II GSK 2742/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Andrzej Kuba, Sędzia NSA Gabriela Jyż (sprawozdawca), Sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk, Protokolant Agnieszka Kulesza, po rozpoznaniu w dniu 22 października 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 kwietnia 2017 r. ,sygn. akt III SA/Po 802/16 w sprawie ze skargi M. M. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2016 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz M. M. kwotę 900 (słownie: dziewięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, wyrokiem z 13 kwietnia 2017 r., uwzględnił skargę M. M. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] maja 2016 r., w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym, uchylając tą decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2015 r. Postanowił również o kosztach postępowania sądowego. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego wymienioną decyzją nałożył na skarżącego karę pieniężną w kwocie 8.000 zł w związku z wykonywaniem przewozu regularnego bez wymaganego zezwolenia, bez wymaganego zaświadczenia na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego albo potwierdzenia zgłoszenia przewozu w publicznym transporcie zbiorowym (załącznik nr 3 lp.2.1. do ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2013r. poz. 1414 ze zm., dalej: u.t.d.)). Podstawą decyzji były ustalenia kontroli przeprowadzonej w dniu 26 października 2015 r. w miejscowości O. podczas, której poddano kontroli autobus, którym wykonywano w imieniu strony przewóz dzieci do szkoły trasie O. – D. – O., która została określona w rozkładzie jazdy okazanym przez kierowcę autobusu jako trasa A3. W toku wszczętego postępowania skarżący wyjaśnił, że przewozy dzieci do szkoły wykonywał na podstawie umowy zawartej z Urzędem Miasta i Gminy O., przy której zawarciu ustnie został poinformowany, że nie są to przewozy regularne specjalne i nie musi ubiegać się o zezwolenie, co potwierdzone zostało przez Burmistrza w piśmie z 5 listopada 2015 r. będącego odpowiedzią na wniosek o wydanie takiego zezwolenia złożonego przez skarżącego po przeprowadzeniu kontroli. Zdaniem organu skarżący wykonywał regularne specjalne przewozy drogowe osób (uczniów) m.in. na trasie przejazdu O. – D. – O. bez zezwolenia, naruszając tym art. 18 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Objętą skargą decyzją, Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji uznając, że przewóz z dnia kontroli został prawidłowo uznany za przewóz regularny specjalny. Sąd I instancji uwzględniając skargę na tą decyzję nie miał wątpliwości, że skarżący w dniu kontroli wykonywał przewóz drogowy z naruszeniem, o którym mowa w lp. 2.1. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym - przewóz regularny specjalny w krajowym transporcie drogowym bez zezwolenia wymaganego stosownie do art. 18 ust. 1 pkt. 1 u.t.d. Z tego tytułu skarżącemu powinna być wymierzona kara pieniężna w wysokości 8.000 zł, na podstawie art. 92a ust. 1 w zw. z ust. 6 i lp. 2.1. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. W ocenie Sądu I instancji, wbrew twierdzeniu organu, skarżący powołał się na okoliczności, które wpisują się w przesłanki egzoneracyjne z art. 92c ust. 1 pkt. 1 u.t.d. Wskazał, że skarżący skontrolowany przewóz wykonywał na rzecz Gminy O. w oparciu o umowę o usługi przewozowe polegające na dowożeniu i odwożeniu dzieci i młodzieży z terenu Gminy O. do Zespołu Szkół w O. z dnia 23 czerwca 2014 r. Wezwany o wyjaśnienia, w piśmie z dnia 5 listopada 2015 r., oświadczył, że przy podpisaniu umowy w 2014 r. został ustnie poinformowany, że nie są to przewozy regularne specjalne i nie musi ubiegać się o zezwolenie. Znalazło to jednoznaczne potwierdzenie w wyrażonym w ramach kontrolowanego postępowania stanowisku Burmistrza Miasta i Gminy O. z 5 listopada 2015 r., z którego wynikało, że w odpowiedzi na wniosek skarżącego o udzielenie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych specjalnych w krajowym transporcie drogowym osób na przewóz uczniów z Zespołu Szkół w O. Burmistrz wskazał, że przewozy wykonywane przez skarżącego na podstawie umowy nie stanowią wykonywania przewozów regularnych specjalnych w transporcie drogowym. W ocenie Sądu I instancji, wobec tych okoliczności nie sposób było przyjąć, aby skarżący nie dochował należytej staranności i