II SA/Bd 209/17

Dnia 12 kwietnia 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Leszek Tyliński (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Elżbieta Piechowiak sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant: asystent sędziego Magdalena Gadecka-Kauczor po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2017 roku sprawy ze skargi A. S.-K. na decyzję Wojewody K.-P. z dnia 30 grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody K.-P. na rzecz A. S.-K. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] Starosta W., po rozpoznaniu wniosku E. – O. S.A., orzekł – na podstawie art. 126 ust. 1 – 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.), dalej w skrócie "u.g.n." – o zezwoleniu wnioskodawcy na czasowe zajęcie nieruchomości gruntowej oznaczonej numerem 365, położonej w obrębie ewidencyjnym M. , gmina B. K., o powierzchni: 8,3000 ha, dla której Sąd Rejonowy we [...] prowadzi księgę wieczystą numer KW [...], stanowiącej własność A. S. - K. na okres 1 dnia roboczego, w terminie 5 dni od dnia doręczenia wnioskodawcy niniejszej decyzji w celu przeprowadzenia prac niezbędnych do zmiany miejsca posadowienia słupa elektroenergetycznego ŻN - 9 stanowisko nr [...]. Jednocześnie Starosta orzekł w decyzji, że po upływie okresu, na który nastąpiło zajęcie nieruchomości, podmiot, który zajął nieruchomość, jest obowiązany doprowadzić nieruchomość do stanu poprzedniego, a także, że za udostępnienie nieruchomości oraz szkody powstałe w wyniku zajęcia nieruchomości przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem nieruchomości a podmiotem, któremu udostępniono nieruchomość. Decyzji nadany został rygor natychmiastowej wykonalności. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła A. S. – K., zarzucając jej naruszenie art. 126 ust. 1 u.g.n. oraz przepisów postępowania: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 6, art. 8, art. 9, art. 10, art. 85 § 1 oraz art. 84 § 1 k.p.a. Odwołująca się wniosła jednocześnie o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] grudnia 2016r. nr [...], Wojewoda K. – P., na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 105 § 1 umorzył postępowanie odwoławcze. Organ odwoławczy, wskazując na treść art. 138 § 1 pkt 3 oraz art. 105 § 1 kpa, podniósł, iż z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. mamy do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a. W sprawie niniejszej Starosta W., zgodnie z żądaniem zawartym we wniosku, zezwolił na czasowe zajęcie przedmiotowej nieruchomości na okres 1 dnia roboczego, w terminie 5 dni od dnia doręczenia wnioskodawcy niniejszej decyzji i nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Decyzja została doręczona pełnomocnikowi wnioskodawcy w dniu [...] listopada 2016 r. W związku z powyższym, termin na czasowe zajęcie nieruchomości, określony w zaskarżonej decyzji Starosty [...] upłynął w dniu [...] listopada 2016 r. Organ wskazał, że odwołanie od decyzji zostało złożone w dniu [...] listopada 2016 r., a wpłynęło do organu odwoławczego w dniu [...] listopada 2016 r., a więc już po upływie terminu wyznaczonego na czasowe zajęcie nieruchomości. W tym momencie przedmiotowa decyzja nie mogła być już wykonana, gdyż upłynął termin czasowego zajęcia nieruchomości. Niedopuszczalne jest, zatem orzekanie w trybie odwoławczym o prawach i obowiązkach wynikających z niniejszej decyzji. Upływ terminu na czasowe zajęcie nieruchomości stanowi zdarzenie prawne, które powoduje wygaśnięcie stosunku administracyjnoprawnego. Organ zwrócił uwagę, że zajęcie nieruchomości nie doszło do skutku, wobec czego w sprawie zasadne jest umorzenie postępowania odwoławczego. Niezasadne i niedopuszczalne jest w związku z tym odnoszenie się do poszczególnych zarzutów podniesionych w złożonym odwołaniu, gdyż pozostawałoby to w sprzeczności