II SAB/Wa 755/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędziowie WSA Maria Werpachowska (spr.), Piotr Borowiecki, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi P.W. na bezczynność Ministra Spraw Zagranicznych w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 2 września 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej - oddala skargę- Wnioskiem e-mail z dnia 2 września 2016 r. P.W. , dalej skarżący, na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2001 nr 112 poz. 1198) zwrócił się do Ministra Spraw Zagranicznych o udostępnienie drogą elektroniczną ostatniej oceny rocznej działalności Instytutu Polskiego w B . W odpowiedzi na wniosek Minister Spraw Zagranicznych pismem e-mail z dnia 6 września 2016 r. poinformował skarżącego, że Ocena Instytutu Polskiego w B. jest dokumentem wewnętrznym i nie stanowi informacji publicznej. Pismem z dnia 24 października 2016 r. P.W. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Ministra Spraw Zagranicznych, w zakresie rozpatrzenia wniosku z dnia 2 września 2016 r., zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 10 Europejskiej Konwencji o ochronie Praw Człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. 1993 Nr 61, poz. 284 ze zm.), art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt. 4 lit. c, art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2015 poz. 2058, dalej: u.d.i.p.) i wniósł o: 1. zobowiązanie Ministra Spraw Zagranicznych do wykonania wniosku w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi, 2. zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi P.W. wskazał, że udostępnienie informacji publicznej na gruncie u.d.i.p. możliwe jest jedynie w sytuacji, gdy wnioskowane dane stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 oraz 6 u.d.i.p., a podmiot, do którego kierujemy żądanie jest podmiotem zobowiązanym w świetle art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Wskazał, że nie ulega wątpliwości, iż jako organ władzy publicznej, Minister Spraw Zagranicznych jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Konstytucyjne prawo do informacji znajduje swoją podstawę w art. 61 ustawy zasadniczej. Realizacją zaś tego prawa zajmuje się ustawa o dostępie do informacji publicznej, która w art. 1 ust. 1 stanowi, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Dalej skarżący wskazał, iż dostęp do informacji publicznej należy interpretować szeroko i przyjął, iż wnioskowane informacje dotyczą informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 pkt. 4 lit. c u.d.i.p. udostępnieniu w trybie ustawy podlega m.in. informacja o danych publicznych, w tym treść wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej. W ocenie skarżącego błędnym stało się przyjęcie przez organ, iż ocena Instytutu Polskiego w B. nie stanowi informacji publicznej. Jak wynika z witryny Ministerstwa Spraw Zagranicznych: "Instytuty Polskie są placówkami podległymi Ministerstwu Spraw Zagranicznych, których naczelnym zadaniem jest upowszechnianie polskiej kultury, wiedzy o historii oraz dziedzictwie narodowym w świecie, a także promocja współpracy w dziedzinie kultury, edukacji, nauki oraz życia społecznego. W wielu miejscach Instytuty Polskie pełnią też rolę wydziałów do spraw kultury i nauki Ambasad RP". Jeżeli zatem istnieje dokument oceniający działalność jednostki budżetowej nadzorowanej przez organ, to też należy uznać, iż dokument ten, przekazywany właściwym Dyrektorom Instytutów Polskich, jest tym, o którym mowa w art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Co za tym idzie, wbrew twierdzeniom podmiotu zobowiązanego, brak jest podstaw do traktowania żądanych danych w kategorii dokumentu wewnętrznego. Skarżący zwrócił uwagę, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych można spotkać się ze stanowiskiem odrzucającym koncepcję wyróżnienia, w prawie do informacji publicznej, dokumentów o charakterze prywatnym, wewnętrznym, roboczym. W tym względzie negatywie również wypowiada się doktryna. W ocenie skarżącego nawet w przypadku błędnego uznania, że wniosek dotyczył dokumentu prywatnego, wyłączenie takiej kategorii spod reżimu u.d.i.p. (w miejsce jego ewentualnego ograniczenia), prowadzi do nadmiernego zawężania prawa do informacji, naruszając tym samym nie tylko normy prawa krajowego, ale również wiążącego prawa międzynarodowego. Reasumując skarżący podkreślił, iż wnioskowana informacja posiada walor informacji publicznej, a dokumenty objęte żądaniem niewątpliwie posiadają walor oficjalny i podlegają tym samym udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Zgodnie zaś z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. informacja publiczna podlega udostępnieniu niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. W rezultacie, brak prawidłowej reakcji podmiotu zobowiązanego na złożony wniosek skutkuje powstaniem jego bezczynności w tymże zakresie. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Zagranicznych wniósł o jej oddalenie. W ocenie organu postawiony przez skarżącego zarzut bezczynności jest bezzasadny, albowiem organ wniosek skarżącego zakwalifikował jako nienależący do zakresu informacji publicznej i poinformował go o tym fakcie w dniu 6 września 2016 r. Dokument pod nazwą "Ocena roczna z działalności Instytutu Polskiego w B." jest dokumentem wewnętrznym niepodlegającym udostępnieniu w trybie przepisów u.d.i.p. Ma on służyć organowi do prawidłowego wykonywania czynności nadzoru nad jednostkami podległymi bądź przez niego nadzorowanymi. Jest to dokument zawierający opis podejmowanych czynności, zrealizowanych działań i ich ocenę przez poszczególne komórki organizacyjne organu. Dokument ten nie przesądza o kierunkach działania organu w konkretnej sprawie. Służy on do gromadzenia i wymiany informacji o danej jednostce podległej oraz jest dokumentem dotyczącym spraw organizacyjnych i porządkowych. Nie przesądza o kierunkach działania organu w zakresie jego ustawowych obowiązków dotyczących