I SAB/Ol 10/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Jolanta Strumiłło Sędziowie sędzia WSA Ryszard Maliszewski (sprawozdawca) sędzia WSA Przemysław Krzykowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 października 2016 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Specjalnej Strefy Ekonomicznej na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy w sprawie zwrotu nadpłaty w podatku od nieruchomości za lata 2006-2010 I. stwierdza przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy w sprawie zwrotu nadpłaty podatku od nieruchomości za lata 2006-2010, II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania opisanego w punkcie I miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, III. zobowiązuje Wójta Gminy do wydania decyzji w sprawie zwrotu nadpłaty podatku od nieruchomości za lata 2006-2010, w terminie miesiąca od dnia doręczenia akt organowi, IV. wymierza Wójtowi Gminy grzywnę w kwocie 500 zł (pięćset złotych); V. w pozostałym zakresie skargę oddala, VI. zasądza od Wójta Gminy na rzecz skarżącej kwotę 597 ( pięćset dziewięćdziesiąt siedem ) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I SAB/OI 10/16 Uzasadnienie Skarżąca dnia 21 kwietnia 2010r. wystąpiła do Wójta Gminy o zwrot nadpłaty w podatku od nieruchomości za lata 2006-2010. Decyzją z dnia 29 lipca 2010r. Wójt Gminy odmówił stwierdzenia nadpłaty podatku. Organ odwoławczy decyzją z dnia 30 listopada 2010r. uchylił powyższą decyzję. Do tej pory nie została wydana decyzja w przedmiocie zwrotu nadpłaty w podatku od nieruchomości za lata 2006-2010. Równolegle toczyło się postępowanie w przedmiocie określenia podatku od nieruchomości za lata 2006-2010. Decyzją z dnia 11 marca 2016r., nr "[...]" SKO uchyliło decyzję Wójta Gminy w przedmiocie określenia podatku od nieruchomości za lata 2006-2010 i umorzyło postępowanie w sprawie. Organ wskazał, że korekta deklaracji nie wywołuje automatycznie skutku materialnoprawnego. Czy wejdzie ona do obrotu prawnego zależy od akceptacji organu podatkowego. Ponadto Organ powołał się na treść art. 59 § 1 pk1 O.p. i zakaz orzekania po upływie terminu przedawnienia. W rozpoznawanej sprawie skarżąca wniosła ponaglenie. SKO uznało ponaglenie za nieuzasadnione. Pismem z dnia 13 czerwca 2016 r., skarżąca Spółka wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego, na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie zwrotu nadpłaty w podatku od nieruchomości za lata 2006-2010. W skardze zarzucono naruszenie art. 125 O. p., art. 139 O.p. przez rażące naruszenie zasady szybkości postępowania i uchybianie ustawowym terminom do załatwienia sprawy. Skarżąca wniosła o zobowiązanie Wójta Gminy do wydania decyzji w sprawie zwrotu nadpłaty w podatku od nieruchomości za lata 2006-2010, w terminie miesiąca od dnia doręczenia akt organowi, stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania przez Wójta Gminy w sprawie zwrotu nadpłaty w podatku od nieruchomości za lata 2006-2010, stwierdzenia, że przewlekłe prowadzenie postępowania opisanego w punkcie I miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie Wójtowi Gminy grzywny w wysokości 10-krotnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej, stwierdzenie istnienia nadpłaty zgodnie ze złożoną korektą deklaracji. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca przedstawiła przebieg postępowania w przedmiocie określenia podatku od nieruchomości za lata 2006-2010. W odpowiedzi na skargę, Wójt Gminy wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu swego stanowiska przyznał, że toczył się spór w przedmiocie określenia podatku od nieruchomości za lata 2006-2010. Merytorycznie spór ten nie został rozstrzygnięty. Wskazał, że po zwrocie akt wydana zostanie decyzja w przedmiocie zwrotu nadpłaty w podatku za sporne lata. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola ta, w myśl art. 1 § 2 przywołanej ustawy, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, dalej jako: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w punktach 1 - 4a. Z kolei, w myśl art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Złożona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do obowiązującego od dnia 15 sierpnia 2015 r. nowego brzmienia przepisu art. 119 pkt 4 p.p.s.a.. W kwestii dopuszczalności skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania wskazać trzeba, że zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a., wniesienie skargi do sądu uwarunkowane jest wyczerpaniem środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.). W przypadku skargi na przewlekłość postępowania, o wyczerpaniu środków zaskarżenia można mówić w sytuacji, gdy skarżący przed wniesieniem skargi skorzysta ze środka przewidzianego w art. 141 O.p., zgodnie z którym na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 139 O.p., stronie służy ponaglenie do organu wyższego stopnia. W rozpoznawanej sprawie skarżąca wniosła ponaglenie. SKO uznało ponaglenie za nieuzasadnione. Wniosek o stwierdzenie nadpłaty wpłynął do Organu 21 kwietnia 2010r. Organ I instancji zwlekał z wydaniem decyzji o zwrot nadpłaty do czasu rozstrzygnięcia sprawy w sprawie określenia wysokości zobowiązania w podatku od nieruchomości za lata 2006-2010. Decyzją z dnia 11 marca 2016r., nr "[...]" z dnia 11 marca 2016r. SKO uchyliło decyzję organu I instancji i umorzyło postępowanie w sprawie. Organ wskazał, że korekta deklaracji nie wywołuje automatycznie skutku materialnoprawnego. Czy wejdzie ona do obrotu prawnego zależy od akceptacji organu podatkowego. Ponadto organ powołał się na treść art. 59 § 1 pk1 O.p., zakaz orzekania po upływie terminu przedawnienia. Przypomnieć należy, że przez "przewlekłe prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 5. Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w): B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str.238). Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 2854/13, orzeczenie sądu w zakresie przewlekłości postępowania ma charakter deklaratoryjny, potwierdzający fakt przewlekłego postępowania. Przewlekłość jest stanem sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ podjął, czy też nie, dalsze czynności w sprawie. Przy ocenie zwłoki organu nie można też abstrahować od charakteru sprawy, w której organ jest w przewlekłości. Przewlekłość postępowania będzie miała charakter rażący, jeżeli poważne opóźnienia w podejmowanych przez organ czynnościach, wbrew zasadzie szybkości postępowania, oczywiście pozbawione są jakiegokolwiek racjonalnego usprawiedliwienia. W punkcie wyjścia przypomnieć należy, że realizacja ogólnej zasady szybkości postępowania podatkowego (art. 125 § 1 O.p.), jest gwarantowana przepisami określającymi termin załatwienia sprawy, to jest: normami zawartymi w art. 139 O.p. Zgodnie z § 1 tego przepisu załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania dowodowego powinno nastąpić bez zbędnej zwłoki, jednak nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu 2 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, chyba że przepisy niniejszej ustawy stanowią inaczej. Z kolei w myśl art. 140 § 1 O.p. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy we właściwym terminie organ podatkowy obowiązany jest zawiadomić stronę, podając przyczyny niedotrzymania terminu i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W niniejszej sprawie przedmiot skargi określono jako "przewlekłość postępowania". Termin ten wprowadzony został do postępowania sądowoadministracyjnego (art. 149 § 1 p.p.s.a.), a także do postępowania administracyjnego (art. 37 § 1 k.p.a.). Ustawodawca nie dokonał jednak stosownych zmian w Ordynacji podatkowej, w której nadal mowa jest (art. 141 § 1 O.p.) o niezałatwieniu sprawy we właściwym terminie, a więc bezczynności w rozumieniu art. 149 § 1 p.p.s.a. Nie ma tu zatem instytucji dyscyplinującej działania organów z powodu przewlekłego prowadzenia postępowania. Odnotować jednak należy, że w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania to sąd administracyjny, na podstawie okoliczności sprawy, a zwłaszcza toku postępowania administracyjnego, ocenia, czy wystąpiła bezczynność, czy przewlekłe prowadzenie postępowania; na podstawie tej oceny, stosownie do okoliczności sprawy, podejmuje rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 149 p.p.s.a., jeżeli nie ma podstaw do odrzucenia albo oddalenia skargi bądź umorzenia postępowania sądowego (postanowienie NSA z 26 lipca 2012 r., II OSK 1360/12, ONSAiWSA 2013/1/7). Odnosząc powyższe rozważania prawne do okoliczności faktycznych niniejszej sprawy, Sąd uznał, że zaistniały podstawy do stwierdzenia stanu przewlekłości postępowania prowadzonego przez Wójta Gminy. Postępowanie wszczęte zostało wnioskiem strony z 21 kwietnia 2010 r. i do tej pory nie zostało zakończone. W związku z tym zaistniały przesłanki przewidziane w art. 149 p.p.s.a. W konsekwencji Sąd stwierdził przewlekłe prowadzenie przez