II OSK 3198/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant asystent sędziego Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 sierpnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 697/17 w sprawie ze skargi K. S.A. z siedzibą w L. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od K. S.A. z siedzibą w L. na rzecz Głównego Inspektora Ochrony Środowiska kwotę 2000 (dwa tysiące) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 sierpnia 2017 r. w sprawie ze skargi K. S.A. z siedzibą na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej GIOŚ) z dnia [...] grudnia 2016 r. w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Zaskarżoną decyzją GIOŚ, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania K. S.A. z siedzibą w L. – następcy prawnego K. Sp. z o.o. z siedzibą w L. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2013 r., wymierzającej karę pieniężną w wysokości 10.000 zł za prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów bez wymaganego zezwolenia, uchylił w/w decyzję w części dotyczącej oznaczenia strony w ten sposób, że zastąpił wyrazy "K. Sp. z o.o., ul. W., [...] L." wyrazami "K. S.A., ul. W., [...] L.", a w pozostałej części utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Spółka K. S.A. z siedzibą w L., zarzucając jej naruszenie prawa materialnego w postaci szeregu przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (j.t. Dz.U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243 ze zm.; dalej "ustawa z 2001 r. o odpadach"), a także licznych przepisów postępowania zawartych w k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za zasadną. Sąd podniósł, że w sprawie tej istnieje spór pomiędzy organami a stroną skarżącą w zakresie ustaleń zawartych w protokole kontroli z dnia [...] lipca 2010 r., który stał się podstawą do wszczęcia postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją i źródłem przyjętych przez organ do jej wydania ustaleń faktycznych. Zdaniem Sądu, z poczynionych w toku kontroli, a następnie przyjętych przez organy ustaleń wynika, że skarżąca Spółka (tj. jej poprzednik prawny) posiadała uregulowany stan formalno-prawny w zakresie zbierania i transportu odpadów, wytwarzania odpadów oraz odzysku odpadów (m.in. decyzja Prezydenta Miasta L. z dnia [...] września 2004 r., zezwalająca na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów w Zakładzie O. w L. przy ul. M. w L.). Posiadane przez Spółkę zezwolenia dotyczyły prowadzenia działalności w zakresie odzysku odpadów w procesie R3 (recykling lub regeneracja substancji organicznych, które nie są stosowane jako rozpuszczalniki, włączając kompostowanie i inne biologiczne procesy przekształcania w Kompostowni O.) oraz w procesie R14 (inne działania polegające na wykorzystaniu odpadów w całości lub części) w Zakładzie O. Po wydaniu m.in. decyzji z 2004 r. Spółka przeprowadziła jednak szereg modernizacji, w wyniku których użytkuje obecnie nowe linie technologiczne, których (w opinii organu I instancji) nie uwzględnia powyższa decyzja. W konsekwencji, zdaniem organów, Spółka prowadzi obecnie działalność polegającą także na segregacji zmieszanych odpadów komunalnych o kodzie 20 03 01 oraz frakcji suchej odpadów komunalnych o kodzie 20 01 99, co stanowi odzysk odpadów, który należy zaklasyfikować jako proces R15, tj. przetwarzanie odpadów, w celu ich przygotowania do odzysku, w tym do recyklingu. Organy uznały zatem, że strona prowadziła działalność w zakresie odzysku w procesie R15, na co nie posiadała zezwolenia. Ponadto z przekazanych przez stronę pismem z dnia [...] listopada 2015 r. kart ewidencji odpadów wynika, iż strona w okresie od kwietnia do czerwca 2010 r. prowadziła odzysk w procesie R3 odpadów o kodach 03 01 05 – trociny, wióry, ścinki, drewno, płyta wiórowa i fornir inne niż w 03 01 04, 02 03 80 (wytłoki, osady i inne odpady z przetwórstwa produktów roślinnych), niewymienionych w posiadanej decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] lipca 