II SAB/Lu 11/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska - Pietrzak, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc - Malec (sprawozdawca), Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 października 2015r. sprawy ze skargi B. B. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych I. stwierdza, że postępowanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego prowadzone było w sposób przewlekły; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego grzywnę w kwocie [...] ([...]) złotych; IV. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz B. B. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; V. w pozostałej części oddala skargę. B. B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie w dniu 5 grudnia 2014.r (data wpływu do organu) skargę na przewlekłe prowadzenie przez Inspektor Nadzoru Budowlanego postępowania w sprawie realizacji schodów zewnętrznych na działce nr [...] w ramach adaptacji lokalu użytkowego nr [...] przy ul. [...] w L. oraz o "zobowiązanie tego organu do wydania aktu" w tej sprawie. Skarżąca podniosła, że po wydaniu przez Wojewodę L. decyzji z dnia 15 czerwca 2012r. stwierdzającej nieważność decyzji Dyrektora Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta L. z dnia 4 kwietnia 1989r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej J. D. pozwolenia na adaptację pomieszczeń piwnicy na lokal użytkowy w budynku przy ul. [...] w L., obejmującą również budowę na zewnątrz budynku schodów prowadzących do tego lokalu, sprawa zrealizowanych na podstawie tego pozwolenia robót została przekazana organowi nadzoru budowlanego przez Prezydenta Miasta L. w dniu 7 czerwca 2013r., jednak dotychczas nie zakończyła się wydaniem merytorycznego rozstrzygnięcia, pomimo że na skutek zażalenia na bezczynność organ odwoławczy postanowieniem z dnia 8 września 2014r. wyznaczył organowi I instancji dodatkowy 30 dniowy termin załatwienia sprawy. Organ I instancji wydał jedynie postanowienie z dnia 7 stycznia 2014r., którym zobowiązał inwestora J. W. do przedłożenia oceny stanu technicznego wykonanych robót w terminie do 31 marca 2014r., co nie było zdaniem skarżącej celowe. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wyjaśniając, że postanowieniem z dnia 9 stycznia 2015r. zawiesił postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 kpa do czasu ustalenia spadkobierców M. G. i W. N., będących stronami postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012r., poz.270), zwanej dalej P.p.s.a., kontrola działalności organów administracji sprawowana przez sądy w zakresie zgodności z prawem obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na przewlekłość organów. Z przewlekłością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy organ wprawdzie dokonuje czynności procesowych, ale w sposób nieefektywny bądź pozorny (por. J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. prof. R. Hauser, prof. M. Wierzbowski, Wydawnictwo C.H. Beck, W. 2011, s. 70). O przewlekłości postępowania można mówić wówczas, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice, przy uwzględnieniu terminowości i prawidłowości czynności podjętych przez organ. Z przewlekłością mamy do czynienia wówczas, gdy postępowanie trwało dłużej niż to konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy (por. postanowienie NSA z dnia 21 grudnia 2010r., sygn. akt II GPP 5/10) Sytuacja taka zachodzi w niniejszej sprawie, dlatego skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania zasługuje na uwzględnienie. Jak wynika z akt, decyzją z dnia 15 czerwca 2012r. Wojewoda L. stwierdził nieważność decyzji Dyrektora Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta L. z dnia 4 kwietnia 1989r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej J. D. pozwolenia na adaptację pomieszczeń piwnicy na lokal użytkowy w budynku przy ul. [...] w L., obejmującą również budowę na zewnątrz budynku schodów prowadzących do tego lokalu (co wynika z projektu budowlanego, k. 8-12 akt admin.). W związku z tą decyzją Prezydent Miasta L. pismem z dnia 25 października 2012r. zawiadomił B. B. (stronę postępowania) o przekazaniu akt sprawy Inspektor Nadzoru Budowlanego (k.1) w celu przeprowadzenia odrębnego postępowania