II FSK 1482/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Antoni Hanusz, Sędzia NSA Małgorzata Wolf-Kalamala(sprawozdawca), Sędzia del. WSA Wojciech Stachurski, Protokolant Katarzyna Łysiak, po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2016 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 6 lutego 2014 r., sygn. akt I SA/Ol 18/14 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w Ostródzie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia 29 sierpnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oddala skargę kasacyjną. 1. Zaskarżonym wyrokiem z 6 lutego 2014 r., I SA/Ol 18/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uchylił – na skutek skargi Prokuratora Rejonowego w Ostródzie – decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z 29 sierpnia 2013 r. w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej P.p.s.a. 2. Jak zauważono w motywach orzeczenia, ww. decyzją Kolegium uchyliło w całości 40 decyzji wydanych 1 lipca 2013 r. przez Zarząd Związku Gmin Regionu O.-I. "A" w O., w przedmiocie określenia Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko-Własnościowej "B" w M. opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla 40 nieruchomości położonych w M. i określiło wysokość tych opłat za okres od 1 lipca 2013 r. w łącznej kwocie 23.427 zł miesięcznie. Zdaniem organu obowiązek złożenia deklaracji w zakresie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi obciąża spółdzielnię mieszkaniową, która posiada status właściciela nieruchomości wynikający z art. 2 ust. 1 pkt 4 lub art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn.: Dz. U z 2013 r. poz. 1399 ze zm.), zwanej dalej u.c.p.g. Odnosząc się natomiast do kwestii, czy w przypadku spółdzielni, która jest właścicielem kilkudziesięciu nieruchomości, opłata powinna być określona odrębnie w stosunku do każdej nieruchomości, czy też decyzja określająca wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powinna obejmować pełną wysokość opłaty dotyczącą wszystkich tych nieruchomości, organ odwoławczy przychylił się do drugiego z tych stanowisk. W związku z tym organ drugiej instancji, przeciwnie do rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, określił wysokość należnej opłaty uwzględniając wszystkie nieruchomości, których właścicielem w rozumieniu u.c.p.g. jest spółdzielnia. 3. Uwzględniając skargę Prokuratora na ww. decyzję Sąd za prawidłową uznał na wstępie ocenę, że podmiotem zobowiązanym do składania deklaracji i uiszczania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi w odniesieniu do budynków znajdujących się w zasobie spółdzielni mieszkaniowej jest spółdzielnia mieszkaniowa, a nie osoby, którym przysługują prawa do poszczególnych lokali. Sąd stwierdził jednakże, że określenie przez organ odwoławczy jednej łącznej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla wszystkich nieruchomości spółdzielni stanowiło naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu, w szczególności treść art. 6m ust. 1 u.c.p.g. przemawia za poglądem, że deklaracja o wysokości opłaty powinna dotyczyć danej nieruchomości. Za potrzebą określania opłaty dla każdej nieruchomości budynkowej z osobna przemawia m.in. różnicowanie stawki opłaty w zależności od tego, czy odpady komunalne są zbierane w sposób selektywny, czy też nieselektywny. Zauważono przy tym, że stwierdzenie, że opłata powinna być określona dla każdej nieruchomości odrębnie, nie wyklucza wydania jednej decyzji, co wywieść można z art. 6q u.c.p.g. w zw. z art. 125 Ordynacji podatkowej. Wydana decyzja powinna jednak, stosownie do art. 6m ust. 1 i art. 6o u.c.p.g., określać wysokość opłaty należnej od każdej nieruchomości odrębnie. W przypadku właściciela większej ilości nieruchomości, zwłaszcza obejmujących budynki wielolokalowe, niezbędne jest zatem szczegółowe wyliczenie dotyczące każdej z nich, które może służyć dalszemu ewentualnemu wyliczeniu w decyzji globalnej kwoty należnej od danego podmiotu. Aby jednak móc ocenić poprawność wyliczenia tej łącznej kwoty, w decyzji powinny być przedstawione jej elementy składowe. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji w żaden sposób nie wynika natomiast, w jaki sposób organ obliczył wysokość łącznej opłaty. Zawarta dopiero w odpowiedzi na skargę informacja, że łączna wysokość opłat została obliczona w oparciu o sumę opłat określonych 40 decyzjami organu pierwszej instancji, nie może być uznana za wystarczającą. Kolegium nie wyjaśniło, jakie znaczenie miały złożone przez mieszkańców deklaracje, skoro obowiązek złożenia deklaracji spoczywał na spółdzielni (czego ta nie uczyniła). Stwierdzone braki powodują, że zaskarżona decyzja nie poddaje się kontroli, gdyż wymagałoby to ustalania danych dotyczących poszczególnych nieruchomości, a następnie dokonywania obliczeń, w których to czynnościach Sąd nie może zastąpić organu. Wskazane uchybienia stanowiły w konsekwencji o naruszeniu art. 122, art. 187 § 1, art. 210 § 1 pkt 6 i § 4 Ordynacji podatkowej, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. 4. W skardze kasacyjnej od omówionego wyżej orzeczenia Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, zarzucając naruszenie: 1) przepisów postępowania poprzez uwzględnienie skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., przy: - błędnej ocenie i przyjęciu, że organ odwoławczy wydał decyzję z uchybieniami proceduralnymi wyłaniającymi się na tle stosowania przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz wskazanego w nich trybu postępowania, które skutkowały koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji, - błędnej ocenie i przyjęciu, jakoby organ odwoławczy wysnuł wniosek, że z przepisów Ordynacji podatkowej wynika kategoryczny obowiązek wydania decyzji określającej jedną kwotę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi należnej od danego podmiotu w sytuacji, gdy jest on właścicielem czy zarządcą wielu nieruchomości, - błędnej ocenie i przyjęciu, że organ odwoławczy podejmując decyzję o charakterze reformatoryjnym nie mógł oprzeć się w zakresie ustaleń faktycznych na danych przyjętych przez organ pierwszej instancji, tj. że dane te nie mogły być elementem ustaleń faktycznych w przedmiotowej sprawie, - błędnej ocenie, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie daje możliwości zweryfikowania przez Sąd poprawności ustaleń poczynionych przez organ odwoławczy, - błędnej ocenie, że w przedmiotowej sprawie nie został zgromadzony w pełni i rozważony materiał dowodowy, 2) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.: - art. 6o w zw. z art. 6q u.c.p.g. poprzez uznanie za wadliwe określenia jedną decyzją, wydaną w trybie art. 6o tej ustawy, wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi jako całości zobowiązania ciążącego na podmiocie zobowiązanym do złożenia deklaracji, tj. spółdzielni, - art. 6o w zw. z art. 6m ust. 1 u.c.p.g. poprzez uznanie, że treść art. 6m ust. 1 tej ustawy przesądza o konieczności wydania decyzji określającej wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla każdej nieruchomości budynkowej z osobna. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Na rozprawie nikt się nie stawił. 5. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Na wstępie należy przypomnieć, że zgodnie z art. 183 § 1 zdanie pierwsze P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny – poza przypadkami nieważności postępowania wymienionymi w art. 183 § 2 P.p.s.a., które w sprawie nie zachodzą – rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie Sądu kasacyjnego podstawami zaskarżenia oraz zakresem tego zaskarżenia. W konsekwencji Sąd kasacyjny – rozstrzygając w granicach środka odwoławczego – nie jest uprawniony do uzupełniania lub poprawiania podstaw skargi kasacyjnej, czy też samodzielnego formułowania jej zarzutów. Unormowania art. 174 P.p.s.a. wskazują, iż skargę kasacyjną można oprzeć na: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) albo naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Zaś w myśl art. 176 tej ustawy skarga kasacyjna powinna między innymi zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Wniesiona