I SA/Gl 636/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Kornacki (spr.), Sędziowie WSA Wojciech Organiściak, Anna Tyszkiewicz-Ziętek, Protokolant Izabela Maj-Dziubańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2016 r. sprawy ze skargi A w B. na interpretację Prezydenta Miasta B. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oddala skargę. 1. Pełnomocnik A w B. wniósł skargę na indywidualną interpretację Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. w przedmiocie składania deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w przypadku nieruchomości wielolokalowej. 2. Zaskarżona interpretacja została wydana na gruncie następującego stanu sprawy. 2.1. We wniosku o wydanie interpretacji Spółdzielnia podała, że posiada w zasobach szereg nieruchomości wielolokalowych, składających się z części wysokich i niskich, z których każda ma po kilka klatek. W tej sytuacji dla mieszkańców nie jest ani wygodne, ani obiektywnie możliwe do zrealizowania, zorganizowanie jednego punktu gromadzenia odpadów dla całej nieruchomości. Każdy budynek jest podzielony na części (klatki), z których każda posiada własny punkt lokalizacji pojemników, w których są składowane odpady wyłącznie przez mieszkańców lokali, zamieszkujących daną część nieruchomości (klatkę). Jest to również duże ułatwienie dla mieszkańców, którzy punkt odpadów mają zlokalizowany blisko swojej klatki. Mała społeczność jak w przypadku mieszkańców każdej klatki z osobna jest bardziej zorganizowana i potrafi porozumieć się co do przestrzegania zasad składowania odpadów. Jeśli zatem z pięciu, tylko trzy klatki przestrzegają zasad segregacji odpadów, to karanie wszystkich mieszkańców nieruchomości byłoby krzywdzące dla tej części, która prawidłowo wypełnia obowiązki segregacji odpadów. Podzielenie nieruchomości na klatki i przypisanie do każdej z nich osobnej deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi umożliwi premiowanie selektywnej zbiórki odpadów lub karanie jej braku ze ścisłym przypisaniem do tej części nieruchomości, której dotyczy zbiórka. 2.2. Wobec powyższego Spółdzielnia zadała pytanie: czy może składać odrębne deklaracje DGO-1 o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi do każdej klatki znajdującej się w nieruchomości wielolokalowej, zamiast jednej deklaracji na całą nieruchomość? 2.3. Przedstawiając własne stanowisko podała, że może składać kilka deklaracji w odniesieniu do tej samej nieruchomości, każda co do innej klatki. Wskazała w tym zakresie, że z regulacji ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 1399 ze zm. – dalej: u.c.p.g.), jak i § 1 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta B. wynika, iż na właścicielach nieruchomości spoczywa obowiązek zbierania i gromadzenia odpadów komunalnych, pochodzących z gospodarstw domowych z określonej nieruchomości – bez ograniczenia sposobu zorganizowania tego gromadzenia. Zgodnie z art. 6m ust. 1a u.c.p.g. deklaracja zawiera dane niezbędne do określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Przepisy wprost nie wykluczają składania kilku deklaracji dotyczących jednej nieruchomości. Nieruchomość w postaci bloku wielorodzinnego jest podzielona na klatki, w każdej klatce znajduje się określona ilość mieszkań, a w każdym mieszkaniu określona ilość mieszkańców. Art. 6m ust. 1a u.c.p.g. nakłada na właściciela nieruchomości podanie w deklaracji niezbędnych danych do określenia wysokości opłaty. Zamiast złożenia jednej deklaracji określającej np. 1000 mieszkańców zamieszkujących jeden blok wielorodzinny, Spółdzielnia składałaby 5 deklaracji (jedna deklaracja na jedną klatkę) w każdej wskazując po 200 mieszkańców. Łącznie dane byłyby takie same, tyle że rozbite na poszczególne klatki. W przypadku składania jednej deklaracji dotyczącej całego bloku, większość mieszkańców jest pokrzywdzona, płacąc za tych, którzy nie segregują odpadów. Dochodzi w ten sposób do nierównego traktowania mieszkańców. 