realizacji zadań publicznych. Nie jest także wiążący dla organu przy podejmowaniu decyzji tak merytorycznych, jak i personalnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718), dalej: P.p.s.a., odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Skarga nie jest zasadna. Przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności. W doktrynie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. (T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed Sadami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1764), zwana dalej u.d.i.p., służy realizacji konstytucyjnego prawa do dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 ustawy pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej może podlegać ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Zakres podmiotowy wyznacza wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.), zaś zakres przedmiotowy obejmuje pojęcie "informacji publicznej" (art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p.). Minister Spraw Zagranicznych jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej, co w niniejszej sprawie nie było sporne. Jednakże żądana informacja w postaci ostatniej "Oceny rocznej Instytutu Polskiego w B." zasadnie została uznana przez organ za dokumentację wewnętrzną służącą organowi do prawidłowego wykonywania czynności nadzoru nad jednostką podległą bądź przez niego nadzorowaną, a tym samym, w stanie faktycznym spraw, nie stanowiącą informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Pełnomocnik organu wskazał nadto w odpowiedzi na skargę, że jest to dokument zawierający opis podejmowanych czynności, zrealizowanych działań i ich ocenę przez poszczególne komórki organizacyjne organu. Dokument ten nie przesądza o kierunkach działania organu w konkretnej sprawie. Służy on organowi do gromadzenia i wymiany informacji o danej jednostce podległej oraz jest dokumentem dotyczącym spraw organizacyjnych i porządkowych. Nie przesądza o kierunkach działania organu w zakresie jego ustawowych obowiązków dotyczących realizacji zadań publicznych. Nie jest także wiążący dla organu przy podejmowaniu decyzji tak merytorycznych, jak i personalnych. Zgodzić należy się ze skarżącym, że w orzecznictwie sadów administracyjnych przyjmuje się szerokie pojęcie informacji publicznej uznając za informację publiczną każdą wiadomość dotyczącą faktów i danych, wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę funkcją realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. W taki sam sposób kwalifikowane są wiadomości niewytworzone przez podmioty publiczne, lecz odnoszące się do tych podmiotów (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1774/10, publ.: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem Sądu "Ocena pracy Instytutu Polskiego w B. ma charakter wewnętrzny służący organowi do gromadzenia i wymiany informacji o tej jednostce organizacyjnej. Jest to dokument wewnętrzny dotyczący spraw organizacyjnych i porządkowych, nie przesądzający o kierunkach działania organu, a także nie jest wiążący przy podejmowaniu decyzji personalnych i merytorycznych. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a ponadto o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób i jednostek organizacyjnych w zakresie w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest pogląd, który podziela Sąd orzekający w niniejszej sprawie, że organom władzy publicznej niezbędna jest możliwość podejmowania decyzji dopiero po zebraniu zasobu niezbędnych informacji i uzgodnieniu stanowisk. Dlatego od dokumentów urzędowych w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. odróżnia się dokumenty wewnętrzne służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzające o kierunku działania organu (wyrok NSA sygn. akt I OSK 1203/12 z dnia 14 września 2014 r.). Ponadto jak trafnie podniósł organ w odpowiedzi na skargę dokumentami wewnętrznymi są dokumenty, które organ wytworzył, lub które powstały na jego zlecenie, które służą gromadzeniu i wymianie informacji oraz uzgadnianiu stanowisk i poglądów, jednak nie są wiążące dla organu i służą wypracowaniu ostatecznej decyzji lub stanowiska organu nie powinny podlegać udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Takiego charakteru nie mają również opinie i ekspertyzy, służące gromadzeniu informacji, które w przyszłości mogą zostać wykorzystane w procesie decyzyjnym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 listopada 2013 r. II SAB/Wa 452/13, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 666/12, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 707/10, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 26 lutego 2013 r., sygn. akt II SAB/Lu 5/13, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2130/11). W ocenie Sądu taki właśnie charakter ma Ocena pracy Instytutu Polskiego w B., która nie przesądza o kierunkach działania organu. Dopiero podjęte na podstawie tej oceny decyzje merytoryczne lub personalne, będą niewątpliwie stanowiły informację publiczną. Zgodnie z art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż dwa miesiące od dnia złożenia wniosku. Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej może odmówić udzielenia tej informacji z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych, a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (art. 5 ust.1 i 2 u.d.i.p.) Odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji publicznej w przypadku określony w art. 14 ust. 2 następują w formie decyzji administracyjnej. W przypadku gdy wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, właściwą formą odniesienia się do wniosku jest pismo organu zawiadamiające wnioskodawcę o braku możliwości zastosowania przepisów ustawy, co w niniejszej sprawie nastąpiło. Organ nie pozostawał zatem w bezczynności w rozpoznaniu wniosku z dnia 2 września 2016 r. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 w zw. z art.119 pkt 4 i art. 120 P.p.s.a orzekł jak w sentencji wyroku.