VII SA/Wa 1077/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska (spr.), sędzia WSA Maria Tarnowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2016 r. znak [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę Pismem z dnia 26 września 2011r. [...] złożyła wniosek o wszczęcie wobec [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] o postępowania w sprawie wykonania samowolnej rozbudowy drogi wojewódzkiej nr [...] na części działki nr [...] w [...] przy ul. [...]stanowiącej własność wnioskodawczyni. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016r. ([...]) zawiesił postępowanie ww. sprawie uznając, że rozpoznanie ww. wniosku zależny od uprzedniego rozstrzygnięcia przez Wojewodę [...] kwestii wygaszenia decyzji z [...] listopada 2005r. ([...]). Po rozpatrzeniu zażalenia [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] marca 2016r. ([...]) uchylił postanowienie z dnia [...] stycznia 2016r. Organ odwoławczy powołał art. 97 § 1 pkt 4 kpa i wyjaśnił, że konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ i obowiązek wstrzymania się z rozstrzygnięciem sprawy do czasu rozstrzygnięcia tego zagadnienia będzie zachodziła jedynie w sytuacji bezpośredniego uzależnienia rozstrzygnięcia tej sprawy od rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego, a zatem w sytuacji istnienia pomiędzy tymi aktami ścisłego związku. Związek ten nie zachodzi natomiast w sytuacji, kiedy rozstrzygnięcie innej sprawy administracyjnej może (a nie musi) jedynie w przyszłości wpłynąć na daną sprawę. GINB wskazał, [...][...]Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...] pismem z 14 stycznia 2016 r. zwrócił się do Wojewody [...] z wnioskiem o wygaszenie decyzji tego organu z dnia [...] listopada 2005r. ([...]) w części dotyczącej fragmentu chodnika przy ul. [...] w [...] w zakresie wykazanym w załącznikach graficznych do Oświadczenia Kierownika Budowy z dnia 2 kwietnia 2012r. z uwagi na przerwanie budowy na ponad 3 lata w zakresie niewykonanego chodnika Okoliczność ta – zdaniem GINB - nie stanowi zagadnienia wstępnego, uzależniającego rozpatrzenie opisanego wniosku. Sam fakt złożenia przez [...] ZDW wniosku o stwierdzenie wygaszenia ww. decyzji nie stanowi przesłanki do zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 kpa, nie stanowi bowiem przeszkody do zbadania zgodności tej inwestycji z decyzją Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2005r., czego domaga się skarżąca. Zaznaczył, że zgodnie z art. 16 § 1 kpa, organ rozstrzygając sprawę ma obowiązek respektować stan prawny ukształtowany inną ostateczną decyzją pozostającą w obrocie prawnym. Stan ten pozostaje do ewentualnego wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie wskazanej decyzji. W sprawie nie występuje zatem związek przyczynowo - skutkowy nakładający obowiązek zawieszenia postępowania w trybie art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Na koniec organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 144 kpa, w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 11 kpa pt. zażalenia, do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Do zażaleń odpowiednie zastosowanie ma zatem art. 138 kpa. Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 kpa, organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Tak więc, gdy organ drugiej instancji ustali, że nie było podstaw prawnych lub faktycznych do wydania postanowienia, uchyli zaskarżone postanowienie. Zróżnicowanie kwestii postanowienia powoduje, że art. 138 § 1 pkt 2 kpa, w części: umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, musi być stosowany z zachowaniem odpowiedniości. W niektórych sprawach wystarczające będzie zatem wyłącznie uchylenie zaskarżonego postanowienia. Skargę na to postanowienie złożył [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...] i wnosząc o jego uchylenie zarzucił: a. przyjęcie, że wszczęcie postępowania z mocy prawa w przedmiocie wygaszenia w części decyzji z [...] listopada 2005r. ([...]) nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu kpa w postępowaniu z wniosku o stwierdzenie samowoli w części działki nr [...] przy drodze wojewódzkiej ul. [...] w [...], b. niezbadanie i niewyjaśnienie okoliczności sprawy i przedmiotów postępowań przywołanych w lit. a) oraz nierozważenie podstaw prawnych decyzji w przedmiocie wygaszenia w przypadku gdy konieczność jej wygaszenia wynika z mocy prawa, tj. art. 162 § 1 pkt 1 kpa. W ocenie skarżącego zaskarżone postanowienie narusza prawo. Skarżący podniósł, że to od okoliczności danej sprawy zależy czy mamy do czynienia z zagadnieniem wstępnym. Zdaniem skarżącego zapatrywania i analiza organu I instancji były prawidłowe zarówno pod względem faktycznym jak i prawnym. Organ II instancji natomiast nie rozważył nie tylko należycie przedmiotów postępowań, ale nie rozważył podstaw prawnych na podstawie których wydawana jest decyzja w przedmiocie wygaszenia, gdy takie wygaszenie wskazuje art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego. Skarżący wskazał, że organ winien rozważyć nie tylko przepisy prawa procesowego, ale i prawa materialnego