I OSK 3006/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2017 roku sygn. akt I SAB/Wa 1220/16 w sprawie ze skargi J. G. na bezczynność Prezydenta [...] W. w przedmiocie wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2017 roku sygn. akt I SAB/Wa 1220/16 na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016, poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę J. G. na bezczynność Prezydenta [...] W. w przedmiocie nierozpoznania wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w W. przy ul. K. [...], dawny nr hipoteczny [...], obręb [...]. Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł J. E. G., zaskarżając go w całości i wniósł o uchylenie go w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie go w części, tj. w zakresie, w jakim Sąd I instancji oddalił wniosek o stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w tym zakresie. Ponadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. przez oddalenie skargi, pomimo iż oczywista przewlekłość postępowania uzasadniała uwzględnienie skargi i stwierdzenie, że Prezydent [...] W. prowadził je w sposób przewlekły, a przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; naruszenie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. przez ograniczenie rozpoznania sprawy do kwestii zobowiązania organu do wydania decyzji i nierozpoznanie sprawy w zakresie tego, czy organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, co skutkowało oddaleniem skargi, podczas gdy rozstrzygnięcia wskazane w art. 149 § 1 p.p.s.a. nie muszą występować łącznie, a uwzględnienie skargi może być oparte wyłącznie na przepisie art. 149 § 1 pkt 3 tej ustawy; naruszenie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. poprzez wadliwe uznanie, że wydanie nieostatecznej decyzji przez organ I instancji przed wniesieniem skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania wyklucza możliwość stwierdzenia przez Sąd prowadzenia postępowania w sposób przewlekły i winno skutkować oddaleniem takiej skargi w całości, podczas gdy jej wniesienie nie jest ograniczone żadnym terminem prawa materialnego, a wydanie przez organ nieostatecznej decyzji w sprawie skutkuje jedynie bezprzedmiotowością zobowiązania go do wydania decyzji w określonym terminie, ale nie wyklucza możliwości uwzględnienia skargi na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., a także poprzez wadliwe uznanie, że sprawa administracyjna kończy się wydaniem nieostatecznej decyzji przez organ I instancji, podczas gdy zgodnie z art. 78 Konstytucji RP w związku z art. 15 k.p.a. przez sprawę administracyjną rozumie się sprawę zakończoną ostatecznie, tj. taką, w trakcie której strona miała możliwość zweryfikowania decyzji organu I instancji w postępowaniu odwoławczym; naruszenie art. 149 § 1a p.p.s.a. w związku z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez brak stwierdzenia, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy jest to w niniejszej sprawie oczywiste, a ponadto poprzez wadliwe uznanie, że wydanie nieostatecznej decyzji przez organ I instancji przed wniesieniem skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania wyklucza możliwość stwierdzenia przez Sąd prowadzenia postępowania w sposób przewlekły z rażącym naruszeniem prawa i winno skutkować oddaleniem tej skargi w całości; naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie sprawy w jej granicach wyznaczonych przez art. 149 § 1 i 1a tej ustawy, lecz ograniczenie jej rozpoznania do przesłanek określonych w "art. 149 § 1 pkt a) p.p.s.a." W ocenie autora skargi kasacyjnej powyższe naruszenia przepisów postępowania miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż bezpośrednio skutkowały oddaleniem skargi przez Sąd I instancji. W skardze kasacyjnej ponadto podniesiono zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. naruszenia art. 35 § 1 i 3 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie - brak zastosowania - polegające na oddaleniu skargi, pomimo że rażąca przewlekłość postępowania w sprawie objętej skargą jest bezsporna oraz - z ostrożności procesowej, na wypadek uznania przez Sąd, że art. 149 § 1 i 1a p.p.s.a. są przepisami prawa materialnego - naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wydanie nieostatecznej decyzji przez organ I instancji przed wniesieniem skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania wyklucza możliwość stwierdzenia przez Sąd prowadzenia postępowania w sposób przewlekły, podczas gdy ze wskazanych wyżej przepisów wynika, że skarga, o której mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a., nie