II SAB/Kr 99/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Sędziowie: WSA Kazimierz Bandarzewski WSA Beata Łomnicka (spr.) Protokolant: sekr. sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2015 r. sprawy ze skargi J. K. na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie prowadzenia postępowania administracyjnego I. zobowiązuje Starostę [...] do wydania w terminie dwóch miesięcy aktu w sprawie znak: [...]; II. stwierdza, że bezczynność Starosty [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. wymierza Staroście [...] karę grzywny w wysokości 500,00 zł (pięćset złotych); IV. zasądza od Starosty [...] na rzecz skarżącego J. K. kwotę 100,00 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wpłynęła skarga skarżącego – J. K.. Skarżący wskazał, iż w związku z brakiem odpowiedzi na ostateczne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, które wpłynęło w dniu 11 marca 2015 r. do sprawy prowadzonej przez Starostę [...], składa on skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na bezczynność organu administracyjnego. Skarżący podniósł, iż K. G. były wice- Starosta obecnie Starosta jest świadkiem w sprawie ponieważ zna ten budowlany obiekt liniowy, gdyż dojeżdża do pracy drogą krajową numer [...] przez miejscowość S. w tym w kilometrażu ok. 168 plus 450 drogi [...] ( [...]) do ok. 169 plus 450 czyli na około 1 kilometrze drogi, gdzie zlokalizowane są aż 6 sztuk przepustów przechodzących przez drogę krajową. Zdaniem skarżącego starosta potwierdzi fakty, iż w okresie 4 lat został przebudowywany korpus drogi wraz z nawiercaniem i palowaniem skarpy osuwiska oraz z budową odwodnienia drogi, w kilometrażu ok. 168 plus 450 metrów, gdzie prowadzone prace budowlane trwały, z przerwami, około miesiąca. Starosta potwierdzi również wykonywane prace budowlane na terenie drogi w S., w zakresie zmiany urządzeń wodnych na dużo większe i odwodnienia terenu na [...] w kilometrze ok. 169 plus 150 oraz budowę nowych stopni wodnych na potoku R. w ok. kilometra 169 plus 450. Aby prowadzić takie prace należy mieć dokumentacje techniczną, a zatem należy mieć stosowne pozwolenia budowlane i wodno-prawne, które są udzielane na odcinki drogi, inaczej jest to samowola budowlana, gdyż jest to obiekt budowlany liniowy i systemy odwodnienia czy regulacji stosunków wodnych, zmiany średnic urządzeń wodnych w tym przepustów w kilometrze i budowy stopni wodnych nie dotyczą tylko pojedynczych punktów drogi, a większych odcinków. Już w 2011 roku skarżący zwrócił się do Starosty o uregulowanie tych kwestii. W dniu 23 września 2011 r. złożono pismo do Przewodniczącego Rady Powiatu w celu załatwienia tej sprawy, w celu uregulowania kwestii geodezyjne - gruntowych i pozwolenia wodno-prawnego oraz partycypacji w kosztach utrzymania urządzeń wodnych na podstawie ustawy Prawo Wodne. Odpowiedź Wojewody w tej sprawie z dnia 20 stycznia 2012 r., w której Organ powołuje się na pismo z GDDKiA z W. z dnia 7 listopada 2011 roku, które było dostarczone również od razu do Starosty w celu jak najszybszego załatwienia sprawy partycypacji w kosztach i uregulowania stosunków wodnych. Jeżeli byłby spór kompetencyjny, czy sprawą wydania pozwolenia wodnoprawnego winien zająć się Starosta czy Marszałek Województwa to przez 4 lata można było to ustalić, od tego są Wojewódzkie Sądy Administracyjne. Natomiast w postępowaniu o wydanie pozwolenia wodnoprawnego stosownie do art. 127 ust. 1 pkt 7 ustawy Prawo wodne stroną jest wnioskodawca, właściciel wody, dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej, a także właściciel urządzenia wodnego, władający powierzchnią ziemi oraz uprawniony do rybactwa znajdujący się w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych. Tym samym interesy zarządcy drogi jako władającego powierzchnią ziemi są objęte i chronione w postępowaniu o wydanie pozwolenia wodnoprawnego. W konsekwencji nie ma już potrzeby wszczynania innego postępowania administracyjnego przed zarządcą drogi, skoro sprawa odprowadzania wód deszczowych może być rozstrzygana w jednym postępowaniu o wydanie pozwolenia wodnoprawnego. Skarżący wskazał, iż problematyka dotyczy przede wszystkim aspektów prawnych związanych z wprowadzaniem wód opadowych do środowiska, co regulowane jest ustawą z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019, ze zm.), a także przepisami rozporządzenia ministra środowiska z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz. U. z 