ust. 1 i art. 6j ust. 4 u.p.c.g., których błędnej wykładni jednak autor skargi kasacyjnej nie zarzucał. Wobec powyższego należy uznać, że zarzut naruszenia art. 6h w zw. z art. 6j ust. 1 w zw. z art. 6m ust. 1a w zw. z art. 6i ust. 1 u.c.p.g. przez ich błędną wykładnię należy uznać za niezasadny. IV.2. Zgodnie z art. 2 ust. 3 u.c.p.g. jeżeli nieruchomość jest zabudowana budynkiem wielolokalowym, w którym ustanowiono odrębną własność lokalu, obowiązki właściciela nieruchomości wspólnej oraz właściciela lokalu obciążają wspólnotę mieszkaniową albo spółdzielnię mieszkaniową. Osoba, której służy spółdzielcze prawo do lokalu, lub osoba faktycznie zamieszkująca lokal należący do spółdzielni mieszkaniowej nie jest obowiązana do wykonywania obowiązków właściciela nieruchomości wynikających z ustawy (art. 2 ust. 3b u.p.c.g.). Zarzucając naruszenie tych przepisów przez błędną wykładnię, autor skargi kasacyjnej wskazał, że prowadzi ona do wniosku, że w ramach obowiązków spółdzielni nie jest dopuszczalne złożenie więcej niż jednej deklaracji o wysokości opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi w obrębie nieruchomości zabudowanej budynkiem wielolokalowym. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma jednak podstaw, by twierdzić, że interpretacja tych przepisów, jakiej dokonał WSA, narusza prawo. Sąd pierwszej instancji uznał, że przepisy te wskazują na zbiorcze ujęcie obowiązków spółdzielni mieszkaniowej co do nieruchomości zabudowanej budynkiem wielolokalowym, bez podziału na części tej nieruchomości. Obowiązki wynikające z ustawy o czystości i porządku ciążą więc na samej spółdzielni mieszkaniowej, a nie na poszczególnych mieszkańcach, i to spółdzielnia rozlicza się we własnym zakresie z tymi osobami. Argumentacja skargi kasacyjnej nie podważyła tego stanowiska. Spółdzielnia uważa bowiem, że mankamentem wykładni dokonanej przez WSA byłoby zrównanie mieszkańców pod względem opłaty za odbiór odpadów, niezależnie od tego, czy prowadzą oni zbiórkę odpadów selektywnie czy też nie. Tymczasem to właśnie spółdzielnia, jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, ma dokonywać rozliczeń z poszczególnymi mieszkańcami, wobec gminy zaś ma obowiązek złożenia jednej deklaracji co do jednej nieruchomości. Po to bowiem obowiązki właściciela zostały powierzone spółdzielniom, aby w rozliczeniach z jednostką samorządu terytorialnego nie występowali masowo poszczególni mieszkańcy gminy, a podmioty zbiorcze. Ponadto zauważyć należy, że w uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej u.p.c.g. tj. ustawy z 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2015.87) wskazano, że "przy ustalaniu stawek opłat za gospodarowanie odpadami ma nastąpić odwrócenie podejścia. Dotychczas podstawową stawką była stawka za odpady niepoddane segregacji, w przypadku selektywnego zbierania miała być ustalona niższa stawka opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Ustawa nowelizująca przyjmuje, że stawką wzorcową jest stawka opłaty za odpady zbierane w sposób selektywny (taki zresztą sposób zbierania jest - podobnie zresztą jak dotychczas - obowiązkiem właścicieli nieruchomości, a nie ich dobrą wolą). W przypadku nieprzestrzegania tego obowiązku jest stosowana wyższa "sankcyjna" stawka opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi." (vide druk sejmowy VII.2373). Oznacza to, że prymat ma obecnie ustalenie stawki promującej segregację odpadów. Do Spółdzielni należy zaś rozliczenie tej kwestii z mieszkańcami. Powoływanie się w skardze kasacyjnej na wyrok WSA w Olsztynie z 16 czerwca 2016 r., sygn. akt I SA/Ol 231/16, niezależnie od słuszności zawartego w nim stanowiska, należy uznać za nieskuteczne, bowiem wyrok ten dotyczył poprzedniego stanu prawnego. Przypomnieć zresztą trzeba, że sama wysokość opłaty nie była przedmiotem wniosku o udzielenie interpretacji, a zatem i Sąd pierwszej instancji nie miał podstaw, by to zagadnienie szczegółowo omawiać. Zarzut skargi kasacyjnej co do błędnej wykładni art. 2 ust 3 i 3b u.p.c.g. należy więc uznać za niezasadny. IV.3. W tej sytuacji trzeba przyjąć, że nie doszło też do naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, bowiem prawidłowo Sąd pierwszej instancji oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. IV.4. Nie znajdując więc podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono zgodnie z art. 209, art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a.