w związku ze zrealizowanymi na podstawie nieważnego pozwolenia na budowę robotami budowlanymi, jednak w postępowaniu zażaleniowym, toczącym się w trybie art. 37 kpa, okazało się, że faktycznie akta nie zostały w tym dniu przekazane organowi nadzoru budowlanego. W związku z powyższym Prezydent Miasta L. przekazał te akta w dniu 7 czerwca 2013r. (k.25 akt admin.). W dniu 5 lipca 2013r. Inspektor Nadzoru Budowlanego poinformował strony o terminie kontroli budynku w dniu 24 lipca 2013r. i przedłużył termin załatwienia sprawy do dnia 5 września 2013r. Następnie w dniu 19 sierpnia 2013r. organ ponownie przedłużył termin załatwienia sprawy do 19 września 2013r. (k.30 akt admin.), a 4 września 2013r. ponownie przeprowadził kontrolę (k.36 akt admin.). W dniu 4 grudnia 2013r. B. B. wniosła do L. Wojewódzkiego Inspektora N. B. w L. zażalenie na bezczynność organu I instancji (k.60 akt admin.). W dniu 7 stycznia 2014r. Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał postanowienie nakładające na inwestora – J. W. obowiązek przedstawienia w terminie do dnia 31 marca 2014r. oceny technicznej robót budowlanych wykonanych podczas adaptacji piwnicy (...) wykonanej przez osobę posiadającą właściwe uprawnienia budowlane (k.59 akt admin.), obejmującej również wskazanie ewentualnych robót koniecznych do przywrócenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Postanowieniem z dnia 28 stycznia 2014r. (k. 68 akt admin.) organ odwoławczy uwzględnił zażalenie B. B. na bezczynność zarządzając wyjaśnienie przez organ I instancji przyczyn i osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie i podjęcie środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości. Pismem z dnia 21 lutego 2014r. (k.69 akt admin.) organ I instancji wyjaśnił, że przyczyną niezałatwienia sprawy w terminie było nałożenie na inwestora obowiązku przedstawienia oceny technicznej wykonanych robót, a także nadmierne obciążenie pracowników organu. W dniu 4 sierpnia 2014r. B. B. wniosła kolejne zażalenie na bezczynność organu I instancji (k.70 akt admin.). W wykonaniu wezwania L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. do wskazania informacji o podjętych w sprawie działaniach, organ I instancji w piśmie z dnia 28 sierpnia 2014r. (k.74 akt admin.) wyjaśnił, że inwestor dotychczas nie przedstawił oceny technicznej wykonanych robót, natomiast w piśmie z dnia 27 sierpnia 2014r. zobowiązał się, że uczyni to w terminie 2 tygodni. Organ odwoławczy nie uwzględnił argumentacji organu I instancji i postanowieniem z dnia 8 września 2014r. (k.75 akt admin.) uznał zażalenie B. B. za uzasadnione, wyznaczając organowi 30 - dniowy termin na załatwienie sprawy. Z uwagi na brak dalszych działań organu I instancji, B. B. wniosła w dniu 5 grudnia 2014r. do tut. Sądu skargę na bezczynność tego organu. Po wniesieniu skargi, w dniu 7 stycznia 2015r. inwestor dostarczył ocenę techniczną wykonanych robót budowlanych, zaś postanowieniem z dnia 9 stycznia 2015r. organ I instancji zawiesił postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 kpa do czasu ustalenia spadkobierców M. G. i W. N., będących stronami postępowania. Rozpoznając skargę na bezczynność stwierdzić należy, że od chwili otrzymania akt sprawy przez organ I instancji tj. od dnia 7 czerwca 2013r. do dnia zawieszenia postępowania postanowieniem z dnia 9 stycznia 2015r. upłynęło półtora roku, a więc organ znacznie przekroczył ustawowe terminy załatwiania spraw, wskazane w art. 35 § 1 kpa. Zgodnie z tym przepisem, organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (...) (art. 35 § 3 kpa). Organ podejmował wprawdzie w tym czasie pewne czynności, ale nie usprawiedliwiają one tak znacznego opóźnienia. Jak wynika z uzasadnienia postanowienia organu I instancji z dnia 9 stycznia 2015r. o zawieszeniu postępowania, nastąpiło ono ze względu na konieczność ustalenia spadkobierców po stronach – M. G. i W. N.. Niezależnie od tego czy postanowienie to było zasadne, czy też nie (co nie podlega ocenie w niniejszym postępowaniu) należy stwierdzić, że zostało ono wydane ze znacznym i nieuzasadnionym opóźnieniem. W postanowieniu tym organ wskazał, że już w dniu 26 września 2013r. wydał postanowienie o zawieszeniu innego postępowania (w przedmiocie robót budowlanych wykonanych bez wymaganego pozwolenia przez J. W. polegających na montażu ogrodzenia na działce nr [...] przy ul. [...]