2006 r. Nr 137, poz. 984) precyzującymi wymagania oraz normatywy jakościowe dla tej specyficznej grupy ścieków. W ocenie skarżącego oczywiste jest, że Starosta nie może się przerzucać pismami i obowiązkami jak jest w tej sprawie, gdyż nie jest to kompetencja Wójta, o której stanowi art. 29 Prawa wodnego. Ponadto. Należy podkreślić, że urządzenia melioracji wodnej szczegółowej są inwestycją o charakterze liniowym, które przebiegają na dłuższym odcinku niż tylko jedna nieruchomość, stąd wszelkie działania muszą być skoordynowane z utrzymaniem jego drożności na całej długości. Skarżący zaznaczył, że jego żądanie kierowane do organu zostało złożone w trybie art. 37 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej odrzucenie, względnie oddalenie. Zdaniem organu, iż w sytuacji bezczynności organu skarżący winien złożyć zażalenie do organu wyższego stopniem. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa następuje wyłącznie wtedy gdy nie ma organu wyższego stopniem. Przedmiotowa skarga dotyczy bezczynności Starosty w sprawie dotyczącej pozwolenia wodnoprawnego. Zgodnie z art. 140 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 roku wodne ( tj. Dz. U. z 2015 r. poz. 469) organem właściwym do wydawania pozwoleń wodnoprawnych, z zastrzeżeniem ust. 2 i 2a, jest starosta, wykonujący to zadanie jako zadanie z zakresu administracji rządowej. Natomiast art. 4 ust. 4 Prawa wodnego stanowi, iż właściwy dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej pełni funkcję organu wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do starostów realizujących zadania z zakresu administracji rządowej, określone w ustawie; kompetencje organu właściwego do wydania pozwolenia wodnoprawnego. Organ stwierdził, iż skarżący nie wyczerpał przysługujących mu środków zaskarżenia. Jeżeli skarżący uważa, iż Starosta pozostaje w bezczynności w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego winien złożyć stosowne zażalenie do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K.. Skarżący nie złożył takiego zażalenia na Starostę, tym samym nie zostały spełnione, określone w art. 52 p.p.s.a, warunki umożliwiające złożenie skargi do sądu administracyjnego. Organ wskazał, iż Starosta nie może rozpatrzyć dotyczącej wydania pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód opadowych z drogi krajowej nr [...] bez złożenia odpowiedniego wniosku przez zarządcę drogi. Skarżący był informowany o tym, że zgodnie z art. 131 Prawa wodnego pozwolenie wodnoprawne wydaje się wyłącznie na wniosek w oparciu o opracowaną przez wnioskodawcę dokumentację i pismo [...] z dnia 12.06.2014 r.). Niemniej jednak po otrzymaniu w dniu 11.03.2015 r. wezwania do usunięcia naruszenia prawa, Starosta w ramach czynności wyjaśniających wystąpił do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o szczegółowe informacje w zakresie sposobu odprowadzania wód opadowych i roztopowych z drogi, ewentualnej budowy urządzeń wodnych z podaniem czasu ich realizacji oraz ustosunkowanie się do uwag i zarzutów podnoszonych przez skarżącego.- pisma z dnia 23.03.2015 r. i 4.05.2015 r. znak: [...].. GDDKiA w odpowiedziach informowała, iż brak jest obowiązku uzyskiwania pozwolenia wodnoprawnego odprowadzanie wód roztopowych i opadowych z przedmiotowego odcinka drogi ponieważ nie są one odprowadzane systemem kanalizacyjnym oraz, że urządzenia wodne do przeprowadzenia w obrębie pasa drogowego zostały wykonane w latach 60-tych i 70-tych ubiegłego wieku, następnie pismem z dnia 1.06.2015 r. skarżący został poinformowany, iż Starosta nie znajduje przesłanek do podejmowania działań w przedmiotowej kwestii. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jako uzasadniona musiała odnieść zamierzony skutek prawny. Tytułem wstępu wskazać należy, że z przepisu art. 149 p.p.s.a. wynika, że istota skargi na bezczynność polega na tym, iż sąd, uwzględniając taką skargę, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Z kolei stan bezczynności organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 marca 2003 r., IV SAB/Wa 109/07). W pierwszej kolejności zauważyć jednak należy, że złożenie zażalenia do organu wyższego stopnia (na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe postępowanie) w trybie art. 37 § 1 k.p.a. jest wymogiem formalnym umożliwiającym stronie wniesienie skargi do sądu administracyjnego. Wymogiem wniesienia skargi nie jest natomiast rozpoznanie