I OSK 2166/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 maja 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 3704/15 w sprawie ze skargi J. P. na postanowienie Głównego Geodety Kraju z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 maja 2016 r., IV SA/Wa 3704/15, oddalił skargę J. P. na postanowienie Głównego Geodety Kraju z [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia. W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że analiza akt sprawy, w odniesieniu do treści zażalenia wniesionego przez skarżącego pismem z 14 sierpnia 2015 r., nie pozostawia wątpliwości, co do tego, że przedmiotem zażalenia było pismo P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w R. z [...] lipca 2015 r. nr [...]. Pismem tym, zgodnie z art. 36 k.p.a., organ zawiadomił strony, w tym skarżącego, o konieczności przedłużenia terminu zakończenia postępowania nieważnościowego dotyczącego decyzji Starosty P. z [...] września 2008 r., nr [...]. Podkreślono, że Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje możliwości zaskarżenia w drodze zażalenia powyższego zawiadomienia. W sytuacji zatem, gdy w sprawie mamy do czynienia z niedopuszczalnością zażalenia z przyczyn przedmiotowych organ zasadnie, powołując się na art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a, stwierdził jego niedopuszczalność. W odniesieniu do zarzutów skargi Sąd podniósł, że zgodnie z art. 12 k.p.a., organy mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwe najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwiania. Na organie administracji ciąży obowiązek zmierzający do wyjaśnienia rzeczywistej woli osoby, jeżeli charakter pisma wniesionego przez nią budzi wątpliwości i nie przyczyni się to do nadmiernego przedłużania postępowania. Organ ma zatem obowiązek wystąpić do strony o wyjaśnienia zakresu jej żądania, jedynie gdy pismo w tym względzie zawiera niejasności, czy sprzeczności np. istnieje rozbieżność pomiędzy powołaną podstawą prawną a treścią uzasadnienia. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie w ocenie Sądu nie wystąpiła. Pismo skarżącego z 14 sierpnia 2015 r. w sposób jednoznaczny wskazywało, że jest to zażalenie, w którym skarżący wyraził swoje niezadowolenie z ogólnego przebiegu nadzwyczajnych postępowań administracyjnych w sprawie decyzji Starosty P. z [...] września 2008 r. W jego treści skarżący nie zawarł jednak żadnych zarzutów, które przynajmniej poszlakowo wskazywałyby, że kwestionuje on terminowość prowadzonego przez P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w R., postępowania nieważnościowego zgodnie z art. 37 k.p.a. Ponadto na skutek wydanego rozstrzygnięcia strona nie poniosła żadnej szkody. Odnosząc się do pozostałych zarzutów przedstawionych w skardze, a dotyczących: - nieuwzględnienia przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa P. wniosku o wyłączenie Starosty P. od rozpoznania sprawy wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną Starosty P. z [...] września 2008 r., nr [...], - "przedwczesnego" wydania w tej sprawie, przez Starostę decyzji z [...] maja 2015 r., [...], - wadliwości decyzji Starosty P. z [...] września 2008 r., nr [...], orzekającej o wprowadzeniu zmian do operatu ewidencji gruntów i budynków, Sąd I instancji uznał, że nie mają one wpływu na rozpoznanie przedmiotowej sprawy, z uwagi na to, że wykraczają poza zakres postępowania objętego zaskarżonym postanowieniem. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł J. P., zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. Skarżący zrzekł się przy tym przeprowadzenia rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym Zaskarżonemu orzeczeniu na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; dalej jako: "p.p.s.a.") w zw. z art. 37 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a. poprzez nieuchylenie postanowienia Głównego Geodety Kraju z [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia mimo zaistnienia podstaw do jego uchylenia tj. mimo naruszenia przepisów postępowania polegającego na braku rozważenia i poczynienia w tym zakresie koniecznych ustaleń czy w okolicznościach sprawy zażalenie skarżącego z 14 sierpnia 2015 r. na "postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w R. z dn. [...].07.2015 r. nr: [...]" mogło być potraktowane jako zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania, o którym mowa w art. 37 k.p.a., a tym samym było dopuszczalne i winno zostać rozpoznane; 2. art. 1 § 1 i 2 oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. przez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymaganiom z art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na powierzchownym rozpoznaniu i niedokonaniu wszechstronnej oceny prawnej podniesionych przez skarżącego w skardze zarzutów, a także nieustosunkowanie się przez Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku do tych zarzutów, co w konsekwencji miało istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że mając na uwadze zasady postępowania administracyjnego ustanowione w art. 7-9 k.p.a. działania