z treścią rozstrzygnięcia. Organ podkreślił, że bezprzedmiotowość dotyczy wyłącznie podstępowania odwoławczego. W skardze do Sądu A. wniosła o uchylenie decyzji Wojewody K. – P. wskazując, że nie zgadza się ze stanowiskiem Wojewody, że z uwagi na to, że odwołanie wpłynęło do organu drugiej instancji po upływie terminu do wykonania decyzji, postępowanie jest bezprzedmiotowe. Zdaniem skarżącej postępowanie odwoławcze wszczęte zostało z chwilą wniesienia odwołania, a Wojewoda, jako organ odwoławczy, władny jest orzec również o uchyleniu i zmianie decyzji pierwszoinstancyjnej w zakresie terminu zajęcia, zwłaszcza, że kwestie dotyczące terminu zajęcia stanowiły zarzut odwołania. Skarżąca zakwestionowała również stanowisko Wojewody w zakresie uchylenia decyzji pierwszej instancji i umorzenia postępowania prowadzonego przed Starostą. Zdaniem skarżącej postępowanie Wojewody narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania, skarżąca bowiem została pozbawiona możliwości skutecznego zaskarżenia decyzji. Skarżąca zwróciła uwagę, że wygaśnięcie decyzji administracyjnej nie powoduje, że strona nie ma możliwości poddania tej decyzji kontroli sądowoadministracyjnej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda K. – P. wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał ponadto, że prace związane ze zmianą miejsca posadowienia słupa na nieruchomości skarżącej wykonane zostały w dniu [...] grudnia 2016 r. na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...], zezwalającej E. O. S.A. z siedzibą w G. na czasowe zajęcie części nieruchomości nr [...], w celu przeprowadzenia niezbędnych do zmiany miejsca posadowienia słupa elektroenergetycznego. Uczestnik postępowania – E. E. – w odpowiedzi na skargę za pismem z dnia [...] kwietnia 2017 r. wniósł o jej oddalenie, podzielając stanowisko organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić. Rozpoznając sprawę Sąd ocenia, czy decyzja w niej zaskarżona nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy błędnie zastosował przepisy proceduralne, wobec czego decyzja nie mogła ostać się w obrocie prawnym. Przedmiot skargi rozpoznawanej w niniejszej sprawie stanowi decyzja Wojewody K. – P. z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] umarzająca postępowanie odwoławcze od decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...], mocą której organ pierwszej instancji zezwolił E. O. S.A. na czasowe zajęcie nieruchomości gruntowej oznaczonej numerem 365, położonej w obrębie ewidencyjnym M. , gmina B. K., stanowiącej własność skarżącej na okres jednego dnia roboczego, w terminie 5 dni od dnia doręczenia wnioskodawcy niniejszej decyzji w celu przeprowadzenia prac niezbędnych do zmiany miejsca posadowienia słupa elektroenergetycznego ŻN - 9 stanowisko nr [...], z zastrzeżeniem że po upływie okresu, na który nastąpiło zajęcie nieruchomości, podmiot, który zajął nieruchomość, jest obowiązany doprowadzić nieruchomość do stanu poprzedniego, a także, że za udostępnienie nieruchomości oraz szkody powstałe w wyniku zajęcia nieruchomości przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem nieruchomości a podmiotem, któremu udostępniono nieruchomość, przy czym decyzji nadany został rygor natychmiastowej wykonalności. Decyzja odwoławcza wydana została na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy wydaje decyzję, w której umarza postępowanie odwoławcze. Umorzenie postępowania odwoławczego jest jednym z rodzajów decyzji organu odwoławczego – obok decyzji utrzymującej w mocy zaskarżoną decyzję oraz decyzji, którą organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka, co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Wskazany art. 138 § 1 pkt 3 kpa nie określa żadnych przesłanek umorzenia postępowania odwoławczego. Posiłkowo sięgnąć należy, zatem do