2.4. Prezydent Miasta w interpretacji z dnia [...] r., nr [...] uznał stanowisko Spółdzielni za nieprawidłowe. W uzasadnieniu wskazał, że w u.c.p.g. ustawodawca zawarł regulacje dotyczące zarówno nieruchomości, jak i części nieruchomości (np. art. 6j ust. 4 i 5 u.c.p.g.). Ta ustawa reguluje także kwestie dotyczące właściciela nieruchomości zabudowanej budynkiem wielolokalowym (np. art. 2 ust. 3, art. 6m ust. 1c u.c.p.g.), gdzie obowiązki z zakresu gospodarowania odpadami komunalnymi obciążają spółdzielnię mieszkaniową albo wspólnotę mieszkaniową. Następnie organ wskazał, że zgodnie z art. 6h u.c.p.g. właściciele nieruchomości są obowiązani ponosić opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi na rzecz gminy na której położone są ich nieruchomości. W art. 6j ust. 1 u.c.p.g. określono metody, zgodnie z którymi obliczona zostaje opłata dla nieruchomości (organ podkreślił użycie liczby pojedynczej) – ustawodawca nie przewidział możliwości podziału opłaty ze względu na lokale, czy klatki wchodzące w skład nieruchomości. Ponadto stosownie do art. 6m u.c.p.g. właściciel nieruchomości jest zobowiązany złożyć deklarację (organ podkreślił użycie liczby pojedynczej) o wysokości opłaty w terminie 14 dni od dnia zamieszkania na nieruchomości (organ zaznaczył użycie liczby pojedynczej) pierwszego mieszkańca lub powstania odpadów komunalnych, przy czym Rada gminy określając wzór deklaracji może wymagać podania adresu nieruchomości (także zaznaczono użycie liczby pojedynczej). Organ wskazał ponadto na art. 6r ust. 2a u.c.p.g. przewidujący możliwość wyposażenia nieruchomości w pojemniki lub worki służące do gromadzenia odpadów komunalnych, a także art. 6r ust. 3b u.c.p.g. w którym uregulowano kwestie dotyczące minimalnej częstotliwości odbioru odpadów komunalnych z budynków wielolokalowych, a nie z ich części. Z tych powodów organ wywiódł, że obowiązki właściciela nieruchomości z zakresu gospodarowania odpadami, jak i odbiór odpadów komunalnych dotyczą całej nieruchomości zabudowanej budynkiem wielolokalowym. Nie ma zatem podstawy do składania odrębnej deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla każdej klatki wchodzącej w skład nieruchomości wielolokalowej. Za takim poglądem przemawia także art. 2 ust. 3a u.c.p.g. przewidujący sposób ustalania zakresu odpowiedzialności za przedmiotową opłatę. 3.1. W skardze pełnomocnik Spółdzielni zarzucił naruszenie art. 6h w związku z art. 6j w związku z art. 6m ust. 1a u.c.p.g. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przez przyjęcie, że obowiązki właściciela nieruchomości z zakresu gospodarowania odpadami, jak i odbiór odpadów komunalnych dotyczą całej nieruchomości zabudowanej budynkiem wielolokalowym i nie ma podstawy prawnej do składania odrębnej deklaracji o wysokości opłaty dla każdej klatki wchodzącej w skład nieruchomości wielolokalowej, podczas gdy z przepisów u.c.p.g., jak i § 1 Regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminach na terenie miasta B. wynika, że na właścicielach nieruchomości spoczywa obowiązek zbierania i gromadzenia odpadów komunalnych, pochodzących z gospodarstw domowych z określonej nieruchomości – bez ograniczenia w zakresie sposobu zorganizowania tego gromadzenia, a art. 6h w zw. z art. 6j u.c.p.g. nie wyklucza możliwości odrębnego zbierania odpadów dla każdej części nieruchomości i składania w tym zakresie odrębnych deklaracji. Wobec powyższego strona skarżąca wniosła o uchylenie interpretacji i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi powtórzono argumenty zawarte we wniosku o wydanie interpretacji. 3.1. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Powtórzył argumenty zawarte w interpretacji oraz powołał się na wyrok WSA w Olsztynie z dnia 6 lutego 2014 r., I SA/Ol 18/14 (Lex nr 1432545). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. 4. Skarga nie jest zasadna, a zatem na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) podlega oddaleniu. 