II SA/Gl 46/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi K. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. na rzecz skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. Burmistrz [...] wszczął, na wniosek H. i W. R., postępowanie rozgraniczeniowe nieruchomości położonej w M., oznaczonej jako działka nr 1, stanowiącej współwłasność wnioskodawców, z nieruchomością oznaczoną jako działka nr 2 stanowiącą własność K. W. oraz z nieruchomością oznaczoną jako działka nr 3 stanowiącą własność M S. Po przeprowadzeniu wymaganego postępowania Burmistrz [...] decyzją nr [...] z dnia [...] r. umorzył postępowanie rozgraniczeniowe przedmiotowych nieruchomości, gdyż strony zawarły ugody (nr [...] i nr [...]) likwidujące spór co do przebiegu granic. W następstwie podjętego rozstrzygnięcia Burmistrz [...] postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. ustalił koszty wskazanego postępowania rozgraniczeniowego na łączną kwotę [...] zł i zobowiązał do poniesienia tych kosztów: H. i W. R. w kwocie [...] zł, K. W. w kwocie [...] zł i M. S. w kwocie [...] zł. Na postanowienie to złożyła zażalenie K. W. reprezentowana przez adw. S. K. wnosząc o uchylenie pkt 1 ppkt 2 zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W ocenie żalącej się koszty postępowania rozgraniczeniowego winni ponieść tylko wnioskodawcy zwłaszcza, że właściciele wiedzieli, gdzie przebiega granica pomiędzy ich nieruchomościami. W konsekwencji strony nie były w sporze odnośnie przebiegu granicy pomiędzy swoimi nieruchomościami. Dlatego też, zdaniem żalącej się, przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego nie leżało w jej interesie, a zatem nie powinna ona ponosić kosztów tego postępowania. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. uchyliło zaskarżone doń postanowienie pierwszoinstancyjne w całości i ustaliło koszty postępowania w sprawie o rozgraniczenie ww. nieruchomości na łączną kwotę [...] zł. Kolegium orzekło, że do poniesienia ustalonych w niniejszym postępowaniu kosztów zobowiązani są H. i W. R. w kwocie: [...] zł, K. W. w kwocie: [...] zł, M. S. w kwocie: [...] zł. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, iż koszty rozgraniczenia obciążają strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości. Pogląd ten został wywiedziony z zawartej w art. 152 kodeksu cywilnego regulacji stanowiącej, że koszty rozgraniczenia właściciele nieruchomości ponoszą po połowie, co wynika z zasady, iż właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych. Kolegium przywołało w tej mierze uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt I OPS 5/06 z dnia 11 grudnia 2006 r., w której Sąd uznał, że: "(...) art. 152 k.c. stanowi podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia o kosztach rozgraniczenia także wówczas, gdy rozgraniczenie następuje w postępowaniu przed organem administracji publicznej. Sąd wziął pod uwagę, że w postępowaniu rozgraniczeniowym wszczętym na wniosek właściciela jednej nieruchomości właściciel sąsiedniej nieruchomości może uznawać, że przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego nie leży w jego interesie, gdyż nie kwestionuje on przebiegu granic, a wobec tego nie powinien on ponosić kosztów rozgraniczenia. Jednak ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdyż granice gruntów sąsiadujących stały się sporne. Nie można więc twierdzić, iż rozgraniczenie nie jest przeprowadzane także w interesie właściciela nieruchomości sąsiadującej". Należy zatem stwierdzić, zdaniem Kolegium, iż koszty rozgraniczenia obciążają strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości. Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, iż organ I instancji obciążył kosztami postępowania rozgraniczeniowego wnioskodawców tego postępowania oraz właścicieli nieruchomości sąsiednich. Natomiast ustalone dla każdej ze stron postępowania koszty wynikają z ilości punktów koniecznych do ustalenia przebiegu granicy. Dlatego też, organ I instancji, określając wysokość kosztów obciążających strony postępowania, ustalił te koszty proporcjonalnie do ilości punktów wyznaczających zasięg prawa własności każdej ze stron tego postępowania rozgraniczeniowego. Kolegium wyjaśniło w tej kwestii, że uznało za konieczne skorygować wysokość kosztów ustalonych dla każdej ze stron, przyjmując za organem I instancji, że cena jednego punku załamania granic wynosi [...] zł. Wynika to z faktu, że punkt nr 4 jest wspólny dla działek 1, 3 i 2. Pismem z dnia 15 grudnia 2016 r. K. W. reprezentowana przez adw. S. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na postanowienie organu II instancji, domagając się jego uchylenia, a także uchylenia poprzedzającego je postanowienia pierwszoinstancyjnego. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła, zarzuty te obszernie rozwijając w uzasadnieniu, naruszenie: art. 139 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie sprawy przez organ II instancji na niekorzyść skarżącej; art. 7, 77 § 1, 11 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienie, czy postępowanie rozgraniczeniowe było zasadnie wszczęte, czy granice nieruchomości między uczestnikami postępowania były sporne; art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. przez uznanie, że koszty postępowania rozgraniczeniowego zostały poniesione w interesie skarżącej, podczas gdy wskutek rozgraniczenia skarżąca zrezygnowała z części swojej nieruchomości na rzecz małżonków R., nie dała zaś podstaw do zainicjowania postępowania; art. 152 k.c. poprzez przyjęcie, że właściciele gruntów sąsiadujących obowiązani są do współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz utrzymywania stałych znaków granicznych, podczas gdy norma ta może być jedynie wskazówką przy orzekaniu o kosztach postępowania rozgraniczeniowego. Skarga została wniesiona w terminie. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty, które zawarł był w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Dodatkowo zaakcentował, że zarzut skargi o wydaniu zaskarżonego postanowienia z naruszeniem art. 139 k.p.a., uważa za nietrafny. W niniejszej sprawie nie można mówić o naruszeniu zasady reformationis in peius, gdyż o ustaleniu dla skarżącej kosztów postępowania rozgraniczeniowego orzekł już organ I instancji. Natomiast Kolegium uznając, iż organ I instancji wadliwie obciążył strony kosztami wyznaczenia punktu nr 4, który jest wspólny dla działek 1, 3 i 2, dokonało korekty ustalonych kosztów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez m.in. kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. 2016, poz. 718 zwanej dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, wykazało, że jest ono dotknięte uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zdaniem tut. Sądu rozstrzygnięcie wydane zostało bowiem z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), której realizacja wymaga by organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Nadto zaskarżone postanowienie narusza art. 107 § 3 k.p.a. i art. 139 k.p.a. Wskazać w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. stronę obciążają te koszty postępowania, które m. in. zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Z kolei wg art. 264 § 1 i 2 k.p.a. jednocześnie z wydaniem decyzji organ administracji publicznej ustali w drodze postanowienia wysokość kosztów postępowania, osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia. W uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2006 r. sygn. akt I OPS 5/06, Sąd - odnosząc się stricte do zagadnienia obciążania kosztami stron uczestniczących w postępowaniu rozgraniczeniowym prowadzonym przed organem administracji publicznej - przyjął, iż w tego rodzaju postępowaniu istnieje możliwość obciążenia kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony, będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości, a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego. Pogląd ten ma bowiem oparcie w unormowaniach, zawartych w art. 152 k.c. i jest związany z faktem istnienia interesu każdego z właścicieli nieruchomości w ustaleniu przebiegu granic, które stały się sporne. Nie oznacza to jednak, jak podkreślono np. w wyroku NSA z dnia 30 stycznia 2015 r., sygn.. akt I OSK 2211/14, że z tezy ww. uchwały wynika, iż w każdym przypadku organ, prowadząc postępowanie rozgraniczeniowe, musi jego kosztami obciążyć wszystkie osoby, biorące w nim udział. We wspomnianej wyżej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny dopuścił bowiem jedynie możliwość obciążenia właścicieli sąsiadujących nieruchomości takimi kosztami, nie stwierdzając jednak kategorycznie, że tego rodzaju rozstrzygnięcie musi zawsze zapaść w takim postępowaniu. Przeciwne stanowisko ograniczałoby bowiem organowi swobodę stosowania w postępowaniu rozgraniczeniowym art. 262 § 1 k.p.a. Podsumowując stwierdzić należy, że organ ma pełne prawo, by obciążać strony kosztami postępowania rozgraniczeniowego jednakowoż jednocześnie nie można obciążenia tego dokonać automatycznie, bez rozważenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Zadaniem Sądu jest zatem kontrola, czy argumentacja w tej mierze organu jest oparta na przesłankach znajdujących pokrycie w zgromadzonym materiale dowodowym i czy granice swobody przyznanej organom nie zostały przekroczone. Wskazać w tym miejscu należy, iż na dowód swych twierdzeń, że to jedynie właściciele sąsiedniej nieruchomości domagali się przeprowadzenia w ich interesie postępowania rozgraniczeniowego, pomimo iż żaden spór w istocie nie istniał, pełnomocnik skarżącej dołączyła do zażalenia na postanowienie pierwszoinstancyjne postanowienie Sądu Rejonowego w M. z dnia [...] r. sygn. akt [...], postanowienie tegoż Sądu z dnia [...] r. sygn. akt [...], protokół z przesłuchania przez tymże Sądem biegłego geodety W. W. z dnia [...] r. Związek dokumentów tych z obecnie