/[...] w L.), w którym za strony również uznał M. G. i W. N. do czasu ustalenia spadkobierców po nich. Postanowienie to zostało wydane w związku z wyrokiem WSA w Lublinie z dnia 19 lutego 2013r., II SAB/Lu 118/12 stwierdzającym, że postępowanie w tamtym przedmiocie prowadzone było przez PINB Miasta L. przewlekle oraz, że organ powinien wydać postanowienie o zawieszeniu postępowania, a wyrok ten był również uwzględniony przy wydaniu postanowienia w niniejszej sprawie. Skoro zatem organ I instancji ocenił, że w związku ze stanowiskiem WSA w Lublinie zawartym w powyższym wyroku, również niniejsze postępowanie podlega zawieszeniu do czasu ustalenia spadkobierców stron postępowania, to postanowienie w tym przedmiocie powinien wydać niezwłocznie po otrzymaniu akt od Prezydenta Miasta L. w czerwcu 2013r. Zwlekanie z tym postanowieniem do stycznia 2015r. jest – w świetle okoliczności sprawy – nieusprawiedliwione i świadczy o przewlekłości postępowania. Wprawdzie postanowienie o zawieszeniu wstrzymuje prowadzenie postępowania (a więc i tak nie mogłoby się ono toczyć), ale strony mają prawo takie postanowienie zakwestionować w zażaleniu, a więc mają realny wpływ na szybkość i prawidłowość postępowania. N. można więc wykluczyć, że wydanie postanowienia o zawieszeniu niezwłocznie (a więc nawet już w czerwcu 2013r.), przyspieszyłoby zakończenie sprawy. Wydanie natomiast takiego postanowienia dopiero w styczniu 2015r., a więc półtora roku po otrzymaniu akt od Prezydenta Miasta L. w sytuacji, gdy organ z innej sprawy wiedział już wtedy, że strony niniejszego postępowania nie żyją i konieczne jest zawieszenie postępowania do czasu ustalenia ich następców prawnych, świadczy o rażącym naruszeniu przepisów postępowania dotyczących terminów załatwiania spraw. Organ podejmował wprawdzie pewne czynności, ale w świetle powyższego, czynności te były nieefektywne i nie zmierzały do zakończenia postępowania. Organ przy tym przedłużał termin załatwienia sprawy bez należytego uzasadnienia, co potwierdził organ odwoławczy dwukrotnie uwzględniając zażalenia B. B. na bezczynność organu i zobowiązując organ I instancji do wyjaśnienia przyczyn opóźnienia i podjęcia środków zapobiegających przewlekłości. W sytuacji występującej w sprawie, przewlekłości nie usprawiedliwia również wydane przez organ I instancji w dniu 7 stycznia 2014r. postanowienie zobowiązujące inwestora do przedłożenia oceny technicznej wykonanych robót, tym bardziej, że ocena ta miała być przedstawiona w terminie do 31 marca 2014r., organ nie podjął natomiast żadnych czynności w związku z biernością inwestora, który ocenę tę przedłożył dopiero w dniu 7 stycznia 2015r. W związku z powyższym Sąd, na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a., stwierdził, że Inspektor Nadzoru Budowlanego prowadził postępowanie w sprawie w sposób przewlekły, a ze względu na tak znaczne opóźnienie w załatwieniu sprawy i brak okoliczności je usprawiedliwiających, Sąd uznał, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jednocześnie na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. w zw. z art.154 § 6 P.p.s.a. – Sąd wymierzył organowi grzywnę w wysokości [...] zł. Przepis art. 154 § 6 P.p.s.a. nie przewiduje bowiem minimalnej wysokości grzywny, lecz stanowi, że grzywnę (...) wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów". Orzekając o wymierzeniu z urzędu grzywny miał również na uwadze to, że organ odwoławczy dwukrotnie uwzględnił zażalenia skarżącej na bezczynność organu I instancji, mimo to organ I instancji nie podejmował właściwych czynności zmierzających do niezwłocznego zakończenia postępowania. Sąd oddalił natomiast – na podstawie art. 151 P.p.s.a. - skargę w zakresie żądania skarżącej o "zobowiązanie organu do wydania aktu", a więc orzeczenia kończącego postępowanie: skoro bowiem postępowanie zostało zawieszone, a postanowienie to nie zostało zaskarżone, to organ nie może podejmować żadnych czynności (poza zmierzającymi do podjęcia postępowania), w szczególności nie może wydać merytorycznego rozstrzygnięcia. Z tych względów, orzeczono jak w sentencji.