Głównego Geodety Kraju podjęte bezpośrednio po wpłynięciu pisma skarżącego z 14 sierpnia 2015 r. były nieprawidłowe. Wskazano, że postępowanie administracyjne jest postępowaniem odformalizowanym, co ma na celu zapewnienie ochrony stronom, które często nie dysponują fachową wiedzą. Zatem organ nie może ograniczyć się do stwierdzenia, że danemu pismu procesowemu strona nadała nieprawidłową nazwę lub użyła niewłaściwego terminu prawniczego, lecz powinien rozpatrzyć takie pismo pod kątem całości okoliczności i zarzutów w nim zawartych. W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy ograniczył się do wytknięcia skarżącemu, że od zaskarżonego postanowienia będącego w istocie zawiadomieniem o przedłużeniu postępowania zażalenie nie przysługuje. Podstawowym zadaniem organu jest prawidłowe i stanowcze ustalenie charakteru rozpatrywanego pisma. Nie jest wystarczające przeprowadzenie ogólnych rozważań prawnych, lecz wyraźne przesądzenie, z jakim pismem organ ma do czynienia. W razie zaistnienia wątpliwości organ dysponuje odpowiednimi środkami (np. może zwrócić się do stron o sprecyzowanie treści pisma) służącymi do ich usunięcia. Zatem organ odwoławczy powinien był na wstępie jednoznacznie ustalić, czy pismo skarżącego stanowi zażalenie, o którym mowa w art. 37 k.p.a. Natomiast zdaniem skarżącego kasacyjnie organ nie tylko nie poczynił takich ustaleń, ale również błędnie potraktował ww. pismo skarżącego jako zażalenie na postanowienie z [...] lipca 2015 r. będące w istocie zawiadomieniem o przedłużeniu postępowania o kolejne miesiące. Błędne zakwalifikowanie pisma jako zażalenia na postanowienie – w rozumieniu art. 141 § 1 k.p.a. – a przede wszystkim brak ustalenia, czy nie jest ono zażaleniem na przewlekłe prowadzenie postępowania w trybie art. 37 k.p.a. (na co wskazywałoby uzasadnienie złożonego pisma), co samo w sobie stanowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. O takim bowiem charakterze pisma świadczy przede wszystkim fakt, że skierowane ono zostało w związku z zawiadomieniem o przedłużeniu postępowania administracyjnego o kolejne trzy miesiące i nie było pierwszym pismem w sprawie, o czym mowa w tym zażaleniu. W zażaleniu skarżący wskazał na bezzasadne zawieszenie postępowań. Organ mimo to bezrefleksyjnie uznał pismo skarżącego za niedopuszczalne nie podejmując nawet próby wyjaśnienia rzeczywistej intencji skarżącego. Podniesiono również, że w skardze J. P. wskazał, że niezrozumiałe jest przedłużanie postępowania o kolejne trzy miesiące w sytuacji gdy sprawa nie ma charakteru złożonego ani skomplikowanego, a pozorne wątpliwości organów zostały rozwiane we wcześniejszych orzeczeniach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego o sygn.: IV SA/Wa 808/14. Zarzucił również nieprawidłowy termin przedłużenia postępowania o trzy miesiące w sytuacji gdy art. 35 k.p.a. takiego terminu nie przewiduje. Ponadto pismem z 6 stycznia 2016 r. skarżący sprecyzował, że jego pisma stanowią zażalenia oraz skargi na przewlekłość postępowań. Przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny stanu faktycznego, który organ administracji ustalił bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i bez jego właściwej oceny, stanowi naruszenie przez sąd art. 141 § 4 p.p.s.a. (uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09). Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia sąd administracyjny nie może bezkrytycznie przyjmować ustaleń i twierdzeń dokonanych przez organ administracji publicznej, nie ustosunkowując się ponadto do argumentów przedstawionych we wniesionej skardze. W niniejszej sprawie Sąd I instancji nie odniósł się w ogóle do zarzutów naruszenia przez organ administracji art. 35 k.p.a. jak również przewlekle prowadzonego postępowania nieważnościowego. Zdaniem skarżącego kasacyjnie Wojewódzki Sąd Administracyjny winien był uchylić postanowienie Głównego Geodety Kraju z [...] września 2015 r. w sprawie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia celem rozpoznania go przez organ. Tymczasem powielając argumentację organu, Sąd I instancji bezzasadnie oddalił skargę na postanowienie Głównego Geodety Kraju z [...] września 2015 r., co stanowiło naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty są bezzasadne. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 37 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a. poprzez nieuchylenie postanowienia Głównego Geodety Kraju z [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia J. P. z 14 sierpnia 2015 r. na "postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w R. z dn. [...].07.2015 r. nr: [...]" mimo zaistnienia podstaw do jego uchylenia, jest nietrafny. Z treści powyższego zażalenia w żaden sposób nie wynika jakoby stanowiło ono zażalenie na przewlekłość postępowania, o którym mowa w art. 37 k.p.a., albowiem nie zawiera ono nigdzie nawet wzmianki o tym, że skarżący zarzuca organowi bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania czy też wzywa go do usunięcia naruszenia prawa. Zatem, podniesiona przez pełnomocnika skarżącego kasacyjnie okoliczność, że zawarte przez J. P. w zażaleniu: sformułowanie "zawieszenie postępowań" powinno było zostać uznane za niepodejmowanie działań w odpowiednim czasie przez organy administracji jest bezzasadna. W rzeczywistości, jak trafnie podniósł to Sąd I instancji oraz organ w zaskarżonym postanowieniu z [...] września 2015 r. nr [...], wskazane przez skarżącego w zażaleniu pismo P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w R. z [...] lipca 2015 r. nr [...] stanowiło zawiadomienie w rozumieniu art. 36 k.p.a. o konieczności przedłużenia terminu zakończenia postępowania nieważnościowego dotyczącego decyzji Starosty P. z [...] września 2008 r., nr [...]. Zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Tym samym zażalenie może być wnoszone tylko na postanowienia enumeratywnie wyliczone w kodeksie, a zatem nie przysługuje od pism (m. in. zawiadomień), które nie mają charakteru postanowienia. Skoro na zawiadomienie w rozumieniu art. 36 k.p.a. zażalenie nie przysługuje, to trafnie ocenił Sąd I instancji, ze jego wniesienie jest niedopuszczalne. Tym samym za bezpodstawny uznać należało również zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. przez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymaganiom z art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na powierzchownym rozpoznaniu i niedokonaniu wszechstronnej oceny prawnej podniesionych przez skarżącego w skardze zarzutów, a także nieustosunkowanie się przez Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku do tych zarzutów. W pierwszej kolejność podnieść należy, że wskazując na naruszenie "art. 1 § 1 i 2" skarżący kasacyjnie nie podał o jaki akt prawny chodzi. Nawet gdyby przyjąć, że intencją były przepisy p.p.s.a. to podkreślić należy, że art. 1 p.p.s.a. nie posiada już dalszego podziału na podjednostki redakcyjne w postaci np. paragrafów, o których mowa w złożonej skardze kasacyjnej. Oznacza to, że w przywołanej ustawie nie istnieje wskazany przez skarżącego kasacyjnie "art. 1 § 1 i 2". Natomiast uzasadnienie sporządzone z uchybieniem zasad określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić naruszenie przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy tylko w przypadku, jeżeli zawarta w nim ocena prawna (art. 153 p.p.s.a.) miałaby pierwszoplanowe znaczenie dla wadliwego, końcowego załatwienia sprawy. Zatem błędne uzasadnienie orzeczenia stanowi podstawę kasacyjną wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., jeżeli prowadzi do niezgodnego z prawem załatwienia sprawy. W tym kierunku idzie zdecydowana większość orzeczeń NSA. Zauważa się przede wszystkim, że jakkolwiek czynność procesowa sporządzenia pisemnego uzasadnienia dokonywana już po rozstrzygnięciu sprawy i ma sprawozdawczy charakter, a więc sama przez się nie może wpływać na to rozstrzygnięcie jako na wynik sprawy, to niemniej tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki stwarza podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i że prowadzone przez ten sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa – wyrok NSA z 2 lutego 2006 r., II FSK 325/05, LEX nr 177476. Można w nim przy tym znaleźć liczne przykłady wad uzasadnienia, polegające na naruszeniu art. 141 § 4, które mogą stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. I tak w wyroku NSA z 7 marca 2006 r., I OSK 990/05 (LEX nr 198283) stwierdzono, że takim naruszeniem może być brak uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, jak i przypadek, gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Z kolei w wyroku NSA z 14 marca 2006 r., I OSK 1032/05, (LEX nr 198355) za taką wadę uzasadnienia uznano naruszenie obowiązku wskazania przyczyn, z powodu których sąd odmówił wiarygodności i mocy dowodowej dowodom, w oparciu o które organy administracji przyjęły okoliczności, stanowiące podstawę faktyczną zaskarżonych decyzji. W szczególności za wadę uzasadnienia orzeczenia, skutkującą uwzględnieniem skargi kasacyjnej, należy uznać nieustosunkownie się w nim do zarzutów podniesionych w skardze lub w toku postępowania pierwszoinstancyjnego, których trafność zobowiązywałaby sąd do uwzględnienia skargi. Przykładowo, skarżący podniósł, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, a w uzasadnieniu wyroku nie ma rozważań świadczących o tym, że sąd rozpoznał ten zarzut – por. szerzej wyrok NSA z 18 maja 2011 r., I OSK 1323/10. Uogólniając należy stwierdzić, że do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia. Zatem – co do zasady – lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku uchylającego decyzję administracyjną, pozbawiające stronę informacji o przesłankach tego rozstrzygnięcia, a organ administracji także wskazówek co do kierunku dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego, może być naruszeniem komentowanego przepisu w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Takich wadliwości nie ma w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, ponieważ zawiera ono wszystkie obligatoryjne elementy treści w zakresie określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.