przezorności jako profesjonalny i doświadczony podmiot wykonujący przewozy drogowe. Z oświadczeń skarżącego wynikało, że występował on do Urzędu Miasta i Gminy O. z zapytaniem o konieczność posiadania zezwolenia na wykonywanie spornych przewozów, uzyskując odpowiedź wskazującą na brak takiego wymogu. Sąd podkreślił przy tym, że Burmistrz Miasta i Gminy jest organem właściwym do udzielenia zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych specjalnych w krajowym transporcie drogowym (por. art. 18 ust. 1 pkt 1 u.t.d.). Trudno było zatem oczekiwać od skarżącego, aby mógł on przewidzieć potrzebę uzyskania takiego zezwolenia i miał wpływ na jego brak, skoro od samego organu administracji publicznej właściwego do jego udzielenia otrzymał informację, która zaprzeczała obowiązkowi jego posiadania. Sąd I instancji podkreślił, że umowa w oparciu, o którą skarżący wykonywał skontrolowany przewóz drogowy została zawarta w trybie zamówień publicznych - ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 907 ze zm.). Ustawa ta określa, że o udzielenie zamówienia mogą ubiegać się wykonawcy, którzy spełniają warunki, dotyczące między innymi posiadania uprawnień do wykonywania określonej działalności lub czynności, jeżeli przepisy prawa nakładają obowiązek ich posiadania (art. 22 ust. 1 pkt 1 ustawy). Z zawartej przez skarżącego umowy nie wynikało zaś, aby stawiany był mu wymóg legitymowania się zezwoleniem na wykonywanie przewozów regularnych specjalnych. Podsumowując, Sąd I instancji stwierdził, że w ramach kontrolowanej sprawy organ Inspekcji Transportu Drogowego dopuścił się istotnego naruszenia art. 8 k.p.a., gdyż w żaden sposób nie może wzbudzać zaufania do władzy publicznej sytuacja, w której dwa organy państwa, jeden wykonujący władztwo administracyjne względem dopełnienia przez podmiot administrowany określonego wymogu (udzielenia zezwolenia na wykonywanie określonego rodzaju działalności gospodarczej), a drugi sprawujący kontrolę nad realizacją tego wymogu przez ów podmiot administrowany i sankcjonujący przypadki jego uchybienia, co do prawnego obowiązku spełnienia rzeczonego wymogu prezentują dwa, sprzeczne ze sobą stanowiska. W konsekwencji doszło do naruszenia art. 92c ust. 1 pkt. 1 u.t.d. W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji podał art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 oraz art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) oraz § 14 ust. 1 pkt 1a w zw. z § 2 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r.,poz.1800). Główny Inspektor Transportu Drogowego, skargą kasacyjną zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji zarzucając mu naruszenie: 1. przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na błędnej ocenie przez Sąd I instancji zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i w konsekwencji przyjęcie, że skarżący wskazał, że powstanie naruszenia było wynikiem okoliczności, których nie mógł przewidzieć i na które nie miał wpływu, podczas gdy właściwa ocena znajdujących się w aktach sprawy dowodów, prowadzić powinna Sąd do zupełnie odmiennych wniosków; 2. prawa materialnego, tj. art. 92c ust. 1 u.t.d., poprzez jego błędne zastosowanie, wynikające z przyjęcia przez Sąd, że w sprawie zrealizowane zostały przesłanki określone w tym przepisie uzasadniające umorzenie postępowania, bowiem skarżący został wprowadzony w błąd przez organ uprawniony do wydania decyzji w zakresie rodzaju świadczonych przez niego usług i braku obowiązku uzyskania zezwolenia na przewóz regularny specjalny, podczas gdy skarżący wbrew ciążącej na nim powinności przedstawienia dowodów na okoliczności wyłączające jego odpowiedzialność, takich dowodów nie przedstawił (w szczególności za taki dowód nie można było uznać wydanej już po kontroli opinii Burmistrza Miasta i Gminy O. z dnia 5 listopada 2015 r.), a w konsekwencji brak było podstaw do zastosowania art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. Podnosząc te zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Poznaniu oraz o zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. M. M., w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie w całości i zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych za obie instancje. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, a zatem nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez WSA. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji: 1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. "które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na błędnej ocenie przez Sąd I instancji zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i w konsekwencji przyjęcie, że skarżący wskazał, że powstanie naruszenia było wynikiem okoliczności, których nie mógł przewidzieć i na które nie miał wpływu, podczas gdy właściwa ocena znajdujących się w aktach sprawy dowodów, prowadzić powinna Sąd do zupełnie odmiennych wniosków"; 2) prawa materialnego, tj. art. 92c ust. 1 u.t.d., poprzez jego błędne zastosowanie "wynikające z przyjęcia przez Sąd, że w sprawie zrealizowane zostały przesłanki określone w tym przepisie uzasadniające umorzenie postępowania, bowiem skarżący został wprowadzony w błąd przez organ uprawniony do wydania decyzji w zakresie rodzaju świadczonych przez niego usług i braku obowiązku uzyskania zezwolenia na przewóz regularny specjalny, podczas gdy skarżący wbrew ciążącej na nim powinności przedstawienia dowodów na okoliczności wyłączające jego odpowiedzialność, takich dowodów nie przedstawił (w szczególności za taki dowód nie można było uznać wydanej już po kontroli opinii Burmistrza Miasta i Gminy O. z dnia 5 listopada 2015 r.), a w konsekwencji brak było podstaw do zastosowania art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d.". Sposób sformułowania tych zarzutów prowadzi do konstatacji, iż należy je rozpatrzeć łącznie, ponieważ zmierzają one do tego samego celu, a mianowicie do postawienia Sądowi I instancji w niniejszej sprawie zarzutu błędnego zastosowania przepisu prawa materialnego, tj. art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy "polegające na błędnej ocenie przez Sąd I instancji zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i w konsekwencji przyjęcie, że skarżący wskazał, że powstanie naruszenia było wynikiem okoliczności, których nie mógł przewidzieć i na które nie miał wpływu, podczas gdy właściwa ocena znajdujących się w aktach sprawy dowodów, prowadzić powinna Sąd do zupełnie odmiennych wniosków", Naczelny Sąd Administracyjny go nie podzielił. Po pierwsze za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Brak jest podstaw aby uznać, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów określonych przepisem art. 141 § 4 p.p.s.a. Przypomnieć należy, że ustawodawca w art. 141 § 4 p.p.s.a. określił niezbędne elementy uzasadnienia, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39), po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. W rozpoznawanej sprawie nie występuje żaden z wymienionych przypadków. Uzasadnienie zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w tym przepisie. W uzasadnieniu Sąd I instancji przedstawił bowiem opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organami administracji publicznej oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn skarga zasługuje na uwzględnienie, co umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń Sądu I instancji w kwestionowanym zakresie. To natomiast, że autor skargi kasacyjnej nie podziela stanowiska Sądu, czy też jego ocena, iż uzasadnienie wyroku jest dla niego nieprzekonywujące, nie stanowi skutecznej przesłanki uwzględnienia tego zarzutu (por. wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt II GSK 470/14). Wskazać należy, iż ustalony w niniejszej sprawie przez organy stan faktyczny sprawy nie jest sporny - w ocenie Sądu I instancji nie budzi wątpliwości, że skarżący w dniu kontroli wykonywał przewóz drogowy z naruszeniem, o którym mowa w lp. 2.1. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym - przewóz regularny specjalny w krajowym transporcie drogowym bez zezwolenia wymaganego stosownie do art. 18 ust. 1 pkt. 1 u.t.d. Z tego tytułu skarżącemu powinna być wymierzona kara pieniężna w wysokości 8.000 zł, na podstawie art. 92a ust. 1 w zw. z ust. 6 i lp. 2.1. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. Zatem w sprawie Sąd I instancji nie naruszył wskazanych w tym zarzucie przepisów postępowania, których celem jest ustalenie stanu faktycznego sprawy. Natomiast zarzutu błędnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie zasadnie Sądowi I instancji postawić nie można. Przypomnieć należy, iż zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. W analizowanej sprawie Sąd I instancji postąpił zgodnie z treścią tego przepisu. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił ocenę dokonana przez Sąd I instancji odnośnie znaczenia pisma Burmistrza Miasta i Gminy O. z dnia 5 listopada 2015 r., z którego wynika, iż skarżący został błędnie poinformowany przez organ administracji publicznej, że dowóz dzieci do szkół nie stanowi przewozu regularnego specjalnego. Fakt, iż przedmiotowe pismo ("przedmiotowa opinia") zostało wydane w dniu 5 listopada 2015 r., a więc po dacie wszczęcia postępowania w tej sprawie (co miało miejsce w dniu 26 października 2016 r.), nie stanowi przeszkody do uznania za dowód świadczący o tym, iż skarżący został wprowadzony w błąd przez organ administracji publicznej co do kwestii istotnej dla niniejszego postępowania przed dniem kontroli dokonanej przez organ w dniu 26 października 2015 r., ponieważ pismo należy powiązać z oceną treści umowy o usługi przewozowe polegające na dowożeniu dzieci i młodzieży z terenu Gminy O. do Zespołu Szkół w O. zawartej w dniu 23 czerwca 2014 r.(nr [...]), między skarżącym, a organem administracji publicznej – Burmistrzem Miasta i Gminy O.. W piśmie z dnia 5 listopada 2015 r. Burmistrz Miasta i Gminy O. potwierdził, iż w odpowiedzi na wniosek skarżącego o udzielenie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych specjalnych w krajowym transporcie drogowym osób na przewóz uczniów z Zespołu Szkół w O., stwierdził, że przewozy wykonywane przez skarżącego na podstawie umowy z dnia 23 czerwca 2014 r., nr [...], nie stanowią wykonywania przewozów regularnych specjalnych w transporcie drogowym. Rację ma zatem Sąd I instancji podkreślając, iż: "nie sposób przyjąć, aby Skarżący nie dochował należytej staranności i przezorności jako profesjonalny i doświadczony podmiot wykonujący przewozy drogowe. Z oświadczeń Skarżącego wynika bowiem, że występował on do Urzędu Miasta i Gminy O. z zapytaniem o konieczność posiadania zezwolenia na wykonywanie spornych przejazdów, uzyskując odpowiedź wskazującą na brak takiego wymogu. Na szczególna uwagę zasługuje przy tym to, że Burmistrz Miasta i Gminy O. nie jest przypadkowym organem administracji publicznej, lecz organem właściwym do udzielenia zezwolenia na wykonywanie przewozów regionalnych specjalnych w krajowym transporcie drogowym (art. 18 ust. 1 pkt 1 u.t.d.). Trudno zatem oczekiwać od Skarżącego, aby mógł on przewidzieć potrzebę uzyskania takiego zezwolenia i miał wpływ na jego brak, skoro od samego organu administracji publicznej właściwego do jego udzielenia otrzymał informację, która zaprzeczała obowiązkowi jego posiadania. Bez wątpienia Skarżącego nie można przy tym obciążać działaniami tego organu." (s. 7-8 uzasadnienia zaskarżonego wyroku WSA). Rację ma zatem Sąd I instancji, iż organy Inspekcji Transportu Drogowego w analizowanej sprawie dopuściły się istotnego naruszenia art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. i art. 8 k.p.a., co spowodowało konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego obu decyzji tych organów w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i lit. c) p.p.s.a. Przypomnieć należy, iż zgodnie z art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1 u.t.d., na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewózy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć. Sąd I instancji zasadnie, powołując się na stanowisko judykatury, podkreślił, iż omawiany przepis dotyczy sytuacji wyjątkowych, których doświadczony i profesjonalny podmiot wykonujący przewóz drogowy przy zachowaniu należytej staranności i przezorności nie był w stanie racjonalnie przewidzieć, np. będących rezultatem działania siły wyższej, bądź osoby trzeciej, za której winę przedsiębiorca nie może odpowiadać. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, iż skarżący wykazał, że w okolicznościach faktycznych tej sprawy, zaszły przewidziane w treści art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. przesłanki egzoneracyjne. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił obu zarzutów pomieszczonych punkcie 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł w oparciu o art. 184 p.p.s.a. o oddaleniu skargi kasacyjnej. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 204 pkt 2) p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit b) w zw. z § 2 pkt 4) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).