tj. art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego. Zdaniem skarżącego organ zaniechał zbadania, że budowę chodnika przerwano na dłużej niż 3 lata. Tym samym zaistniała ustawowa przesłanka wygaszenia w części decyzji dotyczącej inwestycji budowlanej, co do której w innej sprawie [...] domaga się stwierdzenia samowoli budowlanej, czy jak to określa organ "zbadania zgodności przedmiotowej inwestycji z decyzją Wojewody [...] z 2005r." Skarżący zaznaczył, iż organ pomija to, że decyzja z 2005r. była przedmiotem badania w postępowaniu nieważnościowym i organ nie stwierdził, że zachodzą przesłanki do stwierdzenia jej nieważności. Według strony związek z przedmiotem postępowania co do stwierdzenia samowoli budowlanej /zgodności wykonania inwestycji z decyzją z 2005r. jest oczywisty gdyż, ewentualne wygaszenie z mocy prawa decyzji z 2005r. w części ma wpływ na postępowanie w zakresie ewentualnej samowoli/prawidłowości wykonania inwestycji, gdyż w przypadku stwierdzenia wygaszenia decyzji z 2005. w zakresie chodnika, brak będzie przesłanek do prowadzenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia prawidłowości decyzji z 2005r. w zakresie chodnika posadowionego wg twierdzeń wnioskodawczyni bez zezwolenia właściwego organu, jak i przesłanek do badania zgodności inwestycji z decyzją Wojewody [...] z 2005r. gdyż w tym zakresie decyzja ta będzie wygaszona. Wobec powyższego istnieje bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem w tym zakresie a postępowaniem wywołanym wnioskiem [...] . W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Badając legalność zaskarżonego postanowienia w tak zakreślonych granicach Sąd uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przypomnieć należy, że art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. obliguje organ do zawieszenia postępowania, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Na zakres zagadnienia wstępnego, o jakim mowa w przytoczonym przepisie, składają się cztery elementy: zagadnienie to wyłania się w toku postępowania; wymaga ono uprzedniego rozstrzygnięcia, a zatem musi poprzedzać rozpatrzenie danej sprawy i wydanie decyzji; rozstrzygnięcie należy do kompetencji innego organu albo sądu; istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Jak podkreśla się w orzecznictwie organ jest zobligowany do zawieszenia postępowania administracyjnego na tej podstawie tylko wtedy, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde - zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony - zakończenie postępowania administracyjnego. (zob. wyrok NSA z 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1570/1, NSA z 13 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 1699/14 i z dnia 9 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 2508/15 publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zaznaczyć także trzeba, że skoro zawieszenie postępowania jest instytucją tamującą bieg postępowania i opóźniająca merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, to winno mieć zastosowanie wyłącznie w przypadkach określonych przez ustawodawcę. Jak wynika z akt sprawy [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich domagał się zawieszenia postępowania wszczętego wnioskiem [...] z dnia [...] września 2011r. o wykonanie samowoli budowlanej tj. rozbudowy drogi wojewódzkiej nr [...] na części działki nr [...] w [...] stanowiącej własność wnioskodawczyni do czasu rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia [...] stycznia 2016r. o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji z dnia [...] listopada 2005r. w części dotyczącej fragmentu chodnika przy ul. [...] w [...] w związku z przerwaniem budowy w okresie dłuższym niż 3 lata. Wskazać zatem trzeba, że ewentualne późniejsze stwierdzenie wygaśnięcia decyzji z dnia [...] listopada 2005r. nie stoi na przeszkodzie zbadaniu legalności wykonanego na działce uczestniczki postępowania [...] chodnika. W postępowaniu administracyjnym obowiązuje bowiem wyrażona w art. 16 § 1 k.p.a. zasada ostateczności decyzji. Dopóki dany ostateczny i prawomocny akt administracyjny istnieje w obrocie prawnym, nikt nie może kwestionować jego znaczenia prawnego i skutków prawnych z niego wynikających. W omawianej sytuacji zawieszenie postępowania nie tylko naruszałoby art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., ale również art. 16 § 1 k.p.a. W niniejszej sprawie nie występowało zatem zagadnienie wstępne, od którego "zależało" rozpatrzenie sprawy legalności przeprowadzonych robót budowlanych w omawianym zakresie (chodnika na działce nr [...]) w ogóle, gdyż we wskazanych przez organ I instancji przyczynach zawieszenia postępowania nie sposób dopatrzeć się związku bezpośredniego, rozumianego jako bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. Natomiast w przypadku późniejszego stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z dnia [...] listopada 2005r. okoliczność ta może stanowić podstawę do wznowienia postępowania. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że postanowienie organu odwoławczego odpowiada prawu i stąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.