art. 105 § 1 kpa, zgodnie z którym, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Biorąc, zatem pod uwagę przesłanki wynikające z art. 105 § 1 kpa stwierdzić należy, że organ odwoławczy wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego w sytuacji, w której stwierdził bezprzedmiotowość postępowania odwoławczego. Przesłanki umorzenia postępowania odwoławczego w doktrynie i orzecznictwie rozpatrywane są wąsko. Bezprzedmiotowość, o której mowa w art. 105 § 1 kpa tyczy się, co do zasady postępowania przed organem pierwszej instancji. Bezprzedmiotowość oznacza, że brak jest któregoś z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, zatem sprawy toczącej się przed organami administracji publicznej w należącej do właściwości tych organów sprawie indywidualnej rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej. Elementy te mogą być zarówno podmiotowe, jak i przedmiotowe, spowodowane de facto lub ex lege. Istotne, zatem dla stwierdzenia bezprzedmiotowości jest obiektywne stwierdzenie braku podstaw prawnych i faktycznych dla merytorycznego rozpoznania sprawy. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 września 2014r. (sygn. akt I OSK 1317/13): W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego bezprzedmiotowość postępowania rozumiana jest jako brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Podkreślić należy, że umorzenie postępowania z powodu bezprzedmiotowości jest obligatoryjne oraz, że decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach stron i jest równoznaczna z brakiem przesłanek do merytorycznego orzekania, co do istoty sprawy oraz kończy jej zawisłość w danej instancji. Odmiennie rozpatruje się kwestię bezprzedmiotowości w przypadku postępowania prowadzonego w pierwszej instancji i postępowania odwoławczego. Przesłanki umorzenia postępowania odwoławczego z uwagi na jego bezprzedmiotowość sprowadzają się do ustalenia, że strona wnosząca postępowanie nie jest stroną bądź też, że wnoszący odwołanie skutecznie je cofnął. Powyższe okoliczności wypełniają przesłankę bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego (por. np. NSA z dnia 11 stycznia 2010 r. sygn. akt II OSK 2003/09). Dodatkowo można stwierdzić, że umorzenia wymaga sytuacja w której organ odwoławczy rozpatrywał zażalenie na postanowienie organu pierwszej instancji dotyczące decyzji, która następnie utraciła moc oraz sytuacja, w której odwołanie dotyczy żądań strony nierozstrzygniętych w decyzji organu pierwszej instancji, niebędące żądaniem uzupełnienia decyzji. W innej sytuacji organ obowiązany jest do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W sprawie niniejszej, organ odwoławczy wskazał, że wskazany w decyzji pierwszej instancji pięciodniowy termin na czasowe zajęcie nieruchomości stanowiącej własność skarżącej upływał – z uwagi na doręczenie decyzji Starosty pełnomocnikowi E. O. S.A. w dniu [...] listopada 2016 r. – w dniu [...] listopada 2016 r. Wojewoda wskazał również, że odwołanie skarżącej, mimo iż wniesione w dniu [...] listopada 2016 r., do organu odwoławczego wpłynęło w dniu [...] listopada 2016 r., a więc już po upływie terminu wyznaczonego na czasowe zajęcie nieruchomości. Powyższe, zdaniem skarżonego organu, wyczerpuje przesłankę bezprzedmiotowości uzasadniającą umorzenie postępowania. Stwierdzić należy, że upływ czasu wyznaczonego na wykonanie decyzji organu pierwszej instancji przed lub w czasie trwania postępowania odwoławczego nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego. Nie można zgodzić się również, z podnoszonym przez organ argumentem daty wpływu odwołania do organu drugiej instancji, istotna jest bowiem data nadania pisma lub jego złożenia, a nie jego wpływu, przy czym należy podkreślić, że odwołanie zostało w niniejszej sprawie złożone, wbrew twierdzeniom organu, w dniu [...] listopada 2016 r. Umorzenie postępowania odwoławczego w sytuacji, w której sprawę należało rozpatrzyć merytorycznie stanowi naruszenie jednej z fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego, czyli zasady dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 15 kpa oraz zamyka stronie drogę do skontrolowania decyzji pierwszej instancji. Umorzenie, bowiem postępowania odwoławczego nie powoduje jednoczesnego zniesienia postępowania prowadzonego w pierwszej instancji, decyzja bowiem umarzająca postępowanie odwoławcze utrzymuje w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Jak wynika z akt sprawy, decyzja organu pierwszej instancji wydana została na podstawie art. 126 ust 1 – 3 u.g.n. Zgodnie z art. 126 ust. 1 u.g.n., w przypadku siły wyższej lub nagłej potrzeby zapobieżenia powstaniu znacznej szkody, z zastrzeżeniem ust. 5, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, udziela, w drodze decyzji, zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości na okres nie dłuższy niż 6 miesięcy, licząc od dnia zajęcia nieruchomości. W przypadku postępowania prowadzonego na wniosek, wydanie decyzji następuje niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 7 dni, licząc od dnia złożenia wniosku. Zgodnie z art. 126 ust. 2 u.g.n., decyzji, o której mowa w ust. 1, nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności. Jak natomiast wynika z art. 126 ust. 3 u.g.n., po upływie okresu, na który nastąpiło zajęcie nieruchomości, podmiot, który zajął nieruchomość, jest obowiązany doprowadzić nieruchomość do stanu poprzedniego. Za udostępnienie nieruchomości oraz szkody powstałe w wyniku zajęcia nieruchomości przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub osobą, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości a podmiotem, któremu udostępniono nieruchomość. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie w terminie 30 dni, licząc od dnia, w którym upłynął termin udostępnienia nieruchomości, określony w decyzji, o której mowa w ust. 1, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wszczyna postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania. W sprawie niniejszej, decyzja o pozwoleniu wnioskodawcy na przeprowadzenie prac niezbędnych do zmiany miejsca posadowienia słupa elektroenergetycznego umotywowana została przez Starostę zagrożeniem polegającym na przewróceniu się słupa wskutek podmycia części brzegu rzeki Zgłowiączki, powodującego odsłonięcie dolnej części słupa. Organ wskazał ponadto na inne czynniki, takie jak dalszy podmywający brzeg nurt rzeki, silny wiatr, opady i wyładowania atmosferyczne, co zwiększa ryzyko przewrócenia się słupa. Jak natomiast wynika z treści odwołania decyzja pierwszej instancji nie zawiera dowodów uzasadniających zastosowanie art. 126 ust. 1 u.g.n. Jedynym bowiem dowodem powołanym w uzasadnieniu jest wydruk z systemu AiES z dnia [...] grudnia 2016 r., na podstawie którego nie wykazano nastąpienia nagłej potrzeby, która nie mogła być wcześniej przewidziana. Zdaniem skarżącej, nie przeprowadzono oględzin ani ekspertyzy technicznej oceniającej ryzyko. Skarżąca podniosła również, że podmywanie brzegu przez rzekę nie jest zdarzeniem nagłym a długotrwałym, postępującym stopniowo. Wskazała wreszcie, że nadużyciem jest wydanie zezwolenia na zajęcie całej nieruchomości, bowiem decyzja winna obejmować jedynie teren niezbędny do dojazdu i dokonania czynności. Powyższe argumenty nie zostały zbadane ani ocenione przez organ drugiej instancji. Zwrócić natomiast uwagę należy, że ograniczenie korzystania z nieruchomości nastąpić może na podstawie art. 124 i 126 u.g.n. Przepisy te różnią się między sobą celem ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości i nie mogą być stosowane zamiennie. Pierwszy z wymienionych przepisów reguluje ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Zastosowanie natomiast art. 126 u.g.n. dotyczy zgody na czasowe zajęcie nieruchomości na czas nie dłuższy niż 6 miesięcy. Dotyczy ona sytuacji awaryjnych, takich jak siła wyższa lub nagła potrzeba zapobieżenia powstaniu znacznej szkody, nie stanowi natomiast metody uzyskania tytułu do zagospodarowania cudzej działki, co musi zostać zbadane przez organ wydający decyzję w przedmiocie zmiany posadowienia słupa elektroenergetycznego. Sytuacje awaryjne uzasadniające zastosowanie art. 126 u.g.n. uniemożliwiają przeprowadzenie standardowej procedury związanej z ograniczeniem korzystania z nieruchomości, konieczna jest zatem wnikliwa ocena pozwalająca na stwierdzenie, że w istocie w sprawie niniejszej wystąpiła przesłanka nagłości. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 5 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 301/08, analizując znaczenie pojęć "siła wyższa" lub "nagła potrzeba", należy mieć na względzie, że w obu wypadkach ustawodawca zakłada zaistnienie takich stanów, które nakazują natychmiastowe działanie w celu niedopuszczenia do powstania szkody. Istotą obu tych przesłanek jest nieprzewidywalna sytuacja lub stan, które nakazują niezwłoczne działanie w celu zapobieżenia powstaniu znacznej szkody. Wobec tego zasadnie przyjęto, że podstawą wydania decyzji muszą być wiarygodne informacje, z których wynika potrzeba wyjątkowo szybkiego działania. Zarzuty odwołania dotyczące nierozpatrzenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy nie podlegały rozpoznaniu wskutek umorzenia postępowania drugoinstancyjnego. Zwrócić uwagę należy, że decyzji pierwszej instancji nadany został, na podstawie art. 126 ust. 2 u.g.n., rygor natychmiastowej wykonalności, decyzja natomiast podlegała wykonaniu w okresie jednego dnia roboczego, w terminie pięciu dni od daty doręczenia wnioskodawcy rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Podkreślenia wymaga, że termin wyznaczony na wykonanie robót jest terminem krótszym niż termin do wniesienia odwołania od decyzji pierwszej instancji, umorzenie zatem postępowania z uwagi na upływ krótszego z tych terminów jest zaprzeczeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego, jak zasada pogłębiania zaufania obywateli wyrażoną w art. 8 kpa, czy zasada dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 15 kpa. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, w postępowaniu tym nie nastąpiła bezprzedmiotowość postępowania odwoławczego, przedmiotem bowiem jest zgodność z prawem zastosowania art. 126 u.g.n. w odniesieniu do prac wykonywanych przez wnioskodawcę na należącej do skarżącej nieruchomości. Wobec powyższego brak było przeszkód do merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ pierwszej instancji i odniesienia się do zarzutów odwołania. Termin na rozpatrzenie odwołania nie może być uzależniony od wskazanego w decyzji terminu krótszego, niż wynikający z zawartego w niej pouczenia, w przeciwnym wypadku rodziłoby to sprzeczność, brak logiki i – co najważniejsze – brak kontroli merytorycznej decyzji niebędącej decyzją ostateczną. Zgodzić należy się, zatem z zawartym w skardze argumentem, że gdyby przyjąć stanowisko Wojewody za słuszne, to przy określeniu terminu zajęcia na okres 5 dni od daty doręczenia decyzji, prawo do merytorycznego rozpoznania odwołania od takiej decyzji, byłoby zawsze wyłączone. Z powyższych względów, Sąd uznał, że organ odwoławczy naruszył przepisy art. 138 § 1 pkt 3 oraz art. 105 § 1 k.p.a. poprzez niezasadne umorzenie postępowania, w związku z czym należało orzec o uchyleniu zaskarżonej decyzji. Ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy uwzględni powyższe rozważania i dokona kontroli merytorycznej decyzji organu I instancji. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art.200 ww. ustawy.