I OSK 2778/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2017 roku sygn. akt IV SA/Wa 94/17 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie częściowego uwzględnienia zarzutów do danych zawartych w operacie modernizacji ewidencji gruntów i budynków oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 94/17 na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016, poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę M. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie częściowego uwzględnienia zarzutów do danych zawartych w operacie modernizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod nr [...]. Zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] uwzględniającą zarzut odnośnie do przebiegu granicy działki ew. nr [...], poprzez usunięcie z bazy graficznej operatu punktu [...], zmianę powierzchni działki nr [...] z 0.8786 ha na 0,8793 ha i zmianę powierzchni działki nr [...] z 0,3222 ha na 0,3214 ha oraz odmawiającą uwzględnienia zarzutów odnośnie do działek ew. o nr [...], [...], [...] i [...]. Skargę kasacyjną od tego wyroku złożyła M. K., zaskarżając go w całości, wniosła o jego uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji gdy skarżąca wykazała, że postępowania prowadzone przez organy administracji I i II instancji dotknięte były wadami, które uniemożliwiały prawidłowe ustalenie stanu faktycznego. Organy te, będąc obowiązane - zgodnie z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. - do podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, podeszły do tego materiału w sposób wybiórczy. Dlatego nie wyjaśniły w istocie stanu faktycznego sprawy, ponieważ ograniczyły się do zbadania tylko części dowodów, a pominęły inne okoliczności i dowody podnoszone przez skarżącą. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skoro działka nr [...] graniczy z działką nr [...] (z której powstały działki nr [...], [...], [...] i [...]), a także z działkami nr [...] i [...], to nie powinno budzić wątpliwości, że zmiana położenia granic tej działki ma wpływ na położenie granic działek sąsiednich. W ocenie autora skargi kasacyjnej niezrozumiale jest stanowisko Sądu I instancji aprobujące rozstrzygnięcia organów administracji, wedle którego podstawą przeprowadzenia modernizacji ewidencji są tylko dane przyjęte do zasobu geodezyjnego, choćby były oczywiście błędne. Zdaniem autora skargi kasacyjnej w ramach modernizacji ewidencji gruntów i budynków powinna być dopuszczalna (a niekiedy nawet konieczna) korekta nieprawidłowego przebiegu granic. Podkreślono, że na gruncie przedmiotowej sprawy organy administracji same stwierdziły, że istnieją rozbieżności co do powierzchni działek, usytuowania granic oraz prawidłowego usytuowania punktów granicznych (np. punktu [...], który został usunięty z bazy operatu). Wszystkie te sporne kwestie mogły, a nawet powinny być, wyjaśnione i jednoznacznie rozstrzygnięte w postępowaniu dotyczącym modernizacji operatu ewidencji gruntów i budynków [...]. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że rozpoznając skargę kasacyjną – po myśli art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 roku, poz. 1369 ze zm.) – Naczelny Sąd Administracyjny czyni to w granicach zakreślonych przez ramy tego środka odwoławczego, gdyż jest nimi związany, biorąc pod rozwagę z urzędu tylko nieważność postępowania. Przy braku przesłanek nieważnościowych w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. Skarżąca kasacyjnie podniosła tylko zarzuty naruszenia przepisów postępowania regulujących, ogólnie rzecz ujmując, postępowanie dowodowe. Przedmiotem skargi kasacyjnej jest rozstrzygnięcie załatwiające sprawę zarzutów zgłoszonych w postępowaniu modernizacyjnym w zakresie ewidencji gruntów i budynków. Tak określony zakres sprawy wyznaczał przedmiot kontroli. Zatem zakres postępowania dowodowego w niniejszej sprawie był uwarunkowany przepisami regulującymi przeprowadzenie modernizacji ewidencji gruntów i budynków. Zgodnie z treścią art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2016 r., poz. 1629, zwanej dalej p.g.i.k.), ewidencję gruntów i budynków prowadzą starostowie, których zadaniem jest stosownie do § 44 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1034, zwanym dalej rozporządzeniem), utrzymanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. W tym celu starosta może zarządzić