5. W pierwszej kolejności Sąd wskazuje, że stosownie do - obowiązującego od dnia 15 sierpnia 2015 r. - art. 57a p.p.s.a. skarga na pisemną interpretację przepisów prawa podatkowego wydaną w indywidualnej sprawie może być oparta wyłącznie na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, dopuszczeniu się błędu wykładni lub niewłaściwej oceny co do zastosowania przepisu prawa materialnego. Sąd administracyjny jest związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Koreluje z tym nowe brzmienie art. 134 § 1 p.p.s.a. zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. 6. Poruszając się w tak zakreślonych ramach kontroli zgodności z prawem zaskarżonej interpretacji, Sąd stwierdza, że strona skarżąca zarzuca naruszenie art. 6h w związku z art. 6j w związku z art. 6m ust. 1a u.c.p.g. na skutek przyjęcia, że nie ma podstawy prawnej do składania odrębnej deklaracji o wysokości opłaty dla każdej klatki wchodzącej w skład nieruchomości wielolokalowej. Zgodnie z powołanym w skardze art. 6h u.c.p.g. właściciele nieruchomości, o których mowa w art. 6c, są obowiązani ponosić na rzecz gminy, na terenie której są położone ich nieruchomości, opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Stosownie do art. 6m ust. 1a u.c.p.g. deklaracja zawiera dane niezbędne do określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Z kolei powołany w skardze art. 6j u.c.p.g. składa się z wielu jednostek redakcyjnych; jest znaczenie rozbudowany. Skarżąca nie wskazała - także w uzasadnieniu skargi - jaką konkretną jednostkę redakcyjną art. 6j u.c.p.g. wzięła pod uwagę, wiążąc ją z art. 6h i art. 6m ust. 1a u.c.p.g. To ogranicza, czy wręcz uniemożliwia dalej idące rozważania Sądu w analizowanym obecnie aspekcie na tle art. 6j u.c.p.g. Sąd stwierdza dalej, że wskazane precyzyjnie przez skarżącą regulacje rangi ustawowej nie uzasadniają uznania stanowiska organu za nieprawidłowe. Z powołanych w skardze art. 6g i 6m ust.1a u.c.p.g. nie wynika: - czy właściciel jednej nieruchomości powinien złożyć jedną deklarację, czy też może ich złożyć kilka (każdą w odniesieniu do części danej nieruchomości); - nie wynika również, czy właściciel może złożyć jedną deklarację co do większej liczby nieruchomości, których jest właścicielem. Regulacja art. 6h u.c.p.g. ogólnie statuuje obowiązek właścicieli nieruchomości ponoszenia opłaty na rzecz gminy, zaś art. 6m ust. 1a u.c.p.g. wskazuje niezbędne dane, które ma zawierać deklaracja. Przepisy art. 6h i art. 6m ust. 1a u.c.p.g. nie mogą więc przełamać zaprezentowanego przez organ stanowiska interpretacyjnego. Po prostu nie regulują kwestii, która w tej sprawie jest sporna. 7. W dalszej kolejności Sąd wskazuje, że sporne zagadnienie można wyinterpretować z innych, aniżeli powołane w skardze, regulacji u.c.p.g. Trafnie do tego zagadnienia odniósł się organ. 7.1. Należy bowiem zauważyć, że niektóre regulacje u.c.p.g. wiążą właściciela jednej nieruchomości ze złożeniem jednej deklaracji – poprzez użycie tych pojęć w liczbie pojedynczej. Stosownie bowiem do art. 6m ust. 1 u.c.p.g. właściciel nieruchomości jest obowiązany złożyć do wójta, burmistrza lub prezydenta miasta deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w terminie 14 dni od dnia zamieszkania na danej nieruchomości pierwszego mieszkańca lub powstania na danej nieruchomości odpadów komunalnych. Wskazany przepis nie mówi o "nieruchomościach" lecz o "nieruchomości" oraz nie stanowi o "deklaracjach" lecz o "deklaracji". Wynika z tego, że właściciel składa jedną deklarację w odniesieniu do jednej nieruchomości. Zatem: - właściciel nie może złożyć więcej niż jednej deklaracji co do tej samej nieruchomości, tak jak postuluje strona skarżąca, względnie - właściciel nie może złożyć jednej deklaracji w odniesieniu do więcej niż jednej nieruchomości – co było przedmiotem rozważań WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 4 lutego 2014 r., I SA/Ol 18/14 (Lex nr 