skarga kasacyjna obarczona jest szeregiem wad konstrukcyjnych, które wykluczają możliwość merytorycznego odniesienia się do sformułowanych w niej zarzutów. W skardze zawarto zarzuty zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Z tych ostatnich Kasator wskazał jako naruszony jedynie przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., który stanowi, że "Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy". Podkreślić trzeba, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., który ma zastosowanie w sytuacji uwzględnienia skargi przez Sąd, wymaga powiązania z innymi przepisami i nie stanowi samodzielnej podstawy do oceny zarzucanych uchybień. Wynika to wyraźnie z jego treści, w świetle której art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. może być podstawą uwzględnienia skargi, gdy sąd stwierdzi "inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy". Oznacza to, że ze środka odwoławczego nie wynika, jakie przepisy postępowania administracyjnego zostały w ocenie Kasatora naruszone; nie jest czytelne, z jakich przyczyn uznał on, że istnieją podstawy do uchylenia zaskarżonego orzeczenia (w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczono jedynie wskazane przez Sąd pierwszej instancji uchybienia, których miał dopuścić się organ). Należy przy tym podkreślić, że zarzuty skargi kasacyjnej nie podlegają uzupełnieniu bądź konkretyzacji przez Sąd odwoławczy, którego kontroli poddane zostało orzeczenie. Tymczasem w niniejszej sprawie mamy właśnie do czynienia z sytuacją, gdzie Kasator nie wyartykułował w sposób jednoznaczny stwierdzonych naruszeń, uniemożliwiając dokonanie rzeczowej oceny swego stanowiska Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu. Podobnie ocenić należy wymienione w skardze zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego "przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie", a to: - art. 6o w zw. z art. 6q u.c.p.g. poprzez uznanie za wadliwe określenie jedną decyzją, wydaną w trybie art. 6o tej ustawy, wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi jako całości zobowiązania ciążącego na podmiocie zobowiązanym do złożenia deklaracji, tj. spółdzielni, - art. 6o w zw. z art. 6m ust. 1 cyt. wyżej ustawy poprzez uznanie, że treść jej art. 6m ust. 1 przesądza o konieczności wydania decyzji określającej wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami dla każdej nieruchomości budynkowej z osobna. Uzasadniając tak sformułowane zarzuty strona argumentowała, że na mocy art. 6q u.c.p.g., w sprawach dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej i jest to stosowanie "wprost". Z tego względu Kolegium przyjęło, że dopuszczalne i niewadliwe jest określenie wobec podmiotu zobowiązanego wysokości opłaty (zobowiązania) jako całości zobowiązania, obejmującego zakresem przedmiotowym wszystkie nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy i których właścicielem (w rozumieniu ustawy) jest spółdzielnia. Powyższe zarzuty, jak i ich uzasadnienie należy uznać za zbyt ogólnikowe i niezawierające rzeczowej argumentacji. Przede wszystkim zauważyć należy, iż Kasator nie wskazał, który z ustępów art. 6o jak i art. 6q u.c.p.g. został naruszony. Tymczasem pierwszy z ww. przepisów stanowi, że: - w razie niezłożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi albo uzasadnionych wątpliwości co do danych zawartych w deklaracji wójt, burmistrz lub prezydent miasta określa, w drodze decyzji, wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, biorąc pod uwagę dostępne dane właściwe dla wybranej przez radę gminy metody, a w przypadku ich braku - uzasadnione szacunki, w tym w przypadku nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, średnią ilość odpadów komunalnych powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze (ust. 1), - opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi w wysokości określonej w decyzji, o której mowa w ust. 1, obowiązuje do końca miesiąca poprzedzającego miesiąc, w którym następuje zmiana danych niezbędnych do określenia wysokości tej opłaty (ust. 