przeprowadzenie modernizacji ewidencji gruntów i budynków na obszarze poszczególnych obrębów ewidencyjnych. Modernizacja ewidencji jest definiowana jako zespół działań technicznych, organizacyjnych i administracyjnych podejmowanych przez starostę w celu: uzupełnienia bazy danych ewidencyjnych i utworzenia pełnego zakresu zbiorów danych ewidencyjnych zgodnie z wymogami rozporządzenia, modyfikacji istniejących danych ewidencyjnych do wymagań określonych w rozporządzeniu, poprawy funkcjonowania informatycznego systemu obsługującego bazę danych ewidencyjnych. Przy tym działania modernizacyjne polegające na uzupełnieniu bazy danych ewidencyjnych i modyfikacji istniejących danych wykonuje się w sposób ciągły w ramach bieżącej aktualizacji operatu ewidencyjnego (na zasadach i w trybie określonych w § 45-49 rozporządzenia bądź kompleksowo (na zasadach i w trybie określonych w § 19-43 rozporządzenia, z zastrzeżeniem jego § 82; zob. § 55 i 56 rozporządzenia). Postanowienia art. 24a p.g.i.k. regulują tryb postępowania mającego na celu przeprowadzenie modernizacji ewidencji gruntów i budynków, terminy zgłaszania uwag do danych zawartych w projekcie operatu opisowo-kartograficznego i zarzutów do operatu, oraz sposób i formę załatwiania przez organ prowadzący modernizację uwag i zarzutów. Zgodnie z art. 24a ust. 2 p.g.i.k. starosta podaje do publicznej wiadomości informację o rozpoczęciu prac geodezyjnych oraz informuje o trybie postępowania związanego z modernizacją ewidencji gruntów i budynków. Informacje, o których mowa w ust. 2, podlegają wywieszeniu na okres 14 dni na tablicy ogłoszeń w siedzibie starostwa powiatowego (ust. 3). Projekt operatu opisowo-kartograficznego podlega, na okres 15 dni roboczych, wyłożeniu do wglądu osób fizycznych, osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, w siedzibie starostwa powiatowego (ust. 4). Starosta informuje o terminie i miejscu wyłożenia, o którym mowa w ust. 4, poprzez wywieszenie tej informacji na tablicy ogłoszeń w siedzibie starostwa powiatowego i właściwego urzędu gminy, na co najmniej 14 dni przed dniem wyłożenia, oraz ogłoszenia jej w prasie o zasięgu krajowym (ust. 5). Po upływie terminu, o którym mowa w ust. 4, projekt operatu opisowo-kartograficznego staje się operatem ewidencji gruntów i budynków. Informację o tym starosta ogłasza w dzienniku urzędowym województwa (ust. 8). Ustawa w art. 24a ust. 6 przewiduje możliwość zgłaszania uwag do danych zawartych w projekcie, lub zarzutów do operatu - ust. 9 - w zależności od etapu prac modernizacyjnych. Sposobem załatwienia uwag do projektu operatu modernizacji gruntów i budynków jest udzielenie przez organ informacji o sposobie ich rozpatrzenia oraz uczynienie w protokole wzmianki o treści uwag i sposobie ich rozpatrzenia (ust. 7), natomiast o uwzględnieniu lub odrzuceniu zarzutów starosta rozstrzyga w drodze decyzji (ust. 10). Zarzuty zgłoszone po terminie określonym w ust. 9 traktuje się jak wnioski o zmianę danych objętych ewidencją gruntów i budynków (ust. 12). Zgodnie z treścią § 35 rozporządzenia, źródłami danych ewidencyjnych niezbędnych do założenia ewidencji są: 1) materiały i informacje zgromadzone w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym; 2) wyniki pomiarów fotogrametrycznych; 3) wyniki terenowych pomiarów geodezyjnych; 4) dane zawarte w innych ewidencjach i rejestrach, prowadzonych na podstawie odrębnych przepisów przez: sądy, organy administracji publicznej oraz państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne; 5) dane zawarte w dokumentach udostępnionych przez zainteresowane osoby, organy i jednostki organizacyjne; 6) dane zawarte w dokumentacji architektoniczno-budowlanej gromadzonej i przechowywanej przez organy administracji publicznej; 7) wyniki oględzin. Z kolei według regulacji § 36 rozporządzenia, przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej: 1) w postępowaniu rozgraniczeniowym; 2) w celu podziału nieruchomości; 3) w postępowaniu scaleniowym i wymiany gruntów; 4) w postępowaniu dotyczącym scalenia i podziału nieruchomości; 5) na potrzeby postępowania sądowego lub administracyjnego, a następnie wykorzystanej do wydania prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej; 6) przy zakładaniu, na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, katastru nieruchomości i ewidencji gruntów i budynków; 