rozpoznawaną sprawą, bądź brak takiego związku, jak również ewentualny wpływ dokumentów tych na rozstrzygnięcie dotyczące kosztów postępowania rozgraniczeniowego winny były w trakcie postępowania drugoinstancyjnego podlegać ocenie przez Kolegium, które następnie do kwestii tych winno było ustosunkować się w wydanym postanowieniu. W rzeczywistości w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Kolegium ani jednym słowem nie ustosunkowało się do przedłożonych dokumentów, nie dokonało ich oceny, nie wskazało związku lub jego braku ze sprawą. Tym samym zaskarżone postanowienie narusza art. 7 i 107 § 3 k.p.a., uniemożliwiając tym samym Sądowi kontrolę prawidłowości przyjętego przez Kolegium toku rozumowania. Odnosząc się z kolei do zawartego w skardze zarzutu naruszenia przez Kolegium art. 139 k.p.a. (postanowienie drugoinstancyjne podwyższa kwotę należności, którą z tytułu rozgraniczenia skarżąca winna uiścić) Sąd wskazuje, iż nie podziela zawartej w odpowiedzi na skargę tezy Kolegium, iż "w niniejszej sprawie nie można mówić o naruszeniu zasady reformationis in pius, gdyż o ustaleniu dla skarżącej kosztów postępowania rozgraniczeniowego orzekł już organ I instancji". Ewidentnym jest bowiem, że zwiększenie wysokości kwoty jaką winna uiścić strona żaląca się w stosunku do rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego pogarsza sytuację strony i stanowi orzeczenie na jej niekorzyść. Wbrew tezie Kolegium o sytuacji strony przesądza bowiem nie samo li tylko obciążenie jej stosowną opłatą (w niniejszej sprawie udział w kosztach rozgraniczenia) ale również wysokość tej opłaty. Wskazać w tym miejscu należy, że stosownie do brzmienia art. 139 k.p.a organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny (reguła ta znajduje zastosowanie także w odniesieniu do postanowień i zażaleń). Przewidziana w końcowej części cytowanego przepisu możliwość odstąpienia od zawartego w tym przepisie zakazu reformationis in peius ma charakter wyjątkowy i stanowi odstępstwo od generalnej zasady niepogarszania sytuacji prawnej odwołującej się strony. Jakkolwiek ustawodawca nie definiuje terminu "wydanie orzeczenia na niekorzyść strony" to dokonując jego wykładni nie można zapominać o celu wprowadzenia zakazu reformationis in peius. Zakaz ten stanowi istotną gwarancję procesową dla strony upewniającą ją, że wszczęcie procedury odwoławczej nie spowoduje pogorszenia jej sytuacji. Jednocześnie też możliwość odstępstwa od zakazu nieorzekania na niekorzyść strony w przypadku bardzo istotnych wad zaskarżonych aktów lub czynności stanowi gwarancję, że w obrocie prawnym nie pozostaną zaskarżone akty lub czynności, które nie powinny wywierać skutków prawnych w praworządnym państwie. W konsekwencji rozstrzygając sprawę na niekorzyść strony żalącej się, organ II instancji zobowiązany jest wykazać w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, że w sprawie wystąpił stan, o którym mowa w art. 139 in fine k.p.a., dopuszczający odstąpienie od zakazu reformationis in peius. Powyższe ma istotne znaczenie dla oceny, czy w danej sprawie organ prawidłowo zastosował art. 139 k.p.a., gdyż nie każde naruszenie prawa lub interesu społecznego stwarza możliwość zmiany decyzji na niekorzyść żalącego się, lecz wyłącznie naruszenie rażące. Z treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że organ odwoławczy zakwestionował sposób obliczenia przez organ pierwszej instancji kwoty udziału w kosztach rozgraniczenia jakie powinna ponieść m.in. skarżąca, i w konsekwencji w zaskarżonym postanowieniu kwotę tę podwyższył. Zmieniając rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji na niekorzyść strony żalącej się, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 139 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a. w uzasadnieniu postanowienia nie przedstawił motywów, którymi kierował się i nie wykazał, iż postanowienie pierwszoinstancyjne obarczone było kwalifikowanym naruszeniem. Nie pozwala to Sądowi na ocenę czy Kolegium naruszyło, czy też nie naruszyło art. 139 k.p.a. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy Kolegium powtórnie rozpatrzy wniesione doń zażalenie z uwzględnieniem wynikającego z art. 139 k.p.a. zakazu orzekania na niekorzyść strony żalącej się. Organ winien także rozważyć związek ze sprawą dołączonej do zażalenia dokumentacji i jej wpływ na rozstrzygnięcie, a następnie ocenę swą wyartykułować w uzasadnieniu przyszłego postanowienia. W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzec jak w sentencji. O kosztach postępowania obejmujących wpis od skargi (100,00 zł), wynagrodzenie pełnomocnika (480,00 zł) oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17,00 zł) orzeczono na wniosek strony skarżącej na podstawie art. 200, 205 i 209 p.p.s.a., a także a także § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c/ Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j.: Dz. U. 2015, poz. 1800).