IV SA/Wa 1896/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Borkowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat, sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant spec. Piotr Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2017 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w [...] sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy oddala skargę Uzasadnienie. Prokurator Okręgowy w [...] ( dalej jako skarżący ) w skardze z dnia 27.06.2017 r. znak [...], zarzucił wskazanym przepisom uchwały Nr [...] Rady Gminy S. z dnia [...] września 2016 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy S. ( dalej jako Regulamin ), istotne naruszenia art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2016 r. poz. 250), dalej "u.c.p.g." poprzez: 1. wprowadzenie w § 8 ust. 2 Regulaminu zasad lokalizacji pojemników do gromadzenia odpadów komunalnych na równej i w miarę istniejących możliwości utwardzonej nawierzchni zabezpieczonej przed zbieraniem się na niej wody i błota; 2. nałożenie w § 9 Regulaminu na właścicieli nieruchomości obowiązku dezynfekcji i mycia pojemników na odpady; 3. wprowadzenie w § 16 ust. 3 Regulaminu obowiązku wyprowadzania psów agresywnych wyłącznie przez osoby dorosłe; 4. wprowadzenie w § 17 ust.l pkt. 2 ograniczenia emisji związanych z hodowlą zwierząt do obszaru nieruchomości, na której jest prowadzona; 5. nałożenie w § 17 ust. 2 pkt. 1 Regulaminu obowiązku składowania obornika w odpowiedniej odległości od linii rozgraniczającej nieruchomości, z jednoczesnym określeniem tego terenu; 6. nałożenie w § 17 ust. 2 pkt. 2 Regulaminu obowiązku trzymania pszczół w ulach ustawionych w odległości, co najmniej 20 m od granicy nieruchomości w taki sposób, aby wylatujące i przylatujące pszczoły nie stanowiły uciążliwości dla właścicieli nieruchomości sąsiednich; Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej przepisów § 8 ust. 2, § 9, § 16 ust. 3, § 17 ust. 1 pkt. 2, § 17 ust. 2 pkt. 1, § 17 ust. 2 pkt. 2 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy S. stanowiącego załącznik do Uchwały Nr [...] Rady Gminy S. z dnia [...] września 2016 roku. Zdaniem skarżącego, analiza przepisów zaskarżonego aktu prowadzi do wniosku, że Rada Gminy podejmując uchwałę wykroczyła poza zakres delegacji ustawowej wynikającej z art. 4 ust. 1 i 2 Ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2016 r. poz. 250) określającej materię, która powinna zostać uregulowana w uchwale. Katalog spraw, jakie ustawodawca zezwolił radzie gminy ująć w regulaminie zasad utrzymania czystości i porządku ma charakter zamknięty, co oznacza, że wykroczenie poza zakres upoważnienia ustawowego nakazuje przyjąć, że rada gminy naruszyła swoją właściwość. Skarżący zarzucił, iż w § 8 ust. 2 Regulaminu Rada Gminy wprowadziła zapisy dotyczące zasad lokalizacji pojemników do gromadzenia odpadów komunalnych na wyrównanej i utwardzonej powierzchni zabezpieczonej przed zbieraniem się na niej wody i błota. W myśl art. 4 ust. 2 pkt. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w regulaminie należy określić szczegółowe zasady dotyczące rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. W ocenie skarżącego, w granicach powyższej delegacji nie mieści się regulowanie zasad rozmieszczenia pojemników do gromadzenia odpadów, tj. rada nie jest upoważniona do nałożenia na właścicieli nieruchomości obowiązku umiejscowienia pojemników w określonym miejscu i na określonym terenie. W ocenie skarżącego uzasadnione wątpliwości budzi również zapis Regulaminu, dotyczący obowiązku nałożonego na właścicieli nieruchomości w zakresie dezynfekcji i mycia pojemników na odpady (§ 9). Obowiązek utrzymania pojemników na odpady komunalne w odpowiednim stanie sanitarnym wynika z art. 5 ust. 1 pkt. 1 Ustawy, a przepis ten nie stanowi, żeby rada była upoważniona do nałożenia na właścicieli nieruchomości obowiązku okresowego dezynfekowania i mycia pojemników. Dlatego zdaniem skarżącego, iż daleko idącym przekroczeniem delegacji ustawowej jest nałożenie w regulaminie utrzymania czystości i porządku obowiązku dezynfekowania i mycia urządzeń do gromadzenia odpadów. Rada Gminy S. w § 16 ust. 3 Regulaminu wprowadziła uregulowanie, zgodnie z którym wprowadzenie psów rasy uznanej za agresywne lub zachowujących się agresywnie na tereny przeznaczone do wspólnego użytku może być dokonane wyłącznie przez "osoby dorosłe". Zdaniem skarżącego użyte przez Radę sformułowanie "osoby dorosłe" jest pojęciem niejednoznacznym należącym do kategorii pojęć ocennych, których nie powinny zawierać akty prawa miejscowego. Niezależnie od powyższego, skarżący wskazał, że zgodnie z treścią art. 4 ust. 2 pkt. 6 Ustawy rada gminy nie została wyposażona przez prawodawcę w kompetencję do nakazania mieszkańcom gminy, żeby psy określonych ras lub zachowujące się w określony sposób były wyprowadzane wyłącznie przez "osoby dorosłe" nawet wówczas, gdyby pojęcie to odnosiło się do osób pełnoletnich i tylko w tym rozumieniu zostało użyte. Takie postanowienie Regulaminu stanowi w ocenie skarżącego niedopuszczalne ograniczenie swobód obywatelskich