I OSK 1247/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek, po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. P. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 28 lutego 2012 r., sygn. akt III SAB/Lu 2/12 o umorzeniu postępowania w sprawie ze skargi R. P. na bezczynność Starosty Lubartowskiego w przedmiocie doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wpisów w ewidencji gruntów i budynków postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie. Postanowieniem z 28 lutego 2012 r., III SAB/Lu 2/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie umorzył postępowanie ze skargi R. P. na bezczynność Starosty Lubartowskiego w przedmiocie doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wpisów w ewidencji gruntów i budynków . Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie R. P. zarzucił Staroście Lubartowskiemu bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przy rozpoznawaniu wniosku z dnia 31 sierpnia 2011 r. w sprawie doprowadzenia ewidencji gruntów i budynków do stanu zgodnego z prawem. W odpowiedzi na skargę Starosta Lubartowski wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu swojego stanowiska podniósł między innymi, że pismem z dnia 19 września 2011 r. - wystosowanym przed upływem terminu określonego w art. 35 § 3 k.p.a. - udzielono skarżącemu odpowiedzi i poinformowano go o konieczności przedłożenia właściwych dokumentów stanowiących podstawę wnioskowanych zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków. W piśmie procesowym (z dnia 31 stycznia 2012 r.) Starosta poinformował dodatkowo o załatwieniu wniosku skarżącego decyzją z dnia 20 stycznia 2012 r. (Nr [...]). Umarzając postępowanie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wskazał, że postępowanie zainicjowane skargą z dnia 9 grudnia 2011 r. wniesioną przez R. P. jest bezprzedmiotowe wobec wydania przez organ decyzji z dnia 20 stycznia 2011 r. ([...]), załatwiającej wniosek skarżącego w sprawie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków (w obrębie geodezyjnym [...]). W/w decyzją Starosta Lubartowski odmówił wprowadzenia zmian w tejże ewidencji – w odniesieniu do działki nr [...] – oraz umarza postępowanie administracyjne dotyczące pozostałych działek objętych wnioskiem skarżącego. Podkreślił, iż okoliczności sprawy wskazują po pierwsze, że organ jest bezczynny w dacie wniesienia skargi ( wpływa ona do organu w dniu 12 grudnia 2011 r.). Po drugie, organ przestaje być bezczynny skoro w trybie samokontroli załatwia wniesiony przez skarżącego wniosek z dnia 31 sierpnia 2011 r. i rozpoznaje go poprzez wydanie w/w decyzji administracyjnej. W tym stanie rzeczy Sąd I instancji uznał, iż nie może w trybie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej P.p.s.a. uwzględnić skargi na bezczynność organu. W/w przepis przewiduje bowiem, że sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu (...) lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Z treści art. 149 P.p.s.a. wynika również, że w przypadku uwzględnienia skargi, sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Prowadzi to do wniosku, iż omawiany przepis ma zastosowanie, gdy organ, którego bezczynność zaskarżono, pozostaje w bezczynności w dacie orzekania przez sąd administracyjny. Oznacza to, że ustanie bezczynności przed tą datą – tak jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie – wyklucza możliwość uwzględnienia skargi i nałożenia na Starostę Lubartowskiego obowiązku określonego w tymże przepisie. W skardze kasacyjnej R. P. zaskarżył postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie w części dotyczącej umorzenia postępowania, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. 1) art. 134 § 1 P.p.s.a. przez nierozpoznanie sprawy w granicach zakreślonych w treści skargi i niewydanie orzeczenia w granicach spraw, których skarga dotyczy; 2) art. 57 § 3 P.p.s.a. przez nierozdzielnie skargi na przewlekłość postępowania od zaskarżonej w tym samym piśmie z dnia 9 grudnia 2011 r. bezczynności Starosty Lubartowskiego; 3) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nieprzedstawienie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia stanu sprawy, w szczególności nie przedstawienie stanowiska strony w zakresie podniesionego w skardze zarzutu przewlekłości postępowania. Ponadto skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 35 i 36 Kpa poprzez nierozpoznanie i niewydanie orzeczenia odnośnie zarzutu niezałatwienia przez organ sprawy w terminach ustawowych. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc jedynie z urzędu pod uwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego – uchybił Sąd I instancji, uzasadnienia ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo, że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie narusza art. 134 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zaskarżonym postanowieniem umorzył postępowanie w sprawie skargi R. P. na bezczynność Starosty Lubartowskiego w przedmiocie doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wpisów w ewidencji gruntów i budynków podkreślając, że organ administracji w trybie samokontroli rozpoznał wniosek skarżącego z dnia 31 sierpnia 2011 r., a więc bezczynność organu ustała przed rozpoznaniem skargi przez Sąd I instancji. W niniejszej sprawie- jak wynika z jej akt, a przede wszystkim z treści skargi, nie budzi wątpliwości, że skarżący wnosząc skargę do Sądu I instancji zarzucił organowi zarówno bezczynność, jak i przewlekłe prowadzenie postępowania. Natomiast z sentencji jak i z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że Sąd I instancji rozpoznał sprawę w zakresie zarzutu dotyczącego bezczynności organu administracji. Zatem słuszne jest twierdzenie skargi kasacyjnej, iż kwestia dotycząca przewlekłości postępowania nie została przez Sąd I instancji rozstrzygnięta. Skoro bowiem skarżący złożył skargę na bezczynność oraz przewlekłość postępowania przed organem administracji, to rozstrzygnięcie oraz wszelkie rozważania Sądu I instancji powinny również dotyczyć kwestii przewlekłości postępowania, podczas gdy ocena dokonana przez Sąd I instancji koncentruje się wyłącznie na zagadnieniu bezczynności Starosty Lubartowskiego. W tym miejscu należy wskazać, że możliwość skarżenia przewlekłości postępowania została wprowadzona z dniem 11 kwietnia 2011 r. ustawą z 8 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18). Jak się wydaje, nowelizacja przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi miała wprowadzić dodatkowy instrument (do już istniejącej skargi na bezczynność), który miał dotyczyć takich działań organów administracji publicznej, które były podejmowane w celu uniknięcia pozostawania w bezczynności, ale które jednocześnie powodowały przewlekłość postępowania. Obie skargi mają zatem odmienne funkcje, i nie należy utożsamiać przedmiotów postępowania skargi na bezczynność i skargi na przewlekłość postępowania. Zgodzić należy się z poglądem, że brak możliwości uwzględnienia skargi na bezczynność z uwagi na fakt załatwienia sprawy spowoduje jej bezprzedmiotowość, bowiem celem tego postępowania jest zobowiązanie organu do załatwienia sprawy. Bezczynność występuje bowiem wówczas, gdy w ustawowo określonym czasie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub opieszale prowadzi postępowanie, nie podejmując rozstrzygnięcia. O przewlekłości postępowania przed organem administracji można z kolei mówić, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice, przy uwzględnieniu terminowości i prawidłowości czynności podjętych przez organ, a także stopnia zawiłości sprawy i postawy samej strony. Podobnie przewlekłość postępowania zdefiniował Naczelny Sąd Administracyjny, który m.in. w postanowieniu z 21 grudnia 2010 roku, sygn. akt II GPP 5/10 wskazał, że z przewlekłością postępowania, która narusza prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, mamy do czynienia wówczas, gdy postępowanie trwało dłużej niż to konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 25 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SAB/Po 42/11, wskazano z kolei, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nie istotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Inaczej rzecz ujmując przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Skarga na przewlekłość postępowania ma zatem – w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – za zadanie stwierdzenie, że postępowanie prowadzone jest (było) w sposób przewlekły, bez względu na to, czy sprawa została załatwiona przed wydaniem orzeczenia, czy też nie. Należy również podzielić stanowisko wyrażone przez WSA w Szczecinie, który w który w postanowieniu z 23 lutego 2012 r., sygn. akt II SAB/Sz 8/12 wskazał, że skarga na przewlekłość postępowania jest to odrębna od bezczynności organu instytucja procesowa, wobec czego, rozpatrując skargę wniesioną na bezczynność i przewlekłość sąd administracyjny zobowiązany jest zbadać spełnienie przesłanek do skutecznego wniesienia skargi zarówno w pierwszym jak i w drugim przypadku i orzec odpowiednio do dokonanych w danym przypadku ustaleń. Sąd I instancji, rozpoznając skargę tylko w zakresie bezczynności, dopuścił się zatem naruszenia art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. Natomiast niezasadny jest podniesiony przez skarżącego zarzut naruszenia art. 57 § 3 P.p.s.a. Przedmiot zaskarżenia nie uzasadniał w niniejszej sprawie rozdzielenia skarg i zarejestrowania ich pod odrębnymi sygnaturami – na bezczynność oraz na przewlekłość. Zgodnie z art. 57 § 3 P.p.s.a., jeżeli w jednym piśmie zaskarżono więcej niż jeden akt lub czynność albo bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, przewodniczący zarządza rozdzielenie tych skarg. Jak wynika z powołanego przepisu rozdzielenie skarg następuje tylko wtedy, gdy organowi zarzuca się więcej niż jedną bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania co - jak wskazano - nie ma miejsca w niniejszej sprawie. Organowi administracji można bowiem w tej samej sprawie zarzucić skutecznie zarówno bezczynność, wynikającą z braku podjęcia rozstrzygnięcia kończącego postępowanie w sprawie, jak i przewlekłe prowadzenie postępowania, wywołane podejmowaniem pozornych w istocie działań niesłużących zakończeniu sprawy. W takim przypadku występować może nie tylko bezczynność, ale i przewlekłość postępowania administracyjnego, uzasadniająca złożenie skargi w tym przedmiocie do sądu administracyjnego i rozpatrzenie jej pod jedną sygnaturą. Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, powinien zatem obok kwestii bezczynności dokonać ustaleń i rozstrzygnąć skargę również w zakresie zarzucanej przewlekłości postępowania. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia na podstawie art. 182 §1 w zw. z art. 185 §1 P.p.s.a. Wniosek o zasądzenie kosztów postępowania nie mógł zostać uwzględniony wobec jednoznacznego brzmienia art. 203 pkt 1 nie pozwalającego przyjąć, że na podstawie tego przepisu stronie, która wniosła skargę kasacyjną, należy się od organu zwrot poniesionych przez nią niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, również w przypadku, gdy w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej zostało uchylone postanowienie sądu pierwszej instancji o odrzuceniu skargi lub o umorzeniu postępowania. Pogląd ten znalazł potwierdzenie w orzecznictwie NSA, gdzie wyraźnie podkreślono, że przepisy art. 203 i 204 wiążą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego z wyrokiem sądu pierwszej instancji uwzględniającym lub oddalającym skargę, co nie ma miejsca w przypadku rozpoznawania skargi kasacyjnej od postanowienia odrzucającego skargę – wyr. NSA z 25 lipca 2005 r., II OSK 552/05.