7) przez Straż Graniczną, jeżeli dokumentacja ta określa przebieg granic państwa z dokładnością odpowiednią dla ewidencji; 8) w wyniku geodezyjnego pomiaru sytuacyjnego istniejących lub wznowionych znaków granicznych albo wyznaczonych punktów granicznych. Przytoczona wyżej regulacja art. 24a ust. 9 p.g.i.k. przewiduje zgłaszanie zarzutów w określonym w nim terminie od dnia ogłoszenia informacji, o której mowa w ust. 8. W przepisie tym chodzi o operat, powstały w toku postępowania mającego na celu modernizację ewidencji. Przepis ten należy wykładać w ten sposób, że tryb zgłaszania zarzutów przewidziany w art. 24a ust. 9 p.g.i.k. dotyczy tylko danych wynikających z operatu powstałego dla potrzeb przeprowadzenia modernizacji ewidencji i ogranicza zakres wnoszonych uwag i zarzutów do danych stanowiących zapisy nowe. Takie rozumienie znajduje oparcie także w regulacji dotyczącej składania zastrzeżeń do prowadzonej modernizacji na etapie wyłożenia projektu operatu, która przewiduje możliwość składania uwag do danych ujawnionych w projekcie operatu - ust. 6 omawianego przepisu. Za przedstawionym rozumieniem art. 24a ust. 9 p.g.i.k. przemawia zatem nie tylko dyrektywa językowa ale także systemowa i funkcjonalna. Regulacja postanowień p.g.i.k. nie daje racjonalnych podstaw do przyjęcia poglądu, iż zamiarem ustawodawcy było, by przy okazji modernizacji ewidencji można było skutecznie podnieść wszelkie zarzuty będące poza zakresem i przedmiotem prowadzonej modernizacji. W konkluzji Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, iż w postępowaniu ewidencyjnym nie można rozstrzygać innych spraw związanych z podstawą wprowadzenia zmiany do ewidencji gruntów i budynków, w szczególności nie można prowadzić postępowania służącego ustaleniu przebiegu granicy, jeżeli przebieg ten nie wynika z przedłożonych organowi dokumentów. Przechodząc na grunt zarzutów podniesionych w rozpoznawanej skardze kasacyjnej, wskazać w tym miejscu należy, iż istotą każdego postępowania administracyjnego jest ustalenie rzeczywistego stanu faktycznego w sprawie, zgodnie z treścią art. 7 i 77 k.p.a., natomiast mając na uwadze treść art. 107 § 3 k.p.a. decyzja powinna być należycie uzasadniona z podaniem między innymi dowodów, na podstawie których określone fakty organ przyjął za udowodnione, oraz przyczyn, z powodu, których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Wyrażony w art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. obowiązek zebrania całego materiału dowodowego oznacza, że organ administracji publicznej winien z własnej inicjatywy gromadzić w aktach dowody, które jego zdaniem będą konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Zakres prowadzonego postępowania dowodowego ograniczony jest w niniejszej sprawie przedstawionym wyżej przedmiotem sprawy. Organy administracji zgodnie z przedstawionymi wyżej wymogami ustaliły przebieg granic działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...] wykazany w operacie z modernizacji ewidencji gruntów i budynków na podstawie dokumentacji przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego nr [...] (podział działki nr [...] na działki nr [...]-[...]), [...] (podział działki nr [...] na działki nr [...] i [...]), [...] (podział działek nr [...]. [...] [...] i połączenie nowoprojektowanych działek w działki nr [...]-[...]). Według współrzędnych punktów granicznych działki nr [...] wykazanych w operacie z modernizacji ewidencji [...] szerokość działki nr [...] przy ul. S. wynosi 15,40 m, za zabudowaniami 15,44 m, natomiast przy ul. P. szerokość wynosi 14.72 m, a czołówka 17,72 m. Według miar wykazanych na szkicu polowym z operatu założenia ewidencji gruntów szerokość tej działki przy ul. S. wynosiła 15,4 m, a czołówka przy ul. P. 16,5 m. Według powoływanej przez stronę ugody sądowej z dnia 15 maja 1978 r. w sprawie o rozgraniczenie szerokość działki przy drodze przez wieś (obecnie ul. S.) ma szerokość 15,40 m, za budynkami 15,35 m. a na końcu działek od strony wschodniej - 14,70 m. Porównując powierzchnię działki nr [...] sprzed i po modernizacji stwierdzono, że pierwotnie wynosiła ona 0,8500 ha, a obecnie 0,8793 ha. Różnica wynika z dokładności obliczeń oraz ich skorygowania o wartość poprawki odwzorowawczej. W ugodzie sądowej zawartej w sprawie zakończonej przed Sądem Rejonowym w Nowym Dworze Mazowieckim sygn. akt I