tego zażalenia przez organ wyższej instancji. Skoro w niniejszej sprawie skarżący w dniu 11 marca 2015 r. złożył do Starosty pismo zatytułowane "Ostateczne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa", z treści którego wynika, że jest to zażalenie na bezczynność, to obowiązkiem tego organu, jako że nie był właściwy do jego rozpoznania, było niezwłoczne przekazanie zażalenia do organu właściwego, co wynika jednoznacznie z dyspozycji art. 65 § 1 k.p.a. To, że niniejsze pismo pozostawiono bez jakiegokolwiek biegu, nie może skutkować przyjęciem braku wyczerpania przez skarżącego wymaganego art. 37 § 1 k.p.a trybu postępowania. Z tego więc względu w ocenie Sądu należało uznać, że spełniona została przesłanka dopuszczalności wniesienia skargi do sądu na bezczynność organu określona w art. 52 § 1 p.p.s.a. Dlatego wniosek Organu o odrzucenie skargi jako nieuzasadniony nie mógł odnieść zamierzonego skutku prawnego. Wobec powyższego koniecznym było merytoryczne rozpoznanie skargi i zbadanie, czy w okolicznościach niniejszej sprawy można postawić Staroście zarzut bezczynności. Analiza akt postępowania administracyjnego toczącego się do sygn. [...] wskazuje, że pomimo wielokrotnych , o czym może świadczyć choćby treść pisma Starosty z dnia 30 lipca 2013 r. (karta 3), monitów i interwencji skarżącego, w sprawie nie podjęto czynności zmierzających do jej rozpoznania i rozstrzygnięcia. Stanowisko to potwierdza oświadczenie pełnomocnika organu, który wprost wskazał, że dopiero wniesienie skargi na bezczynność do tut. Sądu (przyp. 11 marca 2015r.) spowodowała działania, dzięki którym przede wszystkim ustalono przedmiot tego postępowania. Niewątpliwie treść składanych pism przez skarżącego mogła wywoływać wątpliwości co do określenia żądania, a co za tym idzie przedmiotu postępowania, nie mniej organy powinny były już co najmniej w 2012r. podjąć stosowne postępowanie wyjaśniające w tym względzie. Dopiero więc w 2015 r. udało się, dzięki determinacji skarżącego o czym świadczy niniejsza skarga ustalić, że dotyczy ono nienależytego utrzymania urządzeń wodnych tj. przepustów pod drogą krajową, a następnie wdrożyć stosowne postępowania, o czym świadczą z kolei złożone na rozprawie odpisy pism z daty 28 września 2015 r. i 13 października 2015 r. W tym stanie rzeczy zachodziły pełne podstawy do przyjęcia, że Starosta pozostawał w bezczynności. Natomiast zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy jednocześnie stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ustawa nie reguluje przesłanek takiego orzeczenia. Stwierdzenie zatem, czy bezczynność organu miała charakter rażący, stanowić musi wynik oceny sądowej, nawiązującej do okoliczności sprawy. Sąd, oceniając aktywność organu w trakcie prowadzonego postępowania, doszedł do przekonania, biorąc pod uwagę znaczne przekroczenia terminów załatwienia sprawy, iż bezczynność nosi cechy rażącego naruszenia prawa. W orzecznictwie akcentuje się, iż rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., w sprawie sygn. akt: I OSK 675/12). Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że wniosek skarżącego dotyczący nienależytego utrzymania urządzeń wodnych do chwili obecnej nie został rozpoznany, związku z tym Sąd w pkt I wyroku, na podstawie art. 149 §1 zd.1 p.p.s.a, zobowiązał Starostę do wydania aktu. Wyznaczając natomiast termin dwóch miesięcy Sąd miał na uwadze, że postępowanie niniejsze prowadzone na gruncie przepisów ustawy prawo wodne należy do postępowań skomplikowanych, wymagających niejednokrotnie przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, co w naturalny sposób może wydłużyć termin załatwienia sprawy. W pkt II wyroku Sąd, działając na podstawie art. 149 § 1 zd. 2 p.p.s.a. stwierdził, że bezczynność w niniejszej sprawie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Następnie podnieść należy, że o wymierzeniu grzywny sąd orzeka w razie uwzględnienia skargi, a więc w sytuacji, jaka wystąpiła w niniejszej sprawie. Należy tutaj zwrócić uwagę, że wysokość grzywny Sąd miarkował, uwzględniając długość prowadzonego postępowania oraz okresy, w których organ nie podejmował żadnych czynności wyjaśniających. W związku z powyższym, stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie trzecim sentencji wyroku. Natomiast orzeczenie o kosztach, zawarte w punkcie czwartym sentencji wyroku, oparto na przepisie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.