jest ograniczona żadnym terminem prawa materialnego i może być uwzględniona na podstawie art. 149 § 1 pkt c) p.p.s.a. także wtedy, gdy została wniesiona po wydaniu przez organ I instancji nieostatecznej decyzji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że odmowa stwierdzenia prowadzenia postępowania w sposób przewlekły z rażącym naruszeniem prawa może pozbawić stronę postępowania prejudykatu koniecznego dla dochodzenia roszczeń odszkodowawczych na podstawie art. 4171 § 3 Kodeksu cywilnego. W ocenie autora skargi kasacyjnej wykładni art. 149 § 1 i 1a p.p.s.a. należy dokonywać z uwzględnieniem wszystkich celów, którym służą te przepisy - także tym z art. 4171 § 3 Kodeksu cywilnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że rozpoznając skargę kasacyjną – po myśli art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 roku, poz. 1369 ze zm.) – Naczelny Sąd Administracyjny czyni to w granicach zakreślonych przez ramy tego środka odwoławczego, gdyż jest nimi związany, biorąc pod rozwagę z urzędu tylko nieważność postępowania. Przy braku przesłanek nieważnościowych w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. Znaczna część zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej związana jest z nierozpoznaniem sprawy, co do zarzucanej, zdaniem skarżącego, przewlekłości postępowania, ponieważ sąd pierwszej instancji ograniczył się do rozpoznania sprawy tylko w zakresie bezczynności Prezydenta [...] W. w przedmiocie nierozpoznania wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego tzw. nieruchomości [...]. Zatem w pierwszej kolejności należy odpowiedzieć na pytanie, co było przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Nie budzi wątpliwości, że reprezentujący skarżącego radca prawny A. D. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego pismo z dnia 29 lipca 2016 r. zatytułowane "Skarga na bezczynność organu pierwszej instancji - Prezydenta [...] W." a Prezydenta [...] W. określił "organem I instancji, który dopuścił się bezczynności". Również w petitum skargi, jej autor wskazał, że "Działając w imieniu skarżącego, powołując się na pełnomocnictwo, którego odpis wraz z dowodem uiszczenia opłaty skarbowej załączam, na podstawie art. 50 § 1 w zw. z art. 54 § 1 w zw. z art.. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wnoszę skargę na bezczynność Prezydenta [...] W.". Ponadto wniósł o zobowiązanie organu pierwszej instancji do wydania decyzji w przedmiocie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej w terminie 14 dni i stwierdzenia, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W skardze zamieścił też niezrozumiałe żądanie zobowiązania organu I instancji do dyscyplinarnego ukarania pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie. Stosownie do treści art. 57 § 1 pkt 2 p.p.s.a. skarga powinna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym a ponadto zawierać oznaczenie organu, którego działania, bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania skarga dotyczy. Z przedstawionej wyżej treści skargi sporządzonej przez radcę prawnego będącego pełnomocnikiem skarżącego, niewątpliwie wynika, że skarga ta spełnia wymogi przewidziane w art. 57 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Wskazano w niej, że zaskarżono bezczynność Prezydenta [...] W. Wbrew autorowi skargi kasacyjnej, brak było zatem podstaw do uznania skargi także za skargę na przewlekłość postępowania. Stwierdzić więc należy, że ze względu na wymóg podwyższonego poziomu staranności wobec zawodowych pełnomocników i mając na uwadze treść skargi, zasadnie Sąd pierwszej instancji uznał, iż jest to skarga na bezczynność organu. Na prawidłowość stanowiska Sądu pierwszej instancji nie wpływa to, że w uzasadnieniu skargi poruszona zostawała także kwestia przewlekłości postępowania. W tych okolicznościach, skoro Sąd pierwszej instancji prawidłowo rozpoznał skargę jako skargę na bezczynność organu, to niezasadne są zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące przewlekłości postępowania i jej rażącego charakteru, tj. naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie sprawy w jej granicach wyznaczonych przez art. 149 § 1-1a p.p.s.a., oraz naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a., a także art. 35 § 1 i 3 k.p.a., bowiem te kwestie nie były przedmiotem skargi. Następna kwestią wymagająca odniesienia się do niej, jest twierdzenie autora skargi kasacyjnej, że wniesienie skargi na bezczynność organu po wydaniu przez niego decyzji, nie powoduje bezzasadności skargi i w rezultacie jej