Wójta Gminy sprawy zwrotu nadpłaty w podatku od nieruchomości za lata 2006-2010. Stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania opisanego w punkcie I miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zobowiązał Wójta Gminy do wydania decyzji w sprawie zwrotu nadpłaty podatku od nieruchomości za lata 2006-2010, w terminie miesiąca od dnia doręczenia akt organowi. Wymierzył Wójtowi Gminy grzywnę w kwocie 500 zł. W pozostałym zakresie skargę oddalił. Rozstrzygnięcie merytoryczne sporu należy do Organu, a nie do Sądu. W sprawie sporny jest stan faktyczny. Nie został on rozstrzygnięty w sprawie podatkowej, gdyż SKO wydało orzeczenie o charakterze procesowym. Nie ma żadnego usprawiedliwienia dla zwłoki w załatwieniu tej sprawy. Jak stwierdził NSA w wyroku z dnia 11 lutego 2015 r. sygn. akt II GSK 1164/14: "Organ, który z wydaniem decyzji zwleka 10 miesięcy od wszczęcia postępowania administracyjnego, dopuszcza się rażącej bezczynności, jeśli nie potrafi przedstawić poważnych przyczyn tak długiego czasu trwania postępowania." W realiach przedmiotowej sprawy należało uznać, że pomimo okoliczności wskazywanych przez organ, przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W rozpoznawanej sprawie Sąd nie oceniał przebiegu postępowania w przedmiocie określenia podatku od nieruchomości za lata 2006-2010, a postępowanie w przedmiocie zwrotu nadpłaty podatku. Oba postępowania toczyły się równolegle. W rzeczywistości wystarczyłoby prowadzić postępowanie w przedmiocie nadpłaty w podatku od nieruchomości za lata 2006-2010. W przypadku zakwestionowania prawidłowości skorygowanej deklaracji podatkowej złożonej wraz z wnioskiem o stwierdzenie nadpłaty, zgodnie z art. 75 § 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm.), organ podatkowy nie ma obowiązku przed rozpatrzeniem tego wniosku wszczynać w każdej sprawie postępowania celem określenia wysokości zobowiązania podatkowego, o którym mowa w art. 21 § 3 wymienionej ustawy (uchwała NSA z dnia 27 stycznia 2014r, sygn. akt II FPS 5/13 ). Jedyną regulacją prawną dotyczącą łącznie postępowania w sprawie nadpłaty i postępowania w przedmiocie wysokości zobowiązania podatkowego oraz dopuszczalności równoczesnego prowadzenia tych postępowań jest przepis art. 79 § 1 O.p. Na podstawie art. 79 § 1 O.p. postępowanie w sprawie stwierdzenia nadpłaty nie może zostać wszczęte w czasie trwania postępowania podatkowego lub kontroli podatkowej oraz w okresie między zakończeniem kontroli a wszczęciem postępowania – w zakresie zobowiązań podatkowych, których dotyczy postępowanie lub kontrola. Z treści przytoczonego unormowania wynika więc zakaz wszczynania i prowadzenia postępowania w sprawie nadpłaty w czasie trwania postępowania podatkowego i kontroli podatkowej oraz – a contrario – dopuszczalność wszczynania i prowadzenia postępowania w przedmiocie zobowiązania podatkowego w czasie trwania postępowania w przedmiocie stwierdzenia nadpłaty. W treści uchwały NSA wskazał, że jeżeli w czasie trwania postępowania w sprawie stwierdzenia nadpłaty zostanie wszczęte postępowanie podatkowe, to, jak już wcześniej uzasadniono, przedmiot rozstrzygnięć tych postępowań będzie nietożsamy, natomiast rozstrzygnięcie dotyczące zobowiązania podatkowego powinno zostać uwzględnione w następnej w stosunku do niego decyzji w przedmiocie nadpłaty, ponieważ dotyczą one tego samego okresu podatkowego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 19 XII 2007r., II FSK 1242/06, z dnia 18 XI 2008r., II FSK 1205/07, z dnia 20 III 2009r., II FSK 1893/07, z dnia 10 XII 2010r., II FSK 1412/09, z dnia 29 XI 2011r., II FSK 1102/10, z dnia 20 I 2012r., II FSK 1359/10, z dnia 14 IX 2012r., II FSK 296/11, z dnia 14 II 2013r., II FSK 279/12, z dnia 28 III 2013r., II FSK 1558/11 - https://cbois.nsa.gov.pl). Organ miał prawo zakwestionować korektę deklaracji podatkowej. Brak jest usprawiedliwienia do prowadzenia tego postępowania przez tak długi okres czasu. Na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. orzeczono o wymierzeniu organowi grzywny w kwocie 500,00 zł uznając, że w okolicznościach niniejszej sprawy koniecznym jest wymierzenie sankcji za prowadzenie postępowania w sposób przewlekły. Mając zaś na względzie wychowawczą funkcję tej grzywny uznano, że jej wysokość jest adekwatna do stopnia zaniechań organu. Mając na uwadze przedstawione okoliczności i rozważania prawne, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie 200, 205 i 209 p.p.s.a.