1432545) i NSA w wyroku z dnia 16 lutego 2016 r., II FSK 1482/14 (Lex nr 2036425). Analogiczne wnioski należy wysnuć z odczytania w analizowanym kontekście art. 6m ust. 1b pkt 1 i 2 u.c.p.g. w którym zawarto upoważnienie dla rady gminy podania danych identyfikujących właściciela oraz adres nieruchomości. Podobnie z analizy art. 6m ust. 2a u.c.p.g. Z art. 6i ust. 1 u.c.p.g. wynika, że ustawa przewiduje powstanie obowiązku ponoszenia opłaty (w przypadku nieruchomości zamieszkałych) z zamieszkaniem na danej nieruchomości, a nie na jej części. Zatem "stan zamieszkania" kreuje powstanie obowiązku poniesienia opłaty wobec całej nieruchomości, a co za tym idzie złożenia deklaracji co do tak ujętego przedmiotu. Należy także dostrzec art. 2 ust. 3 tej ustawy, w którym ustawodawca powiązał jedną nieruchomość zabudowaną budynkiem wielolokalowym z obowiązkami jednego podmiotu, tj. wspólnoty mieszkaniowej albo spółdzielni mieszkaniowej. W analizowanym zagadnieniu znaczenie ma także art. 2 ust. 3b u.c.p.g. Ustawodawca w odniesieniu do spółdzielni mieszkaniowych postanowił, że osoba której służy spółdzielcze prawo do lokalu, lub osoba faktycznie zamieszkująca lokal należący do spółdzielni mieszkaniowej nie jest obowiązana do wykonywania obowiązków właściciela nieruchomości wynikających z ustawy. Z tego wynika, że obowiązki wynikające z u.c.p.g. ciążą tylko na samej spółdzielni mieszkaniowej. Tym bardziej analizowania publicznoprawna relacja nie zachodzi pomiędzy grupą osób zamieszkujących część nieruchomości, np. lokatorami danej klatki, a gminą. Spółdzielnia z tymi osobami rozlicza się we własnym zakresie (por. W. Radecki, Komentarz do art.2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, teza 12, LEX 2016). 7.2. Z drugiej strony nie może umknąć uwadze, że w u.c.p.g. ustawodawca zawarł przepisy, które wyraźnie odnoszą się do części nieruchomości. W art. 6j ust. 4 u.c.p.g. ustawodawca postanowił, że w przypadku nieruchomości, która w części stanowi nieruchomość, o której mowa w art. 6c ust. 1, a w części nieruchomość, o której mowa w art. 6c ust. 2, opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi sumę opłat obliczonych zgodnie z ust. 1-3. Skoro ustawodawca w tym przypadku regulację odnosi do "części nieruchomości", to gdyby uznał to za dopuszczalne, uczyniłby tak samo w odniesieniu do przedmiotu, którego dotyczy deklaracja, tj. przewidziałby wyraźnie, że deklaracja może odnosić się (ewentualnie przy spełnieniu dodatkowych warunków) również do części nieruchomości. 8. Oceny stanowiska organu nie zmienia także odwołanie się w skardze do § 1 Regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminach na terenie miasta B. Akty prawa miejscowego wydawane są tylko w granicach upoważnienia ustawowego i nie mogą zawierać postanowień sprzecznych z przepisami ustawy, w tym przypadku z u.c.p.g. Jeśli więc ze wskazanych powyżej (pkt 7) regulacji rangi ustawowej wynika, że właściciel składa jedną deklarację w odniesieniu do jednej nieruchomości, w tym nieruchomości wielolokalowej, to odmiennych w tej materii postanowień nie może zawierać uchwała rady gminy. Tylko na marginesie Sąd wskazuje, że wobec braku powołania w skardze daty uchwały oraz miejsca jej publikacji, trudno byłoby odnieść się precyzyjnie do tej kwestii. Sąd ma bowiem wątpliwości, czy chodzi o uchwałę z dnia 24 listopada 2015 r. nr XIII/209/2015 (Dz. Urz. Województwa Śląskiego z 2015 r., poz. 6501), która jeszcze nie obowiązywała w dniu wniesienia wniosku o wydanie interpretacji, a obowiązywała w dniu wydania interpretacji, czy też o uchwałę z dnia 13 listopada 2014 r., nr XLVII/1130/2014 (Dz. Urz. Województwa Śląskiego z 2014 r., poz. 6097), która obowiązywała tylko w dniu złożenia wniosku o wydanie interpretacji. Po drugie, strona skarżąca nie wskazała, czy opiera swoje stanowisko na treści § 1 danej uchwały, czy też w istocie załącznika do tejże uchwały. 9. Z tych wszystkich powodów skarga została oddalona.