II SAB/Lu 118/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędzia NSA Krystyna Sidor, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 lutego 2013 r. sprawy ze skargi B. B. na przewlekłość postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta w sprawie nakazania wykonania określonych robót budowlanych I. stwierdza, że postępowanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta prowadzone było przewlekle; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego Miasta grzywnę w kwocie 5000 ( pięć tysięcy ) złotych; IV. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta na rzecz B. B. kwotę 100 ( sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SAB/Lu 118/12 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta L. nakazał współwłaścicielom budynku przy ul. K. 6 w L. J. D.., B. B., M. K., D. Z., M. i A. G., P. K. S., M. B. C., A. i J. W., W. N., M. i J. W. oraz B. S. doprowadzenie jego ściany zewnętrznej od strony południowej tj. od strony działki nr 54, do stanu pierwotnego w terminie do 31 lipca 2008 r., poprzez usunięcie 2 szt. ościeżnic drzwiowych i zamurowanie wykonanych otworów drzwiowych murem grubości 25 cm z cegły ceramicznej pełnej na zaprawie cementowej, usunięcie 3 szt. ościeżnic okiennych i zamurowanie wykonanych otworów okiennych murem grubości 25 cm z cegły ceramicznej pełnej na zaprawie cementowej, usunięcie krat zabezpieczających otwory okienne i drzwiowe oraz uzupełnienie elewacji budynku w miejscu zamurowanych otworów okiennych i drzwiowych. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] powyższe rozstrzygnięcie w całości uchylił i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zdaniem organu odwoławczego nie ustalono właściwie stron postępowania, z akt wynika bowiem, że dwoje ze współwłaścicieli budynku, na których nałożono obowiązek wykonania robót budowlanych – W. N. i M. G. nie żyją. Według organu nie ustalenie ich następców prawnych i skierowanie decyzji do osób nieżyjących, stanowi przesłankę nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt.4 kpa. Powyższe stanowisko podtrzymał Wojewódzki Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 18 grudnia 2008r. ( sygn. akt II SA/ Lu 643/08 ) oddalił skargę B. B. Według Sądu ustalenie wszystkich współwłaścicieli budynku powinno być pierwszą czynnością w sprawie. Zwrócił ponadto uwagę, że organ powinien odnieść się do podnoszonego zarzutu nieważności umowy notarialnej, na podstawie której udziały we współwłasności przedmiotowej nieruchomości nabyli M. i J. W. oraz A. i J. W. W dniu 7 maja 2009r. akta sprawy wróciły do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta L. 19 maja 2010r. do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wpłynęło zażalenie B.B. a nie załatwienie sprawy w terminie prawem przewidzianym, który uznał je za uzasadnione i wyznaczył Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego miasta L. dodatkowy termin 30 dni do załatwienia sprawy. W odpowiedzi organ podał, że pismami z dnia 18 listopada 2010r. zwrócił się do Sądu Rejonowego o udzielenie informacji w sprawie spadkobierców nieżyjących właścicieli budynku W. N., S. N., M. G. i L. D. Sąd w piśmie z dnia 28 lutego 2011r. stwierdził, że do tego dnia nie toczyło się postępowanie spadkowe po tych osobach. W innym piśmie z dnia 22 grudnia 2010r. Sąd stwierdził, że w księdze wieczystej prowadzonej dla nieruchomości położonej przy ulicy K. 6, znajduje się postanowienie spadkowe po W. N. z dnia 27 września 2004r. w którym jako spadkobiercy zostali wskazani S. N., L. D., A. K. i J. Ł. 3 października 2011r. B. B. ponownie złożyła zażalenie na nie załatwienie sprawy w terminie określonym w art. 37 § 2 kpa. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że już wyznaczył termin do załatwienia sprawy, a wobec nie załatwienia sprawy, może ona wnieść skargę na bezczynność do Sądu Administracyjnego. 4 listopada 2011r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zwrócił się do Urzędu Miasta o udostępnienie danych osobowych S. N. i zawiadomił współwłaścicieli budynku o załatwieniu sprawy w terminie do dnia 31 grudnia 2011r. W dniu 15 listopada 2011r. organ otrzymał pismo ze Zrzeszenia Właścicieli i Zarządcy Domów w L. w którym podano aktualne, znane mu, dane współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości. W dniu 21 listopada 2012r. organ zawiadomił współwłaścicieli o możliwości zapoznania się z aktami sprawy w trybie art. 10 § 1 kpa. W dniu 16 listopada 2012r. B. B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta L. Stwierdziła, że podejmowane przez organ działania nie zmierzają do zakończenia sprawy. Usiłuje on bowiem ustalić spadkobierców niektórych współwłaścicieli, chociaż nie należny to do jego właściwości, ale do sądu spadku. Wskazała, że już dwukrotnie składała zażalenie na bezczynność organu i mimo wyznaczenia terminu sprawa nie została zakończona. W dniu 6 grudnia 2012r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta L. nakazał współwłaścicielom budynku przy ulicy K. w L.: I. D., B. B., D. Z., A. G., P. S., M. C., L. C., J. W., J. Ł., E. Ł.-F., B. S., A. K., D. S., I. K. oraz A. i G. S. doprowadzenie zewnętrznej ściany budynku od strony działki nr 54 przy ulicy P. 13A w L. do stanu pierwotnego poprzez zamurowanie istniejących otworów okiennych i drzwiowych w ścianie południowej kamienicy i oficyny w poziomie parteru od strony działki nr 54 oraz usunięcie krat zabezpieczających te otwory. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta L., powołując się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008r. ( I OPS 6/08) z uwagi na wydanie decyzji w dniu 6 grudnia 2012r., wniósł o umorzenie postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Ustawa z dnia 3 grudnia 2010r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18 ze zm.), na mocy której zmieniony art. 3 § 2 pkt. 8 umożliwia kontrolę działalności administracji publicznej przez orzekanie nie tylko w sprawach skarg na bezczynność, ale także na przewlekle prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt.1 – 4a, nie zawiera definicji przewlekłości postępowania. W orzecznictwie konsekwentnie zwraca się jednak uwagę na konieczność odróżnienia, w obecnym kształcie prawnym, bezczynności organu od przewlekłego prowadzenia postępowania, ograniczając pierwsze z nich jedynie do braku wydania w ustawowym terminie decyzji lub postanowienia, albo aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt.4 – 4a wspomnianej ustawy. Na tym tle kształtowany jest pogląd, według którego przez przewlekłe prowadzenia postępowania należy rozumieć sytuacje prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, podejmowanie czynności w długich odstępach czasu lub bezzasadnego korzystania przez organ z możliwości wyznaczania nowego terminu w trybie art. 36 § 2 kpa, bądź wyznaczania zbyt długiego terminu zakończenia postępowania nieuzasadnionego żadnymi przyczynami w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym ( tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 27 lipca 2012r. I OSK 776/12, 5 czerwca 2012r. II OSK 709/12, 15 czerwca 2012r. I FSK 372/12 , 26 października 2012r. II OSK 1956/12, postanowienie NSA z dnia 6 czerwca 2012r. I OSK 1247/12 oraz podana tam literatura opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ). W tym kontekście żądanie skarżącej o uznanie postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego za prowadzone przewlekle uznać należy za uzasadnione. Rację ma oczywiście organ dowodząc konieczności ustalenia stron postępowania, w tym następców prawnych osób zmarłych. Kwestia ta była zresztą przesłanką uchylenia decyzji przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, którego pogląd podzielił następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę B. B. Z treści art. 30 § 4 kpa jasno wynika, ze w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. W przypadku śmierci strony do udziału w postępowaniu należy wezwać jej spadkobierców ustawowych lub testamentowych. Nie zauważono jednak, że ustalenie kręgu spadkobierców nie należy do właściwości organów administracji publicznej, lecz do sądów powszechnych ( wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2002r. I SA 1421/00 ONSA 2003/2/64 ). Zgodnie z art. 922 § 1 kc prawa i obowiązki zmarłego przechodzą na jego spadkobierców w dacie jego śmierci, jednakże dopiero po stwierdzeniu przez sąd nabycia spadku, obowiązuje domniemanie z art. 1025 § 2 kc, według którego osoba, która uzyskała stwierdzenie nabycia spadku ( poświadczenie dziedziczenia ) jest spadkobiercą. Słusznie zatem podkreśla się, że w sytuacji, gdy nie można ustalić spadkobierców, lub istnieją trudności w wezwaniu, postępowanie należy zawiesić na podstawie art. 97 § 1 pkt.1 kpa. W sprawie jednak organ nie tylko nie zawiesił postępowania, ale podejmowane przez niego czynności i ich sekwencja były niezrozumiałe. Zauważyć należy, że po zwrocie akt w dniu 7 maja 2009r. przez okres ponad roku nie wykonał żadnej czynność, co sprowokowało skarżącą do złożenia 17 maja 2010r. zażalenia w rybie art. 37 kpa, a Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] uznał jego słuszność. Mimo jednak wyznaczenia 30 dniowego terminu do załatwienia sprawy, Powiatowy Inspektor nie podjął żadnej czynności, a 18 listopada 2010r. zwrócił się do Sądu Rejonowego o informację w sprawie spadkobierców W. N., S. N., M. G. i L. D. Jednak wiadomość o śmierci M. G. organ posiadał już 15 lutego 2007r. z pisma J. P. ( k – 430 ), a potwierdził ją Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 9 października 2007r. ( II SA/Lu 532/07 ). Co więcej pismo tej samej treści Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wystosował do Sądu Rejonowego już 15 lipca 2008r. ( k 555 ), otrzymując odpowiedź 29 lipca 2008r. Tym razem, mimo otrzymania odpowiedzi 22 grudnia 2010r i 28 lutego 2011r. dopiero 4 listopada 2011r. organ zwrócił się do Urzędu Miasta o udzielenie informacji i to tylko dotyczących S. N., bez sprecyzowania jakichkolwiek danych, pozwalających na jego identyfikację. Również z tego dnia pochodzi zawiadomienie stron postępowania o wyznaczeniu na dzień 31 grudnia 2011r. kolejnego terminu załatwienia sprawy. Także ten termin nie został dochowany, a niemal rok później - 21 listopada 2012r. zawiadomiono strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy w trybie art. 10 kpa. Stosowna decyzja została wydana natomiast 6 grudnia 2012r., a więc po ponad trzech latach od zwrotu akt. Co więcej, wskazani w decyzji współwłaściciele budynku przy ulicy K. 6 są tymi samymi, którzy zostali ujawnieni w piśmie Przewodniczącego Zarządu Zrzeszenia Właścicieli i Zarządców Domów, które organ otrzymał już 22 listopada 2011r. Kolejny brak jakichkolwiek działań przez ponad rok jest całkowicie niezrozumiały. Nie sposób także nie zauważyć, że podając współwłaścicieli organ wydaje się w ogóle nie zwracać uwagi na treść dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy, prowadzonej przecież od 2004r. W notatce służbowej z dnia 28 listopada 2011r. znajduje się informacja, mogąca wskazywać, że współwłaścicielami budynku obok I. D. są także K. D. i P. D., co może prowadzić do kolejnego przedłużenia postępowania. Powołane okoliczności jedynie upewniają w przekonaniu o przewlekłym prowadzeniu postępowania, a znaczne odstępy czasowe pomiędzy podejmowanymi czynnościami, które w rzeczywistości i tak nie prowadziły do zakończenia sprawy, pozwalają na uznanie jej za mającą miejsce z rażącym naruszeniem prawa i wymierzenie grzywny w wysokości odpowiadającej stopniowi zaniedbania organu. Na odmienną ocenę nie może mieć wpływu, wbrew przekonaniu Inspektora, okoliczność wydania decyzji w dniu 18 grudnia 2012r. Sąd rozpoznający niniejsza skargę podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 lipca 2012r. ( II OSK 1031/12 opubl. w CBOSA ), według którego skarga na przewlekle prowadzenie postępowania nie odnosi się jedynie do żądania wydania aktu lub dokonania czynności, ale przede wszystkim stanowi postulat strony, by sąd administracyjny dokonał oceny prowadzonego lub przeprowadzonego postępowania pod względem jego sprawności, a więc tego, czy nie doszło w nim do nieuzasadnionego przedłużenia terminu załatwienia sprawy. Z tego też względu nie można było uznać, aby sam fakt wydania żądanej decyzji, stanowił takie zdarzenie w sprawie, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracyjny stała się bezprzedmiotowa, a tym samym, aby zaistniała podstawa do umorzenia postępowania dotyczącego skargi na przewlekłość. Stąd też po zmianie stanu prawnego zastosowanie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r. sygn. akt I OPS 6/08 (ONSAiWSA z 2009 r., z. 4, poz. 63) doznaje ograniczenia do sytuacji odnoszących się do skargi strony na bezczynność organu. Uchwała ta nie znajduje natomiast zastosowania w sprawach skarg dotyczących przewlekłego prowadzenia postępowania, które podlega ocenie bez względu na to, czy organ podjął, czy też nie dalsze czynności w sprawie. Podjęcie przez organ czynności procesowych powoduje, iż ustaje stan ewentualnej bezczynności organu, co uzasadnia umorzenie postępowania w zakresie skargi na bezczynność organu, ale nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania sądowego dotyczącego skargi strony na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ. Z tych względów na podstawie art. 149 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U z 2012r. poz. 270 ze zmianami ) należało stwierdzić przewlekle prowadzenie postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa i wymierzyć grzywnę. O kosztach orzeczono na podstawie art. 205 § 1 w związku z art. 200 powołanej ustawy.