Ns 449/78 z dnia 19 maja 1978 r. nie została powołana żadna dokumentacja geodezyjna, w której opisane granice byłyby wykazane. Załączony szkic, wykonany przez geodetę uprawnionego W. K., nie spełnia wymogów dokumentacji geodezyjnej, o jakiej mowa w powołanym wyżej § 36 ww. rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Geodeta ten nie wykazał żadnych trwałych szczegółów sytuacyjnych i odległości opisanych granic od takich szczegółów, które pozwalałyby na zlokalizowanie uzgodnionych granic i opisanych słupków w terenie oraz na mapie ewidencyjnej. Dlatego z powodów technicznych postanowienia ugody nie mogły być ujawnione w ewidencji gruntów i budynków. Organ drugiej instancji stwierdził, że z wyników modernizacji wynika, że granica wskazana i ustalona podczas czynności egzekucyjnych Komornika Sądowego wykonującego postanowienia ugody z dnia 15 maja 1978 r. sygn. akt Ns 449/78 została uwzględniona w opracowaniu geodezyjnym [...] dotyczącym podziału sąsiedniej działki nr [...] oraz w opracowaniu [...] dotyczącym podziału działki nr [...]. Podczas prac związanych z modernizacją ewidencji gruntów i budynków przebieg granic działek ewidencyjnych nr [...] oraz nr [...], [...], [...], [...] nie był ustalany, lecz wykazany na podstawie wymienionych wyżej opracowań geodezyjnych. Ustalenia organów administracji zostały zaaprobowane przez Sąd pierwszej instancji. W skardze kasacyjnej zarzuca się, że organy administracji wadliwie ustaliły stan faktyczny, ponieważ nie podjęły wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz nie zebrały i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Uzasadnienie tak postawionych zrzutów jest bardzo ogólnikowe, ogranicza się do teoretycznych wywodów. Autor skargi kasacyjnej podaje tylko, że wszelkie kwestie dotyczące rozpatrywanej sprawy powinny być szczegółowo i jednoznacznie wyjaśnione, tymczasem pozostało wiele wątpliwości, a organy niektóre kwestie pozostawiły do wyjaśnienia samym zainteresowanym stronom w postępowaniu rozgraniczeniowym. Autor skargi kasacyjnej nie precyzuje jednak o jaki kwestie chodzi. Czego dokładnie nie ustaliły organy, w jakim zakresie należałoby jeszcze uzupełnić postępowanie dowodowe. Przy czym nie uwzględnia prawidłowego stanowiska organów i Sądu pierwszej instancji, że modernizacja ewidencji nie może zastępować, rozgraniczenia nieruchomości, bowiem przedmiotem modernizacji ewidencji nie może być rozstrzyganie o spornych interesach stron a przebieg granicy jest kwestią, którą można ustalać w postępowaniu rozgraniczeniowym, a nie w ramach modernizacji. Co więcej w skardze kasacyjnej nie zarzuca się naruszenia przepisów, na podstawie których Sąd pierwszej instancji oparł to stanowisko. W konsekwencji, biorąc pod uwagę przedmiot niniejszej sprawy, Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że organy administracji dochowały obowiązków wynikających z art. 7, 77 § 1 k.p.a., tj. w sposób wyczerpujący wyjaśniły stan faktyczny sprawy, zebrały i rozpatrzyły zgromadzony materiał dowodowy, a także uzasadniły faktyczne i prawne przesłanki wydania rozstrzygnięć w zakresie zarzutów dotyczących granic i powierzchni działki ew. nr [...]. Podsumowując powyższe wywody, należy jeszcze raz podkreślić, że zarzuty skarżącej wykraczają poza postępowanie modernizacyjne. Podstawą przeprowadzenia modernizacji mogą być dane przyjęte do zasobu geodezyjnego i tylko w oparciu o nie może być takie postępowanie prowadzone. Prawo dopuszcza korektę niektórych danych ewidencyjnych, ale tylko pod warunkiem, że nie budzą one wątpliwości u stron objętych takim działaniem i są przez prawo dopuszczone. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że zarzuty skargi kierowane w zakresie przebiegu granicy nie mogą być skutecznie podnoszone pod adresem skarżonej decyzji, gdyż to rozstrzygnięcie nie może takiej kwestii podejmować. Przebieg granicy to kwestia rozgraniczenia, które skarżąca może wszcząć na wniosek przed wójtem właściwej gminy, a ostatecznie przeprowadzić przed sądem cywilnym. Dopiero ustalenia dokonane w tym postępowaniu będą mogły być wprowadzone do zmodernizowanego operatu. Dlatego należy przyjąć, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo, nienaruszając art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., oddalił skargę. Mając na względzie to, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.