przepisami prawa miejscowego. Ponadto w ocenie skarżącego wadliwym pozostaje zapis zawarty w § 17 ust. 1 pkt. 2 oraz § 17 ust. 2 pkt. 1 oraz pkt. 2 Regulaminu albowiem ograniczanie immisji, konkretne wskazanie odległości usytuowania miejsc składania obornika czy ustawienia uli wkracza w regulację prawa sąsiedzkiego, zawartą w art. 144 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłóciły korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Jeżeli korzystanie z nieruchomości przekracza "przeciętną miarę", to właścicielowi nieruchomości sąsiedniej przysługuje roszczenie o zaniechanie takiego zakłócenia i przywrócenie stanu zgodnego z prawem. Zdaniem skarżącego przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie dają gminie uprawnienia do kreowania w regulaminie praw podmiotowych osób trzecich, będących przedmiotem regulacji prawa cywilnego. Rada Gminy nie może uchwalać w regulaminie stosunków sąsiedzkich – jej zadaniem jest tworzenie warunków do utrzymania ładu publicznego jednakże bez wkraczania w sferę zarezerwowaną dla regulacji ustawowych. W związku z przedstawionymi zarzutami skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując, że przepisy uchwały Nr [...] Rady Gminy S. z dnia [...] września 2016 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy S. nie naruszają prawa, a w szczególności art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Jednocześnie organ poinformował, że uchwała ta była przedmiotem kontroli Wojewody [...] w trybie przepisów Rozdziału 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446, z późn. zm.) oraz, że podobne czy nawet tożsame rozwiązania zawiera wiele uchwał rad gmin nie tylko w dawnym województwie siedleckim ale w Polsce. Organ poinformował również, że żadna z uprawnionych osób nie skorzystała z możliwości wynikających z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 5 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 poz. 1066 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń. Powyższe wynika z treści art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1515; zwanej dalej jako "u.s.g."), zgodnie z którymi uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem - co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. Nr 100, poz. 908; zwanego dalej jako "z.t.p."). Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w rozporządzeniu będzie miała zapewne charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np. postanowienie TK z 27 kwietnia 2004 r., P 16/03; OTK-A 2004/4/36), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51). Nie ulega wątpliwości, że regulamin utrzymania czystości i porządku w gminie jest aktem prawa miejscowego - wynika to expressis verbis z art. 4 ust. 1 in fine u.c.p.g. Dokonując bardziej szczegółowej klasyfikacji tego aktu należy stwierdzić, że mieści się on w kategorii aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, dla których ustanowienia niezbędne jest szczegółowe upoważnienie zawarte w ustawie szczególnej (art. 40 ust. 1 u.s.g.). W niniejszej sprawie takie upoważnienie wynika wprost z art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g. Zgodnie z art. 4 ust. 2 u.c.p.g., regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a, b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi; 2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych pojemników; 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego; 4) (uchylony); 5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami; 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku; 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach; 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Należy podkreślić, że powyższe wyliczenie ma charakter wyczerpujący (zamknięty) i jako że stanowi element normy kompetencyjnej, powinno być interpretowane ściśle. Artykuł 4 ust. 2 u.c.p.g. nie daje prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani do podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż w każdym przypadku oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. W świetle regulacji art. 4 ust. 2 u.c.p.g nie można podzielić zarzutu Prokuratora, że wskazane w skardze przepisy zaskarżonego regulaminu ustanowione zostały z istotnym naruszeniem prawa, gdyż albo wykraczają poza zakres upoważnienia ustawowego. Przechodząc do oceny kolejnych przepisów zaskarżonej uchwały wskazać trzeba, że na mocy art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. Rada Miejska upoważniona była do określenia szczegółowych zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczących : 1. zasad lokalizacji pojemników do gromadzenia odpadów komunalnych na równej i w miarę istniejących możliwości utwardzonej nawierzchni zabezpieczonej przed zbieraniem się na niej wody i błota; 2. obowiązku dezynfekcji i mycia pojemników na odpady; 3. obowiązku wyprowadzania psów agresywnych wyłącznie przez osoby dorosłe; 4. ograniczenia emisji związanych z hodowlą zwierząt do obszaru nieruchomości, na której jest prowadzona; 5. obowiązku składowania obornika w odpowiedniej odległości od linii rozgraniczającej nieruchomości, z