II OSK 2022/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.) Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Wr 74/17 w sprawie ze skargi J. M. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 74/17 oddalił skargę J. M. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] listopada 2016 r., Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia. Wyrok zapadł na tle następującego stanu faktycznego i prawnego. Postanowieniem z dnia [...] września 2016 r., Nr [...], doręczonym za pośrednictwem publicznego operatora pocztowego w dniu 21 września 2016 r. (środa), do rąk żony skarżącego K. M., co wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. Wałbrzycha nałożył na J. M. grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 48 756 zł, w związku z zaniechaniem wykonania obowiązku wynikającego z decyzji PINB z dnia [...] czerwca 2014 r., którą nakazano J. M. oraz K. M., współwłaścicielom budynku mieszkalnego przy ul. B. w Wałbrzychu, rozbiórkę nadbudowanej, bez wymaganego pozwolenia na budowę, części budynku. W postanowieniu organ administracji pouczył skarżącego o możliwości zgłoszenia zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, których podstawę określa art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (dalej: u.p.e.a.) oraz wniesienia zażalenia na powyższe postanowienie (art. 122 § 3 u.p.e.a.) do Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu (dalej: DWINB), za pośrednictwem PINB w terminie 7 dnia od daty doręczenia ww. orzeczenia. Powyższe postanowienie J. M. zaskarżył do DWINB w drodze zażalenia, złożonego osobiście w siedzibie PINB – jak wynika z prezentaty widocznej na zażaleniu – dnia 29 września 2016 r. (czwartek). Postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r., Nr [...], DWINB stwierdził uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że zgodnie z art. 141 § 2 k.p.a. zażalenie wnosi się w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia stronie, a gdy postanowienie zostało ogłoszone ustnie od dnia jego ogłoszenia. Tak więc, termin do skutecznego zaskarżenia postanowienia PINB z dnia [...] września 2016 r., w realiach rozstrzyganej sprawy, upłynął dnia 28 września 2016 r. W konsekwencji, pomimo prawidłowego pouczenia o prawie złożenia zażalenia, skarżący nie zachował ustawowego terminu do jego wniesienia. Niedochowanie ustawowego terminu powoduje bezskuteczność dokonanej czynności procesowej, czego następstwem w przypadku zażalenia, jest ostateczność rozstrzygnięcia organu I instancji. Skargę na powyższe postanowienie złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu J. M., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Zarzucił on zaskarżonemu postanowieniu sprzeczność istotnych ustaleń z treścią zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, polegającą na niezasadnym przyjęciu, że postanowienie z dnia [...] września 2016 r. zostało doręczone skarżącemu w dniu 21 września 2016 r., podczas gdy przesyłka je zawierająca została podjęta przez K. M. – według jej oświadczenia – w dniu 22 września 2016 r., którą następnie tego samego dnia przekazała mężowi, zapewniając o jej doręczeniu właśnie w tej dacie, wobec czego termin do wniesienia zażalenia został dochowany. Pełnomocnik skarżącego podkreślił, że skarżący nie złożył wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia. Zakwestionował jednocześnie prawidłowość doręczenia postanowienia, wskazując, że na zwrotnym potwierdzeniu odbioru, nie ma stosownej adnotacji, czy żona – dorosły domownik, podjęła się oddać przesyłkę adresatowi, tym samym takie doręczenie narusza wymogi ustawowe, tj. art. 40 § 1 k.p.a. oraz art. 43 k.p.a. Wskazując na powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia PINB z dnia [...] września 2016 r. w całości oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu powołanym we wstępie wyrokiem na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę J. M. W uzasadnieniu wyroku wskazał, że zgodnie z art. 141 § 2 k.p.a. zażalenie wnosi się w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia stronie, a gdy postanowienie zostało ogłoszone ustnie – od dnia jego ogłoszenia stronie. Warunkiem skuteczności czynności procesowej – wniesienia zażalenia – jest zatem zachowanie ustawowego terminu do jego dokonania. Złożenie zażalenia po terminie powodować może różne skutki procesowe w zależności od tego czy żalący się złożył jednocześnie wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia (art. 58 § 1 i 2 k.p.a.), czy też z prośbą taką nie wystąpił. Jeśli wnoszący zażalenie nie wystąpił jednocześnie z prośbą o przywrócenie terminu do jego złożenia, wówczas organ odwoławczy jest zobowiązany do wydania postanowienia o uchybieniu terminu do wniesienia zażalenia (art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a.). Wydanie postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania jest obowiązkiem organu odwoławczego w każdym przypadku, gdy takie uchybienie ma miejsce. Uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w razie jej wystąpienia organ odwoławczy nie może przystąpić do merytorycznego rozpoznania odwołania, lecz ma obowiązek stwierdzić uchybienie terminu do wniesienia środka zaskarżenia. Rozpatrzenie zażalenia wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowiłoby bowiem rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Odnosząc powyższe uwagi do okoliczności rozpoznawanej sprawy Sąd wskazał, że bezspornym jest, że postanowienie PINB dla miasta Wałbrzycha, Nr [...] doręczone zostało w sposób zastępczy do rąk K. M. – żony adresata przesyłki. Pełnomocnik skarżącego kwestionuje natomiast datę doręczenia postanowienia, podnosząc, że K. M. jest przekonana, że przesyłka nadeszła do miejsca zamieszkania w dniu 22 września 2016 r., w tym bowiem dniu przesyłkę przekazała J. M. Sąd stwierdził, że w aktach administracyjnych sprawy znajduje się zwrotne potwierdzenie odbioru postanowienia PINB z dnia [...] września 2016 r., Nr [...], na którym wyraźnie została napisana data jego odbioru, tj. 21 września 2016 r. W aktach znajduje się również drugie postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia na K. M. z dnia [...] września 2016 r. (Nr [...]), przy którym znajduje się także z.p.o. tego postanowienia, podpisane przez adresatkę pisma (K. M.) również z datą odbioru w dniu 21 września 2016 r. Zdaniem Sądu oznacza to, że doręczenie postanowienia PINB Nr [...] nastąpiło niewątpliwie w dniu 21 września 2016 r., a nie w dniu 22 września 2016 r. jak utrzymuje skarżący. Samo "przekonanie" K. M. o innej dacie doręczenia postanowienia nie może odnieść zamierzonego skutku. Postanowienie zawierało prawidłowe pouczenie o trybie i terminie, w którym można wnieść zażalenie. W konsekwencji zażalenie prawidłowo winno było zostać wniesione do dnia [...] września 2016 r. (środa). Skarżący wniósł do organu administracji zażalenie w dniu [...] września 2016 r., już po upływie wskazanego terminu. Sąd stwierdził, że skarżący prawidłowo pouczony w postanowieniu pierwszoinstancyjnym o środkach zaskarżenia, uchybił określonemu w art. 141 § 2 k.p.a. 7-dniowemu terminowi do wniesienia zażalenia, co czyniło jego zażalenie bezskutecznym. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył do Naczelnego Sądu Administracyjnego J. M., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, który wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Jednocześnie wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadka – K. M., na okoliczność tego, że małżonka skarżącego przekazała mu postanowienie PINB z dnia [...] września 2016 r., w dniu 22 września 2016 r. Pełnomocnik skarżącego kasacyjnie zaskarżonemu wyrokowi zarzucił mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisu postępowania, a to art. 135 p.p.s.a. polegające na niezastosowaniu środków zmierzających do usunięcia naruszenia prawa przez Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który – z pominięciem dyspozycji art. 40 § 1 k.p.a. w zw. z art. 43 k.p.a. oraz art. 7 i art. 80 k.p.a. – wadliwie przyjął, iż podjęcie przez K. M. ww. korespondencji było równoznaczne z jej doręczeniem skarżącemu, podczas gdy na zwrotnym potwierdzeniu odbioru brak jest adnotacji czy żona – dorosły domownik – podjęła się oddać przesyłkę adresatowi. Wymóg taki statuowany jest przez powołane przepisy, przy czym powyższe uchybienie skutkowało niezasadnym ustaleniem, że zaskarżone postanowienie zostało doręczone skarżącemu w dniu 21 września 2016 r. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącego wskazał, że nawet gdyby przyjąć, że doręczenie pisma miało miejsce w dniu 21 września 2016 r. to chybionym jest równolegle stwierdzenie, że przekazanie przesyłki do rąk żony skarżącego było równoznaczne z doręczeniem pisma właściwemu adresatowi postanowienia. Ponadto doręczenie pisma dorosłemu domownikowi można uznać za skuteczne li tylko wtedy, gdy na zwrotnym poświadczeniu odbioru oświadczy on, że zobowiązuje się oddać przesyłkę adresatowi właściwemu. W sprawie brak jest takiego oświadczenia, pochodzącego od małżonki skarżącego. Pełnomocnik skarżącego podkreślił, że jakkolwiek w orzecznictwie wskazuje się, że istotą doręczenia zastępczego jest już samo powstanie domniemania takiego przekazania, czyli samo pobranie przesyłki przez domownika oraz pokwitowanie jej odbioru, to domniemanie takie strona wskazująca na uchybienie w procesie doręczania korespondencji może obalić o ile wykaże, że mimo doręczenia korespondencji do rąk domownika nie została mu ona następnie i prawidłowo przekazana. W realiach sprawy niewątpliwie skarżący sprostał temu obowiązkowi albowiem przedłożył do akt postępowania oświadczenie K. M., z którego wynika, że przekazała ona mężowi przesyłkę w dniu 22 września 2016 r. Sąd nie podał, z jakich przyczyn nie wziął pod uwagę treści istotnego oświadczenia, przy czym skarżący obiektywnie nie posiada żadnych alternatywnych możliwości wykazania powyższej okoliczności, stąd nadmierny rygoryzm w konstatowaniu ewentualnych przyczyn złożenia środka zaskarżenia po upływie prawem przewidzianego terminu w rzeczywistości prowadzi do pozbawienia strony postępowania jakiejkolwiek możności obrony jej praw na wypadek sytuacji, w której doręczenie zastępcze stało się z winy osoby trzeciej, podejmującej korespondencję – skuteczne w innej dacie, aniżeli wynikająca ze zwrotnego poświadczenia odbioru. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Nadto zgodnie z treścią art. 194, zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 7, 80 k.p.a. oraz art. 40 § 1 i 43 k.p.a. nie jest zasadny. Przepisy k.p.a. przyjmują regułę doręczenia pism adresatowi, wprowadzając jednak dopuszczalność doręczenia zastępczego. Wg art. 43 k.p.a., w razie nieobecności adresata pisma doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. Doręczenie zastępcze dorosłemu domownikowi nie wymaga udzielenia pełnomocnictwa przez adresata. Przyjęcie zatem pisma przez dorosłego domownika i potwierdzenie doręczenia na piśmie swoim podpisem ze wskazaniem daty doręczenia przesądza o doręczeniu pisma adresatowi. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, pocztowy dowód doręczenia adresatowi przesyłki jest dokumentem urzędowym potwierdzającym fakt i datę doręczenia zgodnie z danymi na dokumencie tym umieszczonymi. Taki dokument korzysta z domniemania prawdziwości. W sprawie, w aktach administracyjnych znajduje się zwrotne potwierdzenie odbioru postanowienia podpisane przez małżonkę skarżącego K. M. czyli dokument przesądzający o doręczeniu zastępczym. Przerzucenie ciężaru winy na małżonkę, która – jak podkreślono – przekazała odebraną przesyłkę, kierowaną do skarżącego w innym dniu, nie może być uznane za skuteczne. Powyższej oceny nie zmienia podnoszona w skardze kasacyjnej kwestia braku przeprowadzenia dowodu na okoliczność powodów, dla których żona nie doręczyła skarżącemu przesyłki w dniu odebrania przesyłki. Zastosowany tryb doręczenia, o którym mowa w art. 43 k.p.a. oparty jest na założeniu, że adresata obciążają skutki działania osoby, której przesyłkę doręczono tak, jakby została ona podjęta przez stronę bezpośrednio. Niewywiązanie się z obowiązku oddania przesyłki zawierającej rozstrzygnięcie jego adresatowi przez osobę, której doręczono rozstrzygnięcie zastępczo, nie zwalnia adresata z winy w przypadku, gdy uchybił on terminom procesowym na skutek takiego zaniedbania. Bez wpływu na skuteczność doręczenia pozostaje kwestia, czy faktycznie przesyłka zostaje przekazana. Istotą doręczenia zastępczego jest już samo powstanie domniemania takiego przekazania, czyli samo pobranie przesyłki przez domownika oraz pokwitowanie jej odbioru. Samo oświadczenie strony, że dana osoba nie przekazała odebranej przesyłki w określonym dniu, jest niewystarczające do podważenia skuteczności doręczania zastępczego. Naczelny Sąd Administracyjny nie przeprowadził wnioskowanego w skardze kasacyjnej dowodu uzupełniającego z przesłuchania świadka. Skoro ustawodawca w art. 106 § 3 p.p.s.a. nie wymienił innych niż dokumenty środków dowodowych, to brak podstaw do stosowania rozszerzającej wykładni art. 106 § 3 p.p.s.a. i dopuszczenia możliwości prowadzenia przez sąd administracyjny postępowania dowodowego w zakresie szerszym niż dowody wymienione expressis verbis w tym przepisie (wyrok NSA z 13 czerwca 2007 r. sygn. akt: II OSK 1051/06, ONSA i WSA 2008/4/69). Przede wszystkim zaś postępowanie przed sądami administracyjnymi ma na celu kontrolę prawidłowości zebranego materiału dowodowego, dokonania na jego podstawie ustaleń stanu faktycznego sprawy oraz wykładni i zastosowania przepisów prawa. Naczelny Sąd Administracyjny nie może w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. uzupełnić postępowania dowodowego, ponieważ prowadziłoby to do sytuacji, w której to sąd administracyjny po raz pierwszy ustalałby stan faktyczny sprawy, a nie jedynie kontrolował prawidłowość jego ustalenia. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.