I OSK 872/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Protokolant starszy inspektor sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 grudnia 2014 r. sygn. akt IV SAB/Wr 234/14 w sprawie ze skargi G. S. na bezczynność Burmistrza Miasta J.-Z. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od G. S. na rzecz Burmistrza Miasta J.-Z. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 17 grudnia 2017 roku sygn. akt I OSK 872/15 oddalił skargę G. S. na bezczynność Burmistrza Miasta J.- Z. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. G. S. w dniu 30 grudnia 2013 roku złożył do Burmistrza J.-Z. wniosek o udostępnienie informacji publicznej poprzez podanie podstawy prawnej, na której opiera się korzystanie przez Koncern [...] oraz jego poprzedników prawnych (do dziesięciu lat wstecz) z gruntów gminnych w zakresie przesyłu energii elektrycznej z wykorzystaniem czterech usytuowanych na tych gruntach urządzeń przesyłowych należących do tego koncernu - czy jest to umowa, inna forma stosunku prawnego, czy bezumowne korzystanie z gruntów gminnych. Dnia 30 grudnia 2013 r. G. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Burmistrza J. – Z. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Podał, że do dnia 10 września 2014 r. organ nie udostępnił mu żądanej informacji publicznej ani też nie wydał decyzji odmawiającej udostępnienia tej informacji. W odpowiedzi na skargę Burmistrz J.-Z. podniósł, że sprawa, której dotyczy przedmiotowa skarga, została już prawomocnie osądzona. W dniu 14 stycznia 2014 roku G. S. wniósł bowiem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność Burmistrza J.-Z. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej wnioskowanej jego pismem z dnia 30 grudnia 2013 roku. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu prawomocnym postanowieniem z dnia 13 marca 2014 roku sygn. akt IV SAB/Wr 10/14 odrzucił tę skargę. Ponadto organ zwrócił uwagę na to, że w dniu 10 stycznia 2014 roku wystosował pisemną odpowiedź na wniosek skarżącego, w której oświadczył, że informacje objęte tym wnioskiem nie stanowią informacji publicznych w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 roku, Nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej: u.d.i.p.). W ocenie organu wniosek dotyczył interpretacji prawa, a nie stanu faktycznego. Skarżący zmierzał do uzyskania opinii prawnej w zakresie hipotetycznego stanu prawnego. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę. W ocenie Sądu I instancji postanowienie z dnia 13 marca 2014 roku odrzucające skargę wniesioną przez G. S. nie rodziło skutku powagi rzeczy osądzonej, a zatem nie stało na przeszkodzie wniesieniu przez tego samego skarżącego kolejnej skargi. Powaga rzeczy osądzonej łączy się bowiem z materialnoprawnymi skutkami rozstrzygnięcia Sądu co do istoty sprawy, którego w niniejszej sprawie nie wydano. Zdaniem Sądu I instancji nie mają charakteru informacji publicznej wnioski mające w istocie na celu dokonywanie przez organ wykładni prawa, oceny zastosowania przepisów, wydawania opinii na temat wykładni i interpretacji przepisów, czy też uzyskania informacji o obowiązującym prawie. Sąd wskazał, że z treści przedmiotowego wniosku wynika, że nie zawiera on żądania udzielenia informacji publicznej. Przedstawione przez wnioskodawcę pytania zmierzały bowiem do uzyskania od organu interpretacji w zakresie istnienia prawa (stosunku prawnego) oraz jego charakteru, nie odnosząc się do sfery istniejących obiektywnie faktów. Sąd podkreślił, że prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje prawo żądania udzielenia informacji publicznej o określonych faktach i stanach istniejących w chwili udzielania informacji. W sytuacji natomiast, gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji -zawiadamia jedynie wnoszącego, iż żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł G. S., zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że wniosek skarżącego nie zawierał żądania udzielenia informacji publicznej w rozumieniu powołanej ustawy, lecz miał na celu dokonywanie przez organ wykładni prawa, nie odnosząc się do sfery istniejących obiektywnie faktów. Podniósł również zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji, w której zastosowany winien zostać art. 149 p.p.s.a., co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia uzasadnionej skargi. W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie wskazał, że jego pytanie zawarte we wniosku o udzielenie informacji publicznej dotyczyło usankcjonowanego prawnie stanu faktycznego. W jego ocenie nie wymagało ono od organu analizy stosunku prawnego, nie było pytaniem wymagającym jakiejkolwiek interpretacji - dotyczyło bowiem samego faktu posiadania przez gminę umowy regulującej korzystanie z jej zasobów gruntowych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W jego ocenie zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania sądowego, która w niniejszej sprawie nie miała miejsca. W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., którego autor skargi kasacyjnej upatruje w ich błędnej wykładni i w konsekwencji przyjęciu, że wniosek skarżącego nie zawierał żądania udzielenia informacji publicznej w rozumieniu powołanej ustawy, lecz miał na celu dokonywanie przez organ wykładni prawa i nie odnosił się do sfery istniejących obiektywnie faktów. Podkreślić tu trzeba, że w skardze kasacyjnej nie podważa się jednak dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni wskazanych przepisów. Skarga kasacyjna w istocie zarzuca niezastosowanie tych przepisów w ustalonym stanie faktycznym. Za Sądem pierwszej instancji wskazać wypada, że w świetle art. 1 ust. 1 i art. 6 cyt. ustawy o dostępie do informacji publicznej, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 tej ustawy. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, iż przy ich wykładni należy kierować się art. 61 Konstytucji RP, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie. Należy zatem uznać, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna (co należy podkreślić) dotyczy strefy faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z organem bądź w jakikolwiek sposób dotyczący organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organ, jak i te, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, a także te, które tylko w części dotyczą organu, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. Charakteru informacji publicznej nie mają natomiast wnioski w sprawach indywidualnych, wnioski będące postulatem wszczęcia postępowania w innej sprawie, a także wnioski dotyczące przyszłych działań organów w sprawach indywidualnych (por. postanowienie NSA z dnia 11 grudnia 2002 r., sygn. akt II SAB 105/02, wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 czerwca 2007 r., sygn. akt II SAB/Wa 175/06, oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 marca 2006 r., sygn. akt II SAB/Wa). Nie stanowi także informacji publicznej polemika z zapadłym rozstrzygnięciem czy żądanie dokonania przez organ wykładni prawa (tak NSA w postanowieniu z 24 stycznia 2006 r. sygn. akt I OSK 928/05). Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, iż żądanie informacji publicznej zgłoszone przez skarżącego we wniosku z dnia 30 grudnia 2013 r. dotyczyło uzyskania danych w zakresie podstawy prawnej korzystania przez Koncern [...] (oraz jego poprzedników) z gruntów gminnych w zakresie przesyłu energii elektrycznej przez usytuowane na tych gruntach urządzenia przesyłowe, a mianowicie, czy jest to umowa, czy inna forma stosunku prawnego, czy jest to bezumowne korzystanie z gruntów gminnych. Zasadnie przyjął ten Sąd, że z treści wniosku skarżącego z dnia 30 grudnia 2013 r. wynika, że nie zawiera on żądania udzielenia informacji publicznej. Przedstawione przez wnioskodawcę pytania zmierzały do uzyskania od organu interpretacji (wykładni) w zakresie istnienia prawa (stosunku prawnego) oraz jego charakteru, nie odnosiły się zatem do sfery istniejących obiektywnie faktów. Literalna i graficzna treść wniosku skarżącego wskazuje, że nie żąda informacji ze sfery faktów, lecz de facto żąda oceny prawnej hipotetycznego stanu faktycznego. Nie jest tak jak to twierdzi autor skargi kasacyjnej, że z wniosku wynika, iż skarżący pyta się, czy Koncern [...] korzysta z nieruchomości stanowiących własność Miasta J.-Z., ponieważ na wstępie wniosku formułuje zdanie twierdzące, wskazujące na posiadanie przez niego wiedzy o korzystaniu z tych nieruchomości przez ten podmiot. Dlatego należy przyjąć, że z wniosku wynika, iż nie pyta o stan faktyczny (o fakt korzystania z gruntów bądź o fakt nieskorzystania z gruntów), lecz o ocenę znanych mu faktów (hipotetycznego stanu faktycznego). Treść wniosku skłania do twierdzenia, że udzielenie odpowiedzi, wymagałoby prawnej analizy materialnoprawnej podstawy korzystania z gruntów miasta. Mając powyższe na względzie, należało uznać, że zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest usprawiedliwiony. Prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje prawo żądania udzielenia informacji publicznej o określonych faktach i stanach istniejących w chwili udzielania informacji. W sytuacji natomiast, gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi, organ nie ma obowiązku wydawania na podstawie art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej decyzji o odmowie udzielenia informacji, która nie znajduje w tym przypadku zastosowania, nie jest bowiem spełniony jej zakres podmiotowy i przedmiotowy, lecz zawiadamia jedynie wnoszącego, iż żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą. W sprawie nie jest kwestionowane, że organ odpowiedział na wniosek, informując wnioskodawcę pismem z dnia 10 stycznia 2014 r., że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej. W tych okolicznościach Burmistrz Miasta J.-Z. nie pozostawał w bezczynności. Brak było zatem podstaw do zastosowania art. 149 p.p.s.a. Zasadnie zatem Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach podstępowania kasacyjnego od skarżącego kasacyjnie na rzecz organu orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261 p.p.s.a.