2003 r., zezwalającej na odzysk odpadów w procesie R3. Ze stanowiskiem organów nie zgodziła się skarżąca. Sąd uznał, że organy dopuściły się naruszenia art. 7, 8, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W opinii Sądu, na żadnym etapie postępowania strona nie uzyskała od organów wyjaśnienia popartego konkretnymi przepisami prawa, na jakiej podstawie i w oparciu o jakie dokładnie ustalenia organy uznały, że Spółka na skutek przeprowadzonych modernizacji linii prowadzi działalność w zakresie odzysku w procesie R-15. Organy obu instancji w tym zakresie powołują się jedynie na ustalenia zawarte w protokole, który strona podpisała bez uwag. Nie wyjaśniają jednak stronie skarżącej dlaczego przyjmują, że są one właściwe. Decyzje zawierają tylko jednoznaczne, władcze stwierdzenia organów w tym zakresie, nie poparte żadnymi wyjaśnieniami, przepisami. Sąd podał, że o ile zgodzić się należy z organem odwoławczym, iż protokół stanowi istotny dowód w tej sprawie, o tyle umknęło organom, że jak każdy dowód winem on być przez nie szczegółowo oceniony. To organ prowadzący postępowanie ma obowiązek wyjaśnić dlaczego i na jakiej podstawie przyjął, iż poczynione w toku kontroli ustalenia uznał za prawidłowe. Wyjaśnień w tym zakresie organy nie poczyniły. Ponadto, organ II instancji nie odniósł się w ogóle do podniesionych przez stronę skarżącą zarzutów w zakresie naruszenia i pominięcia przepisów art. 3 ust. 1 pkt 9 i art. 26 ust. 1-3 ustawy z 2001 r. o odpadach oraz § 3 i załącznika nr 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 21 marca 2006 r. w sprawie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów poza instalacjami i urządzeniami (Dz.U. Nr 49, poz. 356) w zw. z art. 13 ust. 2a ustawy o odpadach. Nie odniósł się także do argumentacji strony, w której wyjaśnia ona m.in. dlaczego prowadzone przez nią działalność obejmująca sortowanie odpadów komunalnych zmieszanych poprzez: wydzielenie frakcji ulegającej biodegradacji, negatywną selekcję odpadów zakłócających proces rozdrabniania, oraz następcze rozdrabnianie pozostałego balastu na paliwo alternatywne (odpad - kod 19 12 10) nie stanowił odzysku odpadów. W ocenie Sądu, brak uzasadnienia dla przyjętych przez organy ustaleń stanowi istotne naruszenie przepisów k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł GIOŚ, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia wyroku i oddalenia skargi oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 7, 8, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., w zw. z art. 79b ust. 2 pkt 5 ustawy z 2001 r. o odpadach, przez nieprawidłowe ich zastosowanie i nieuprawnione uchylenie decyzji organów I i II instancji, poprzez błędne uznanie, że "na żadnym etapie postępowania strona nie uzyskała od organów wyjaśnienia popartego konkretnymi przepisami prawa, na jakiej podstawie i w oparciu o jakie dokładnie ustalenia organy uznały, że Spółka na skutek przeprowadzonych modernizacji linii prowadzi działalność w zakresie odzysku w procesie R-15", w sytuacji gdy z decyzji organu I i II instancji wynika, jaki proces został zakwalifikowany jako odzysk oraz jakie przepisy prawne stanowiły podstawę prawną do takiej kwalifikacji, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 9, w zw. z art. 26 ust. 1, art. 79b ust. 2 pkt 5 ustawy z 2001 r. o odpadach oraz załącznikiem nr 5 do ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach poprzez nieprawidłowe ich zastosowanie i pominięcie, że w świetle powołanych przepisów, które stanowiły podstawę wydanych decyzji wytwarzanie odpadów o kodzie 19 12 10 ze strumienia zmieszanych odpadów komunalnych jest oczywistym efektem prowadzenia procesu R-15 - przetwarzanie odpadów, w celu ich przygotowania do odzysku, w tym do recyklingu, stąd opisane szczegółowo w decyzjach procesy stanowią odzysk w ramach procesu R-15, na co strona nie posiadała stosownego zezwolenia, stąd zastosowana obligatoryjnie sankcja nałożona została w sposób prawidłowy, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 79b ust. 2 pkt 5 ustawy z 2001 r. o odpadach, w zw. z protokołem kontroli i kartami ewidencji odpadów poprzez pominięcie, że strona w okresie od kwietnia do czerwca 2010 r. prowadziła odzysk w procesie R3 odpadów o kodach 03 01 05 (trociny, wióry, ścinki, drewno, płyta wiórowa i fornir inne niż w 03 01 04), 02 03 80 (wytłoki, osady i inne odpady z przetwórstwa produktów roślinnych), niewymienionych w posiadanej decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] lipca 2003 r., zezwalającej na odzysk odpadów w procesie R3, wobec powyższego już to naruszenie było podstawą do wymierzenia kary pieniężnej, co zostało przez Sąd pominięte. Spółka K. S.A. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są trafne. W odniesieniu do dwóch pierwszych zarzutów skargi kasacyjnej – naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., w zw. z art. 79b ust. 2 pkt 5 ustawy z 2001 r. o odpadach oraz naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 9, w zw. z art. 26 ust. 1, art. 79b ust. 2 pkt 5 ustawy z 2001 r. o odpadach oraz załącznikiem nr 5 do ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach – stwierdzić należy, że nie mają one usprawiedliwionych podstaw. Wbrew stanowisku GIOŚ, dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie jest bez znaczenia fakt wydania przez Prezydenta Miasta L. decyzji z dnia [...] października 2010 r. odmawiającej (w pkt 23) wydania zezwolenia na prowadzenie odzysku odpadów w procesie R15, tj. przetwarzania odpadów w celu ich przygotowania do odzysku, w tym do recyclingu. W tym bowiem zakresie Prezydent Miasta L. przyjął, że przedstawiony sposób gospodarowania odpadami nie wypełnia określonych przez ustawodawcę przesłanek procesu odzysku. Sąd I instancji słusznie zatem uznał, iż ta okoliczność winna być należycie wyjaśniona i prawidłowo wywiódł, że w odniesieniu do tej kwestii organy naruszyły art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Trafnie przy tym podkreślił, że z punktu widzenia interesu strony i zasady zaufania do organów administracji publicznej niedopuszczalnym jest istnienie w obrocie prawnym dwóch przeciwstawnych stanowisk organów w odniesieniu do tego samego zagadnienia. Nie może być bowiem tak, że dany podmiot jest karany za działanie uznane za prowadzenie bez zezwolenia procesu odzysku R15, a kiedy zwraca się o wydanie zezwolenia na jego prowadzenie spotyka się z odmową, bowiem w ocenie właściwego do wydania stosownego zezwolenia organu takie działanie nie jest procesem R15. Uzasadniony natomiast jest trzeci z podniesionych zarzutów, tj. naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 79b ust. 2 pkt 5 ustawy z 2001 r. o odpadach, w powiązaniu z protokołem kontroli i kartami ewidencji odpadów. W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji odniósł się w ogóle do tej kwestii, sygnalizując jedynie, że z przekazanych przez stronę pismem z dnia [...] listopada 2015 r. kart ewidencji odpadów wynika, iż strona w okresie od kwietnia do czerwca 2010 r. prowadziła odzysk w procesie odpadów o kodach niewymienionych w decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] lipca 2003 r. Pomimo dostrzeżenia tej kwestii, Sąd jej nie rozważył i nie ocenił, czy miała ona wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Z uwagi na zasadność powyższego zarzutu należało uchylić zaskarżony wyrok i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Jak już wyżej zaznaczono, Sąd ten winien rozważyć wspomnianą kwestię i ocenić, czy stanowisko organu w tym zakresie jest trafne, a jeżeli tak, to czy samo to naruszenie mogło być wystarczającą podstawą do wymierzenia kary pieniężnej. Z uwagi na powyższe stwierdzić trzeba, że istota niniejszej sprawy nie została wyjaśniona. Ponownie rozpatrując sprawę Sąd I instancji zobligowany będzie do uwzględnienia powyższych uwag oraz do rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. oraz art. 203 pkt 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.