oddalenia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego jest to stanowisko nietrafne. Nie budzi wątpliwości, że jak to już wskazał Sąd pierwszej instancji, z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie wydał decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 p.p.s.a. (vide wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę strony, poprzez zmobilizowanie organu do wydania orzeczenia merytorycznie kończącego wszczęte postępowanie administracyjne w danej instancji. W tym celu stosownie do treści art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności a także stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności. W sytuacji uwzględnienia skargi na bezczynność w zakresie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. sąd jednocześnie stwierdza czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.) oraz może wymierzyć organowi grzywnę lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną (art. 149 § 2 p.p.s.a.). W judykaturze i doktrynie nie budzi wątpliwości, że wyżej przedstawione uregulowania dopuszczają możliwość skutecznego wniesienia skargi na bezczynność organu w przedmiocie wydania decyzji do dnia jej wydania przez skarżony organ. Przykładowo w Komentarzu Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, pod. red R. Hausera i M. Wierzbowskiego, wyd. 4 C.H.Beck Warszawa 2017, s. 634-635, stwierdza się że "Skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść aż do czasu załatwienia przez właściwy organ sprawy przez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcia czynności. W obecnym stanie prawnym, sąd oddala prawidłowo wniesioną skargę na bezczynność lub przewlekłość postępowania wyłącznie gdy stwierdzi, że organ nie pozostawał w bezczynności lub przewlekłości w momencie wniesienia skargi do sądu. Jeżeli organ wydał decyzję przed wniesieniem skargi na bezczynność do sądu administracyjnego, to oznacza, iż brak jest podstaw do uznania, że organ pozostaje w bezczynności. Bez znaczenia pozostaje to, że decyzję doręczono pełnomocnikowi strony po dacie wniesienia skargi na bezczynność". Podobnie uznaje A. Kabat w Komentarzu do art. 149 p.p.s.a. (pkt 2) w: System Informacji Prawnej LEX, stan prawny na 2.04.2016 r., że "Z art. 149 § 1 pkt 1-3 p.p.s.a. wynika zatem, że sąd będzie mógł oddalić skargę na bezczynność lub przewlekłość postępowania jedynie w przypadku stwierdzenia, że na dzień wniesienia skargi organ nie pozostawał w bezczynności lub przewlekłości". Stanowisko to podziela Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, iż skargę na bezczynność Prezydenta [...] W. należy oddalić, ponieważ nie jest sporne w sprawie, że Prezydent [...] W. w dniu [...] marca 2015 r. wydał decyzję, w której po rozpoznaniu wniosku J. S. i Z. B. z dnia 18 października 1948 r., odmówił ustanowienia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości [...], a skargę na bezczynność Prezydenta [...] W. skarżący wniósł po wydaniu tej decyzji, tj. 4 sierpnia 2016 r. Przy czym należy zwrócić tu uwagę na to, że już samo żądanie zawarte w skardze sporządzonej przez zawodowego pełnomocnika, dotyczące zobowiązania Prezydenta [...] W. do wydania decyzji w przedmiocie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej, w sytuacji wydania tej decyzji przed ponad rokiem, potwierdza bezzasadność skargi. Nie można zgodzić się także z twierdzeniem autora skargi kasacyjnej, że sąd administracyjny, rozpoznając skargę na bezczynność powinien ją ocenić biorąc pod uwagę całą sprawę administracyjną, tj. zakończoną ostateczną decyzją (w której strona miała możliwość zweryfikowania decyzji organu I instancji w postępowaniu odwoławczym. Przede wszystkim należy tu stwierdzić, że z regulacji zawartej w art. 149 § 1 p.p.s.a. jasno wynika, że przedmiotem skargi jest bezczynność organów a Sąd uwzględniając taką skargę "zobowiązuje organ" lub "stwierdza, że organ". Zatem przedmiotem rozpoznania skargi na bezczynność z art. 149 p.p.s.a. nie jest objęte całe postępowanie administracyjne od jego wszczęcia do prawomocnego zakończenia, lecz bezczynność konkretnego organu administracji w wydaniu konkretnie określonego przez skarżącego aktu. W zasadzie potwierdza to sam autor skargi kasacyjnej, który w skardze do Sądu pierwszej instancji wyraźnie kilkakrotnie określił jej przedmiot, że dotyczy ona bezczynności organu pierwszej instancji – Prezydenta [...] W. W konsekwencji za nieusprawiedliwione należało uznać także zarzuty naruszenia przez Sąd przepisów art. 149 § 1 pkt 1 i 3 i § 1a p.p.s.a. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną