II GSK 1164/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Zajda Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Małgorzata Jużków (spr.) Protokolant Milena Dąbkowska po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. W. z dnia 20 lutego 2014 r.; sygn. akt II SA/Go 1059/13 w sprawie ze skargi P. S. na informację S. W. L. z dnia [...] r.; nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej z budżetu Unii Europejskiej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 20 lutego 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G., sygn. akt II SA/Go 1059/13 oddalił skargę Powiatu S. na informację Samorządu Województwa L. z [...] września 2013 r. nr [...], [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej w ramach Programu operacyjnego "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa u nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007-2013 r." Sąd pierwszej instancji wskazał w swoim rozstrzygnięciu następujące ustalenia faktyczne. W dniu 13 lipca 2012 r. do Urzędu Marszałkowskiego Województwa wpłynął, złożony za pośrednictwem LGR "[...]", wniosek Powiatu S. o dofinansowanie w ramach środków Programu operacyjnego "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007-2013" zakupu wyposażenia wartości 210 300,54 zł dla Sekcji Ratownictwa Wodno-Ekologicznego Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej. Celem operacji jest głównie podniesienie poziomu bezpieczeństwa akwenów, szlaków komunikacyjnych i kąpielisk na obszarach chronionych oraz poszerzenie spectrum działań podmiotów ratowniczych związanych z usuwaniem szkód powstałych w wyniku klęsk żywiołowych poprzez zakup wyposażenia (zestawów nurkowych oraz pontonu lub łodzi z silnikiem strugowodnym, część V wniosku – Opis operacji), co umożliwi samodzielne podejmowanie i prowadzenie działań niezależnie od innych podmiotów, a także zwiększenia bezpieczeństwa na wodach terenu objętego Lokalną Strategią Rozwoju Obszarów Rybackich. Stanowić będzie zabezpieczenie osobiste ratowników w trakcie prac podwodnych, skróci czas ich prowadzenia oraz zmniejszy koszty. Działający z upoważnienia Marszałka Województwa, Dyrektor Departamentu Rolnictwa, Środowiska i Rozwoju Wsi Urzędu Marszałkowskiego Województwa L. w Z. pismem z [...] września 2013 r. odmówił Powiatowi S. przyznania pomocy finansowej w kwocie 210 300,54 zł na realizację wnioskowanej inwestycji. Odmowa przyznania środków finansowych uzasadniona została brakiem zgodności zakresu projektu z zakresem operacji wymienionej w § 6 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (MRiRW)) z dnia 15 października 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wypłaty i zwracania pomocy finansowej na realizację środków objętych osią priorytetową 4 – Zrównoważony rozwój obszarów zależnych od rybactwa zawartą w programie operacyjnym "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007-2013" (Dz. U. nr 177, poz. 1371 ze zm., dalej rozporządzenie). Podkreślono, że specyfika operacji wymienionych w powołanym przepisie przewiduje możliwość dofinansowania podmiotów, które poniosły szkody w wyniku wszelkich zdarzeń noszących znamiona klęski żywiołowej, a takie w przypadku wnioskodawcy nie wystąpiły. Do informacji załączono pismo Departamentu Rybołówstwa MRiRW zawierające m.in. informację o możliwości sfinansowania sprzętu ratowniczego z innych funduszy (RPO,POIiŚ, WFOŚiGW). Powiat S. wystosował do Urzędu Marszałkowskiego wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, kwestionując stanowisko o braku możliwości dofinansowania złożonego wniosku, które nie znalazło pozytywnej odpowiedzi. Urząd Marszałkowski odmawiając zmiany stanowiska potwierdził wcześniejszą interpretację zapisu § 6 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia akcentując, że przez użycie w zwrotów "usuwania szkód" oraz terminu "zabiegi" należy bowiem rozumieć zaistniałe już skutki, tak więc dofinansowaniu podlegają czynności (zabiegi) związane z przywróceniem stanu pierwotnego po zniszczeniu na skutek klęski żywiołowej. W skardze na informację z [...] września 2013 r. o odmowie przyznania wnioskowanej pomocy finansowej, Powiat S. zarzucił naruszenie przepisów art. 14 ust. 4 ustawy z dnia 3 kwietnia 2009 r. o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Funduszu Rybackiego (Dz. U. nr 72, poz.619) oraz § 2 i 6 rozporządzenia polegające na uznaniu, iż działania objęte wnioskiem są niezgodne z zakresem operacji określonych rozporządzeniem. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z 20 lutego 2014 r. skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi- tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.). Nie dopatrzył się bowiem w postępowaniu organu administracji naruszenia prawa procesowego ani materialnego a podniesione zarzuty uznał za nieskuteczne. W uzasadnieniu przedstawił obowiązującą regulację prawną w zakresie pozyskiwania pomocy finansowej na realizację celów objętych osią priorytetową 4 programu operacyjnego o jakim mowa w art. 2 o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego oraz warunków jakie musi spełnić beneficjent aby takowe dofinansowanie pozyskać. Wyjaśnił, że istota sporu między, działającym jako instytucja pośrednicząca, wykonująca zadania instytucji zarządzającej, Samorządem Województwa a Powiatem jako wnioskodawcą, sprowadzała się jedynie do kwestii, czy pomoc ze środków finansowych pochodzących z Europejskiego Funduszu Rybackiego w ramach osi 4 może być udzielona na sfinansowanie zamierzenia opisanego we wniosku Powiatu. W sporze tym nie uznał racji strony skarżącej, która sama wskazała, że wniosek jest konsekwencją i kontynuacją działań podejmowanych przez Komendę PSP w S. na rzecz poprawy stanu środowiska naturalnego LSROR i pozyskiwania środków na zakup sprzętu ze środków Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej. Wniosek o dofinansowanie zakupu wyposażenia dla jednostki ratownictwa wodno - ekologicznego Komendy Powiatowej Straży Pożarnej w postaci zestawów nurkowych oraz pontonu z silnikiem strugowodnym wartości 210 300,54 zł został złożony – jak wynika z jego treści - o pomoc na realizację operacji polegającej na ochronie środowiska lub dziedzictwa przyrodniczego na obszarach zależnych od rybactwa w celu utrzymania jego atrakcyjności lub przywrócenia potencjału produkcyjnego sektora rybactwa, w przypadku jego zniszczenia w wyniku klęski żywiołowej, obejmującą zabiegi związane z usuwaniem szkód powstałych w wyniku klęsk żywiołowych w wodach śródlądowych i morskich oraz odtworzenie pierwotnego stanu środowiska tych obszarów. Sąd pierwszej instancji, po dokonaniu analizy regulacji prawnych dotyczących dofinansowania w ramach Programu operacyjnego Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007-2013 uznał, iż samorząd województwa, jako instytucja pośrednicząca realizująca zadania instytucji zarządzającej, związana jest treścią wniosku podmiotu ubiegającego się o przyznanie pomocy finansowej. Zważywszy na charakter środków jak i procedury ich rozdysponowywania obligowana jest też do ścisłej wykładni obwiązujących regulacji prawnych, tj. dotyczących osi priorytetowej (tu: osi 4 ) i objętych nią środków (art. 3 pkt 4 lit. a i b ustawy), operacji (których zakres wyznaczony został w art. 44 ust. 1 lit. a-g oraz i, j rozporządzenia Rady (WE) nr 1198/2006 i sprecyzowany w przepisach rozporządzenia z października 2009 r., (§ 1) aż po skonkretyzowanie formy pomocy, w ramach poszczególnych możliwych do sfinansowania operacji (§ od 3 do 9 rozporządzenia) uznał, że brak jest podstaw prawnych do przyznania pomocy finansowej zgodnie z wnioskiem Powiatu, a tym samym rozstrzygnięcie wniosku było prawidłowe. Podkreślił, że treść wniosku przesądza o tym, o jaka pomoc ubiega się skarżący, a porównanie wskazanych zapisów rozporządzenia z zawartym we wniosku szczegółowym opisem operacji polegającej na zakupie wyposażenia dla Sekcji Ratownictwa Wodno-Ekologicznego Komendy Powiatowej Straży Pożarnej nie pozwala na uznanie, iż kwalifikuje się ona do pomocy o jakiej mowa w § 6 ust. 1 pkt 8 powoływanego rozporządzenia, który pozwala na dofinasowanie operacji polegające na ochronie środowiska lub dziedzictwa przyrodniczego na obszarach zależnych od rybactwa w celu utrzymania jego atrakcyjności lub na operację polegającą na przywróceniu potencjału produkcyjnego sektora rybactwa, w przypadku jego zniszczenia w wyniku klęski żywiołowej. W obu jednak przypadkach pomoc musi obejmować zabiegi związane z usuwaniem szkód powstałych w wyniku klęsk żywiołowych w wodach śródlądowych i morskich oraz odtworzenie pierwotnego stanu środowiska tych obszarów. Treść przepisu i użyte w nim sformułowania w rodzaju usuwanie "szkód powstałych w wyniku klęsk żywiołowych", jak też "odtworzenie stanu pierwotnego" wskazują, że pomoc w ramach środka o jakim mowa w § 1 pkt 1 rozporządzenia, nie może być udzielona na działania o charakterze prewencyjnym czy zapobiegawczym, ale o wyłącznie o charakterze naprawczym, nakierowanym na usunięcie powstałych już szkód i to szkód zaistniałych wskutek klęski lub klęsk żywiołowych. Z kolei użycie sformułowania "odtworzenie pierwotnego stanu środowiska tych obszarów" dla ziszczenia się tej hipotezy normy prawnej oznacza konieczność uprzedniego istnienia "stanu pierwotnego", który nie istniejąc aktualnie, zostanie przywrócony w rezultacie zastosowania "zabiegów" sfinansowanych ze środków pomocowych. Nadto, co podkreślił Sąd pierwszej instancji, mimo akcentowania istnienia zagrożenia powodziowego na części terenów Powiatu, nie wskazuje się w nim na fakt powstania szkód wynikłych wskutek klęsk żywiołowych czy konieczności przywrócenia stanu pierwotnego tych terenów. Nie negując celowości i racjonalności planowanego przez Powiat zamierzenia, brak podstaw do uznania, iż może być ono zrealizowane w ramach środków o które aplikowano. Nie zgadzając się z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 20 lutego 2014 r. Powiat S. wywiódł skargę kasacyjną. Zaskarżył wyrok w całości, wniósł o jego zmianę przez uchylenie informacji z [...] września 2014 r. (pomyłka w dacie) lub stwierdzenie bezskuteczności tej czynności i zasądzenie kosztów postepowania kasacyjnego lub uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego – art. 14 ust. 4 ustawy z 3 kwietnia 2009 r. o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego funduszu Rybackiego oraz § 2 i § 6 rozporządzenia MRiRW z 15 października 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wypłaty i zwracania pomocy finansowej na realizację środków objętych osią priorytetową 4 – zrównoważony rozwój obszarów zależnych od rybactwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007-2013 poprzez uznanie, że działanie objęte wnioskiem jest niezgodne z zakresem operacji określonej rozporządzeniem, nie stanowi zabiegu związanego z usuwaniem szkód powstałych w wyniku klęsk żywiołowych w wodach śródlądowych i morskich oraz odtworzenia pierwotnego stanu środowiska. Jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej intencją wniosku o dofinansowanie było przygotowanie Ratownictwa Wodno-Ekologicznego Komendy Powiatowej PSP w S. do ewentualnego zagrożenia i stworzenia możliwości szybkiego reagowania w sytuacji klęski żywiołowej. Jak wskazano zagrożeniem objęte są gminy S., K. i T., położone w sąsiedztwie rzeki W., P. i I., co zostało uwzględnione w Prognozie oddziaływania na środowisko programu ochrony środowiska dla powiatu s. na lata 2013-2016 z perspektywa na lata 2017-2020. Wykazano również blisko 300 interwencji związanych z zagrożeniem powodziowym i występowanie obszarów szczególnego zagrożenia powodziom oznaczonych przez regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w S. Jeziora i zbiorniki retencyjne również wymagają zabiegów zabezpieczających i podwyższają ryzyko wystąpienia klęski żywiołowej oraz wskazują na konieczność przygotowania odpowiednich służb i sprzętu, a także budowania systemu ratowniczo-gaśniczego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej, gdyż dofinansowanie o które wystąpiła skarżąca kasacyjnie nie może być udzielone na działania prewencyjne czy zapobiegawcze a wyłącznie o charakterze naprawczym, nakierowane na usuwanie szkód i to powstałych na skutek klęski lub klęsk żywiołowych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Z uwagi na sposób sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej przypomnienia wymaga, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego naruszonych przez sąd, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego, zdaniem skarżącego, naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (tzw. błąd subsumcji). Podkreślenia wymaga, że sformułowanie zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa materialnego zawsze powinno łączyć się z wykazaniem, na czym polegało wadliwe odczytanie przez sąd pierwszej instancji znaczenia treści przepisu, a następnie konieczne jest podanie właściwego, zdaniem skarżącego, rozumienia naruszonego przepisu. Wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, sformułowanie zarzutów kasacyjnych winno być jasne i nie budzące wątpliwości. Przypomnieć należy, że przedmiotem kontroli kasacyjnej jest wyrok Sądu pierwszej instancji, którym oddalono skargę na rozstrzygniecie dotyczące rozpatrzenia wniosku o dofinansowanie ze środków pomocowych. Organ wniosek rozpatrzył negatywnie, gdyż nie spełniał kryteriów przedmiotowych uprawniających do otrzymania dofinansowania. Ocenę tą Sąd pierwszej instancji w pełni podzielił uznając, że pomoc finansowa objęta wnioskiem przeznaczona jest na odtwarzanie pierwotnego stanu środowiska i usuwanie zaistniałych szkód a nie działania prewencyjne. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna oparta została wyłącznie na podstawie wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., czyli na podstawie naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez "uznanie, iż działanie objęte wnioskiem jest niezgodne z zakresem operacji określonej rozporządzeniem". Zatem autor skargi kasacyjnej nie wyjaśnił czy kwestionuje wykładnię wskazanych przepisów czy ich zastosowanie w zaistniałym stanie faktycznym, który nie jest sporny. Użyte sfomułowanie "uznanie" jest niejednoznaczne i wskazuje bardziej na kwestionowanie ustaleń faktycznych, (działanie ... nie stanowi zabiegu związanego z usuwaniem szkód powstałych w wyniku klęsk żywiołowych w wodach ...). Art. 14 ust. 4 ustawy o wspieraniu rozwoju wskazuje na dwie przesłanki odmowy przyznania pomocy. Jedną jest brak spełnienia warunków a drugą wyczerpanie limitu środków. Również wskazane § 2 i 6 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków zawierają punkty i podpunkty oznaczone literowo. W § 2 są 3 a w § 6 też 3, z tym, że pkt 1 ma 8 podpunktów. Skarżący kasacyjnie nie wskazał, który dokładnie przepis został przez Sąd wadliwie zinterpretowany czy zastosowany. Zarzuty przedstawione w petitum skargi nie znajdują też rozwinięcia czy sprecyzowania w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, które w istocie stanowi uzasadnienie przesłanek wystąpienia z wnioskiem o dofinasowanie wskazanego sprzętu i jego niezbędności dla działań prewencyjnych Państwowej Straży Pożarnej w związku z zagrożeniem powodziowym występującym na jej terenie. Należy też wskazać, że § 1 ust. 1 pkt d rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 października 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wypłaty i zwracania pomocy finansowej na realizację środków objętych osią priorytetową 4 – Zrównoważony rozwój obszarów zależnych od rybactwa, zawartą w programie operacyjnym "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007–2013" (Dz. U. 2009.177.1371 z późn. zm.) obejmuje środki na rozwój obszarów zależnych od rybactwa, w ramach którego mogą być realizowane operacje polegające między innymi na ochronie środowiska lub dziedzictwa przyrodniczego na obszarach zależnych od rybactwa w celu utrzymania jego atrakcyjności lub przywrócenia potencjału produkcyjnego sektora rybactwa, w przypadku jego zniszczenia w wyniku klęski żywiołowej. Autor skargi kasacyjnej kwestionując odmowę dofinansowania nie odniósł się w ogóle do tego przepisu. Brak prawidłowego przywołania naruszonych przez Sąd instancji przepisów lub dostrzeżenia ich naruszenia przez organy administracji, a także brak jakiejkolwiek argumentacji uzasadniającej podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę jego trafności. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, że istotą niniejszego sporu jest kwestia oceny, czy zakup zestawów do nurkowych oraz pontonu (lub łodzi) wyposażonego w silnik strugowodny kwalifikuje się do objęcia pomocą na realizację operacji, która ma na celu zabiegi związane z usuwaniem szkód powstałych w wyniku klęsk żywiołowych w wodach śródlądowych i morskich oraz odtworzenie pierwotnego stanu środowiska tych obszarów (§ 6 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia). Za trafny należy ocenić pogląd Sądu pierwszej instancji, że analiza § 6 ust. 1 pkt 8 w związku z § 1 pkt 1 lit. d rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 15 października 2009 r. prowadzi do wniosku, że przyznanie środków pomocowych jest możliwe, tylko dla celów usuwania szkód powstałych w wyniku klęsk żywiołowych co oznacza, że nie może dotyczyć zdarzeń przyszłych i prewencyjnych. Na takie też przeszkody wskazał organ w informacji o odmowie dofinansowania. Planowana inwestycja, jak wskazuje autor skargi kasacyjnej ma służyć budowaniu systemu ratowniczo-gaśniczemu, który jest potrzeby i ułatwia organizację działań ratowniczych, ale nie odpowiada warunkom wspierania zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego, jakie musi spełnić beneficjent wnioskujący o dofinansowanie z udziałem Europejskiego Funduszu Rybackiego. Uznając zatem, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.