2), - po doręczeniu decyzji, o której mowa w ust. 1, złożenie deklaracji nie jest dopuszczalne, jeżeli nie następuje zmiana danych niezbędnych do określenia wysokości tej opłaty, w tym stawki opłaty (ust. 3), - właściciel nieruchomości wobec którego została wydana decyzja, o której mowa w ust. 1, w przypadku zmiany danych jest obowiązany do złożenia deklaracji, dotyczy to również przypadku zmiany stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (ust. 4). Powołując się całościowo na powyższy przepis Kolegium wskazało, że Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo uznał za wadliwe "określenie przez organ jedną decyzją (wydaną w trybie art. 6o tej ustawy) wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami (...)". Zarzut ten jest niezrozumiały, gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny wyraźnie zaprezentował pogląd, że "stwierdzenie, że opłata powinna być określona dla każdej nieruchomości odrębnie, nie wyklucza wydania jednej decyzji" (str. 8 uzasadnienia wyroku). Sąd pierwszej instancji przyjął, iż "do postępowania w sprawach dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi stosuje się, na mocy art. 6q cyt. ustawy, przepisy Ordynacji podatkowej" i "zasadność prowadzenia w takim przypadku jednego postępowania i wydania jednej decyzji kończącej to postępowanie można wywodzić m.in. z uregulowanej w art. 125 Ordynacji podatkowej zasady szybkości i ekonomiki postępowania" (str. 8). Odnosząc się do drugiego zarzutu, dotyczącego błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 6o w zw. z art. 6m ust. 1 cyt. ustawy, wskazać należy również na ogólnikowe powołanie art. 6o bez uwzględnienia numeracji ustępów zawartych w powołanej regulacji. Tworzenie niespójnej zbitki przepisów – szeregu norm prawnych, które miał naruszyć sąd pierwszej instancji, bez wskazania konkretnie na czym polega naruszenie każdej z tych norm – stanowi istotną wadę konstrukcyjną wniesionego środka zaskarżenia (por. wyroki NSA: z 25 stycznia 2013 r., II FSK 1168/11; z 22 marca 2013 r., II FSK 1551/11). Autor skargi kasacyjnej nie wskazał również, czy naruszenie przepisów prawa materialnego nastąpiło przez jego błędną wykładnię czy też niewłaściwe zastosowanie, wskazując alternatywnie na oba sposoby naruszeń, bez jakiegokolwiek w tym zakresie uzasadnienia. Ponownie wypada zwrócić uwagę, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do precyzowania za stronę zarzutów skargi kasacyjnej bądź do poszukiwania za nią naruszeń prawa, jakich mógł dopuścić się wojewódzki sąd administracyjny. Odnotować jedynie należy, iż przywołany przez Kasatora przepis art. 6m ust. 1 u.c.p.g. wskazuje na obowiązek właściciela nieruchomości do złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, a art. 6o tej ustawy (w ust. 1) dotyczy sytuacji powstałej w razie niezłożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (...) i obowiązku określenia przez wójta, burmistrza lub prezydenta, w drodze decyzji, wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny, odwołując się do treści art. 6m ust. 1 u.c.p.g. zasadnie wskazał, iż "deklaracja o wysokości opłaty powinna dotyczyć danej nieruchomości" (str.8). Sąd pierwszej instancji prawidłowo wywodził dalej, iż "wydana następnie decyzja powinna stosownie do odczytywanych w łączności przepisów art. 6m ust. 1 i art. 6o u.c.p.g., określać wysokość opłaty należnej do każdej nieruchomości odrębnie". Co istotne, Sąd zwrócił uwagę, iż z "uzasadnienia zaskarżonej decyzji w żaden sposób nie wynika w jaki sposób organ obliczył wysokość łącznej opłaty", a "zawarta dopiero w odpowiedzi na skargę informacja, że łączna wysokość opłat została obliczona w parciu o sumę opłat określonych 40 decyzjami organu pierwszej instancji – nie może być uznana za wystarczającą" (str. 9 uzasadnienia wyroku"). Stanowiło powyższe w ocenie Sądu o naruszeniu art. 122, art. 187 § 1, art. 210 § 1 pkt 6 i § 4 Ordynacji podatkowej. Ustaleń tych nie podważono stosownymi zarzutami procesowymi. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, na podstawie art. 184 P.p.s.a. b.a.