jednoczesnym określeniem tego terenu; 6. obowiązku trzymania pszczół w ulach ustawionych w odległości, co najmniej 20 m od granicy nieruchomości w taki sposób, aby wylatujące i przylatujące pszczoły nie stanowiły uciążliwości dla właścicieli nieruchomości sąsiednich Ad. 1. W ocenie Sądu regulacja taka nie jest niezgodna z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.s.p.g. Nakazanie ustawiania pojemników w granicach nieruchomości w miejscu wyznaczonym na równej powierzchni, stanowi konieczne rozwinięcie i konkretyzację obowiązku ustawowego określenia szczegółowych zasad rozmieszczenia na terenie nieruchomości pojemników do zbierania odpadów. Przekonująca jest argumentacja organu, że podmiot odbierający odpady z pojemników nie może za każdym razem poszukiwać miejsca umieszczenia pojemnika. Posiadacz nieruchomości wyznacza miejsce ustawienia pojemników i nawierzchnia ta ma być równa co zapobiega staczaniu się pojemników i ułatwia ich przemieszczanie do samochodu. Ad. 2. W ocenie Sądu nie ma racji skarżący twierdząc, że regulacja taka stanowi powtórzenie art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. Należy zauważyć, że – jak to wskazuje organ – ostatnio powołany przepis u.c.p.g. nakazuje tylko właścicielowi nieruchomości zapewnienie utrzymania czystości i porządku przez wyposażenie nieruchomości w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywanie tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Natomiast kwestionowany przepis Regulaminu konkretyzuje obowiązek zapewniania odpowiedniego stanu sanitarnego pojemników poprzez ich dezynfekcję i mycie. Określenie "stan techniczny i porządkowy" należy rozumieć jako stan umożliwiający prawidłową eksploatację pojemników i nie powodowanie zagrożenia dla użytkowników. Wobec powyższego, nałożenie obowiązku dezynfekowania, mycia i takiego korzystania, by nie uniemożliwiało to prawidłowej eksploatacji i zagrożenia dla użytkowników nie jest powtórzeniem regulacji ustawowych ale stanowi konieczne rozwinięcie i konkretyzację obowiązku ustawowego - utrzymywania wskazanych urządzeń w odpowiednim stanie sanitarnym, który w przeciwnym razie byłby jedynie martwym zapisem. Przepis art. 4 ust. 2 zd. 1 ustawy wyraźnie bowiem stanowi, ze regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terminie gminy co należy rozumieć jako uszczegółowienie ogólnych zapisów ustawowych zawartych w art. 4a upoważniających gminę w poszczególnych zakresach do uregulowania tych. Ad. 3. Sąd podziela stanowisko organu, że pojęcie "osoby dorosłe jest pojęciem prawnym, używanym w wielu aktach prawnych i trudno twierdzić, że jego interpretacja może budzić wątpliwości czy trudności. Pojęcie to jest synonimem pełnoletności. Według Słownika języka polskiego (PWN Warszawa) dorosły to taki, który osiągnął odpowiedni rozwój fizyczny i psychiczny; dojrzały, pełnoletni. Ad. 4, 5 i 6. W ocenie Sądu nie ma racji skarżący twierdząc, że regulacje zawarte w § 17 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 1 2 Regulaminu wkraczają w kompetencje ustawodawcy, bowiem. materia ta została uregulowana w art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2017 r. poz. 459, z późn. zm.). Sąd podziela stanowisko organu, że regulacje zawarte w Regulaminie mają zupełnie inny charakter od regulacji art. 144, która tworzy podstawę dochodzenia roszczeń w procesie odszkodowawczym i służy dla ustalenia bezprawności czynu. W art. 144 K.C. określono granicę służącą ocenie dopuszczalności immisji jako przeciętną miarę, ustalaną przy pomocy dwóch kryteriów: społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości oraz stosunków miejscowych. Sąd aprobuje również stanowisko organu, że podstawą omawianych w tym punkcie § 17 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 1 Regulaminu jest art. 4 ust. 2 pkt 6 i 7 u.c.p.g., zobowiązujący Radę Gminy do określenia szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczących obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku (pkt 6) oraz wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach (pkt 7). Zakładając racjonalność ustawodawcy należy przyjąć – jak to uczynił organ - że znając treść art. 144 K.C. świadomie dał on organowi stanowiącemu gminy prawo i obowiązek do określenia takich szczegółowych zasad jak wynikające z art. 4 ust. 2 pkt 6 i 7 u.c.p.g. Gdyby racjonalny ustawodawca uznał, że regulacje art. 144 K.C. są wystarczającymi regulacjami dla określenia stosunków sąsiedzkich, to nie ustanawiałby przepisów dających delegacje takie jak w art. 4 ust. 2 pkt 6 i 7 u.c.p.g. Sąd podziela konkluzję organu, że już sam cel regulacji do których uprawniony i zobowiązany jest organ stanowiący gminy – tj. ochrona przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku - wskazuje na uzupełniający, wobec art. 144 K.C, charakter regulacji ustanowionych na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 6 i 7 u.c.p.g. Reasumując, Sąd nie znalazł podstaw do uznania za słuszne zarzutów skargi. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oparciu o art.151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.